农村剩余劳动力流动的制度性障碍分析

【数据库】2005年
【文献号】2187
【原文出处】经济学动态
【原刊地名】京
【原刊期号】200501
【原刊页号】35～39，112
【分类号】F2
【分类名】农业经济导刊
【复印期号】200506
【标题】农村剩余劳动力流动的制度性障碍分析
——解释流动与差距同时扩大的悖论
【作者】蔡fǎng＠①
【作者简介】作者单位：中国社科院人口与劳动经济所
【摘要题】农村劳动力
【正文】
一、引言
一个典型的经济高速增长，总是伴随着产出和投入要素在各产业间的转移，换句话说，由于在不同发展阶段上，总产出的产业或部门分布不尽相同，并且不同部门具有不同的生产率，导致劳动力在部门配置格局发生变化。

基本变化规律是农业劳动力比重大幅度降低，工业劳动力比重有所上升，第三产业劳动力比重则显著上升。

库兹涅茨（1989，第434页）认为，这种劳动力结构变化“意味着人们的生活和工作条件的变化，而这又影响着收入的使用以及经济增长机制中的其他环节。

”劳动力从边际劳动生产率近乎为零的农业转移到非农部门，可以通过缩小两个部门的边际劳动生产率差别，而缩小农村和城市之间的收入差距。

因此，许多发展理论认为，劳动力流动是缩小城乡收入差距的一种重要机制。

然而，这个假说并不是总能在经验上获得确定性的证明。

例如，巴罗和萨拉伊马丁（Barro and Sala-i-Martin,1995，chapters 9 and 11）在对欧洲进行跨国研究，以及分别对日本和美国进行国内地区间增长研究时发现，迁移对于各国间和各地区间人均收入水平的趋同，并没有做出显著的贡献。

许多其他研究也表明，国际迁移倾向于提高接收国的经济福利。

这是因为，移民接收国家的移民政策通常是抑制性和限制性的，通常仅仅为那些具有较高人力资本从而具有较高生产率的人才迁入开绿灯。

相类似的观察是，发展中国家的国内迁移同样具有改进接收地区福利的效果（Ghatak et al.,1996）。

关于迁移收入的数量和重要性，以及迁移收入的用途从而对于农村减贫的作用，根据迁移的类型和其他特点而因时因地十分不同，也不是总能够提高迁出地的收入（de Haan,1999，Section Ⅵ）。

这些结论的政策含义就是：迁移或劳动力流动并不必然缩小城乡收入差距，甚至可能扩大这种差距。

中国在改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，以农村流向城市、中西部地区流向东部沿海地区为特征的劳动力流动规模和范围都空前扩大了。

与此同时，中国的城乡收入差距却从80年代中期开始不断扩大，根据一些学者的研究（李实等，2004），目前中国具有了世界上最大的城乡收入差距。

如果说在理论上，劳动力从农村流向城市具有缩小城乡收入差距的效果的话，在农村劳动力空前流动起来的同时，城乡收入差距也迅速扩大并达到如此高的水平这种现象意味着一个理论悖论的形成。

如何解释这个悖论，涉及到如何使发展中国家特别是中
国的现实与发展经济学的传统理论保持一致，对于解释前面概括的在迁移研究中出现的理论与现实的不一致也具有理论意义，同时，对于中国更具有直接的政策涵义。

本文在第二部分描述劳动力流动与城乡收入差距的现状，第三部分提出能够使劳动力流动扩大与收入差距缩小保持理论上同步关系的若干条件，通过引进制度变量对现实中的不一致性做出理论解释，讨论制度约束导致的各种弊端，在第四部分进行总结并概括全文的政策含义。

二、劳动力流动与城乡差距
在计划经济时期，人口迁移的惟一途径是官方批准的户籍迁移，通常每年只有1000多万配额，主要是给予发生在地区之间的工作调动、毕业分配、异地婚姻等流动现象一个合法的承认。

户籍迁移之外的流动特别是以寻找就业机会为动机的迁移几乎不存在。

改革以来，劳动力在地区和产业之间的流动，是经济增长和产业结构变化的题中应有之义。

同时，劳动力市场的发育也是市场化导向改革的重要内容。

因此，随着经济持续增长、产业结构调整和整体市场化的进程，劳动力流动的规模和范围都扩大了，而且近年来有加剧扩大的趋势。

根据2000年第五次人口普查长表数据估计，在1995年11月1日至普查时点的2000年11月1日期间，迁入登记居住地（乡、镇、街道）的全部人口即迁移人口为1.31亿。

利用对长表1‰抽样数据估算，在全部迁移人口中，县内迁移占43.7％，地级市和地区内迁移占57.3％，省、直辖市和自治区内迁移占73.6％，如果按三类地区划分，地区内迁移占全部迁移的80％。

在跨省迁移中，74.9％流入东部省份。

根据有关部门的调查，2000年以来农村外出劳动力数量大幅度提高，流动半径也相应扩大，2004年外出1个月以上的农村劳动力总数达到9831亿（表1）。

表1 农村劳动力外出增长情况
全部外出劳动力其中：出省劳动力总数（万人）比上年增长（％）总数（万人）比上年增长（％）
1997 3890 - 1488
-
1998 4936 26.89 1872
25.81
1999 5204 5.43 2115
12.98
2000 6134 17.89 2824
33.52
2001 7849 27.96 3681
30.35
2002 8399 7.01 3897
5.87
2003 9831 17.05 4031
3.44
注：在2000年之前，农村外出劳动力的定义为离开本乡，且在外地居住超过3个月以上者，从2000年起的定义为离开本乡，且在外地居住超过1个月以上者。

资料来源：劳动和社会保障部培训就业司、国家统计局农村社会经济调查总队《中国农村劳动力就业及流动状况（1999）》；张红宇《农村劳动力外出就业问题研究报告》，载《转型中的中国劳动力市场国际研讨会论文》，2001年；刘建进《农村劳动力的就业与转移》，载莫荣主编《2003-2004年：中国就业报告》，中国劳动和社会保障出版社，2004年；农业部产业政策与法规司、全国农村固定观察点办公室《2003年农村劳动力外出就业情况分析》，2004年。

由于农业部门就业不足，乡镇企业吸纳就业能力大大减弱，在农村挣取收入的机会很少，且收入水平很低的情况下，劳动力大量流到城镇并参与非农就业，理论上可以预期城乡收入差距相应缩小。

但是，事实上却不是这样，城乡收入差距从20世纪80年代以来逐年扩大（见图1）。

从农村家庭人均纯收入和城镇家庭人均可支配收入两个收入指标的比较来看，如果不考虑城乡物价指数变化因素的话，城乡收入比率（以农村收入为1）从1978年的2.6一度下降到1983年的1.8，随后持续提高，达到2003年的3.2。

如果考虑到城乡零售物价指数变化的不同，城乡收入比率从1978年的2.6下降到1988年的1.5，随后提高并且达到2003年的2.4。

按照一些学者的观点，这里使用的城乡收入概念并不完全可比，如果把城市居民享受的其他福利折合成收入，城乡收入差距还会大幅度扩大（参见李实等，2004）。

附图
图1 城乡收入差距变化
资料来源：国家统计局《中国统计年鉴》历年。

有学者认为，由于户籍人口和常住人口的城乡分布出现了不一致的情况，目前按照户籍人口计算的城乡人均GDP或人均收入，具有低估农村人均收入、高估城市人均收入的倾向。

对此说法，我们首先要看到的是，目前的城乡家庭收入是基于住户调查的结果，反映的是城乡住户的代表性收入状况，而并不是用人口数去除全部家庭收入得出的，所以与人口基数无关。

其次，城乡户籍人口与常住人口的概念的确不同，按常住人口概念，城市人口总量和城市化水平要高于按户籍人口统计的结果。

由于城市住户调查并没有包括流动人口样本，而流动人口的收入在城市属于偏低的水平，所以，在没有考虑城市中的流动人口的情况下，高估城市家庭人均收入的可能性是存在的。

我们用不同的城乡人口分布情形来看2000～2002年人均GDP的城乡分配，（注：2000年是人口普查年份，我们可以获得农村到城市的非户籍迁移人数，而且表1提供的历年外出农村劳动力数也是在这一年开始以外出1个月定义，随后两年的外出劳动力数量因而具有可比性。

）可以检验这个判断，并且可以观察两种情形差异的程度。

根据第五次人口普查数据，2000年有2727万农村到城市非户籍迁移人口，用这个人数修正户籍人口数，可以得到按常住人口概念定义的城市化率为36.9％，比按照户籍人口定义的城市化率34.7％略高。

按照这两个不同的人口城乡分布重新计算城乡人均GDP（表2），按户籍人口计算的城乡GDP 比（农村=1）为2.05，而按常住人口计算的城乡GDP比则下降到1.92。

2000～2002年期间，按户籍人口计算的城乡GDP比呈提高趋势，而按常住人口计算的城乡GDP比则呈下降趋势。

表2 常住人口和户籍人口的城乡分布和人均GDP差距
常住收户籍收
GDP总额常住人口户籍人口常住人口
户籍人口入比入比
（亿元）（万人）（万人）人均GDP 人均GDP （农村=1）（农村=1）
（元）
（元）
2000 城市316372 45906 43179 68917
73320 1.92 2.05
年农村289694 80837 83564 35837
35715
2001 城市379597 48064 44575 78977
85160 1.90 2.14
年农村330958 79563 83052 41597
39849
2002 城市451375 50212 46698 89894
96658 1.84 2.06
年农村383002 78241 81755 48952
46848
注：（1）分城乡的GDP是通过以下方法计算得到：第一产业增加值加乡镇企业增加值，再减去乡镇企业中的农业增加值，即可获得农村GDP，GDP总额中的其他部分则为城市GDP；（2）分城乡的常住人口和户籍人口是通过以下方法得到：在《中国统计年鉴》提供的常住城乡人口中分别减去和加上农村到城市的非户籍迁移人口（2000年根据人口普查数据估计为2727万，2001年和2002年则按照表1提供的增长速度推算）。

资料来源：国家统计局《中国统计年鉴2004》；第五次人口普查长表1％抽样数据。

总的判断是，即使考虑到流动人口因素，城乡收入差距扩大的结论不会改变。

这是因为，首先，表2进行的比较仅仅是就人均GDP的城乡差异而言，而该指标并不与城乡居民的家庭人均收入变动方向完全相同。

其次，虽然农村劳动力向城市的流动规模逐年扩大，但大多数还是短期流动，不足以决定性地改变城乡人口的相对分布。

第三，在农民工预期最终还是要回到家乡的情况下，打工者的家庭以及财务预算单位仍然在家乡，城市和农村住户的收入抽样结果对城乡收入就仍然具有代表性。

三、流动还是迁移：一个制度解释
迁移缩小城乡差距的理论预期和许多发展经验未予支持的事实提示我们，迁移能够缩小城乡或地区差距这个命题在理论上是成立的，但并非无条件的。

根据理论分析和世界各国的经验，我们可以归纳下面四个条件。

满足这些条件的迁移，才有可能产生缩小地区差距的效果。

第一个条件是，只有反映农业劳动力向非农产业转移这种结构性变化的迁移，才能够缩小城乡差距。

由于城乡间具有不同的劳动力供求关系，会形成城乡不同的工资水平，通过劳动力的自由流动，由于不同的工资率的信号作用，即工资高的城市吸引农村劳动力流入，工资低的农村输出劳动力，两个劳动力市场上的劳动供给曲线会发生方向相反的移动，最后形成趋于相同的工资水平。

然而，那些表现在具有同质性的流出地和接收地之间的流出和流入，由于不存在两个地区或两个劳动力市场之间工资率的系统差异，因此，在两个地区之间的劳动力流动并不一定反映这种结构性变化，所以并不显示出缩小差距的效果。

例如，巴罗和萨拉伊马丁（Barro and Sala-i-Martin,1995，chapters 9 and 11）的经验研究，分别是以欧洲国家、美国和日本为对象的，都是在具有同质性的区域之间进行比较，所以从统计分析的意义上不符合本条件。

第二个条件是，缩小城乡收入差距的迁移，通常是以接收地的拉力为主的。

只有在接受地创造出足够多的就业岗位，从而使得流入的劳动力有机会比较稳定地实现就业转换，劳动力实现从劳动边际生产力极低的农业转向劳动边际生产力高的非农产业，才可能有收入状况的改变。

否则，如果劳动力主要是被迁出地农民丧失土地、严重缺少就业机会、社会保障、公共福利和公共服务供给不足，以及恶劣的生活环境、脆弱的生产条件推出的话，他们并不一定能够通过迁移获得很大的改善。

许多发展中国家农民破产，被迫流落到城市，居住在贫民窟，就业不充分，收入没有保证，就属于这种情况。

第三个条件是，迁移缩小城乡收入差距，归根结底靠的是城乡总产出分配格局的变化，即劳动生产率以及每个劳动力拥有的产值在城乡之间的分配从不均等趋于均等，从而为人均收入分配的城乡均等化创造条件。

在没有这种城乡产出分配格局改变的条件下，农民短期外出挣取的外快，尽管可以增加当期农民收入，暂时性地缩小城乡收入差距，但并不能起到改变永久性城乡收入流的效果。

第四个条件是，缩小城乡收入差距靠的是不受制度约束的自由流动行为及其长期结果。

由于国际迁移和许多发展中国家的国内迁移都存在着制度性障碍，各种歧视性政策使得迁移成为选择性极强的过程，即只有那些人力资本很高，甚至需要具备一定物质资本的迁移者才能够克服制度性障碍，才能够通过这种筛选，实现稳定的就业转换。

其结果很可能造成迁出地的人力资本和物质资本流失，反而扩大城乡发展条件的差距。

许多发展中国家具有这样那样的对于劳动力流动的
制度性抑制和歧视，是导致迁移往往单方面成为接收地福利改进型活动的原因。

一旦一个社会的迁移活动不符合上述四个条件或不符合其中任何一条，劳动力流动的扩大并不能保证城乡收入差距的缩小。

就中国来说，我们关心的劳动力流动主要是那些为了寻找就业机会和更高收入的农村剩余劳动力的流动。

他们的地域转移同时也是就业类型的转移，既是一个遵循产业结构变化规律的过程，也是一个人口和经济活动城市化的过程。

根据第五次全国人口普查长表数据，在全国1.31亿迁移人口中，非户籍迁移占全部迁移人口的65.1％，反映了劳动力特别是农村劳动力的跨地区就业。

城市到城市的迁移和农村到城市的迁移，构成了全部非户籍迁移的80.3％。

城市非农产业就业人口中，33.8％具有农业户口，而在全部具有农业户口从事非农就业的劳动力中，有52.4％在城市。

作为劳动力流动的结果，城市就业中的相当大部分已经为农村流入的劳动力占据，这特别表现在那些管制和垄断较少的部门。

比较城市两个就业数字来源及其背后隐含的事实，可以印证这个判断。

在全部独立核算单位报表的汇总就业数字与住户抽样调查的就业推算数字之间，存在着一个差额。

2003年这个差额达到38.6％。

这实际上就是后一数据来源中未能在前一数据来源中得到反映的额外城市就业数量。

除了传统的就业报表制度不能涵盖的城市职工再就业和其他非正规就业外，这个差额的存在还在很大程度上反映了农村进入城市的劳动者的就业。

为了观察究竟有多少外来农民工在城市就业，他们的行业分布如何，以及他们与城市非正规就业增长的关系，我们可以用第五次人口普查数据与报表制度的就业数据进行比较。

表3中第一列为统计报表制度汇总的城市就业总量和部门分布；第二列是根据人口普查长表抽样数据推算的城市就业总量和部门分布，与前一列数字不相等；第三列是两者相差的程度即普查数比报表数多出的百分比，第四列是普查数据中全部城市就业人口中具有城市户口的人数，第五列是农村到城市打工的人数，第六列是农民工在城市就业中的比例。

从中我们可以清楚地看到，传统报表制度中遗失的就业比例（第三列）与农民工就业比例（第六列）之间具有显著的正相关关系。

也就是说，在城市的非正规就业中，农民工已经占有重要的位置。

（注：一项发布于2004年的报告表明，跨地区流动的农村劳动力数量已经达到1亿。

没有城市户口的农村打工者，已经占据了全部第二产业岗位的57.6％，商业和餐饮业岗位的52.6％，加工制造业岗位的68.2％，以及建筑业岗位的79.8％（中国信息网，2004）。

）
表3 分行业就业比较：非正规就业和农民工就业（万人，％）
报表汇总普查推算两者差异其中：城市
乡城迁移农民工
全部全部程度户口
劳动力比重
全部14459 17173 18.8 118669
2932 17.1
采掘业598 406 -32.0 342 32 7.8
制造业3933 5674 44.2 3675 1377 24.3
电气水产供284 340 19.7 261 15 4.5
建筑业860 1068 24.2 678 267 25.0
地质勘探110 70 -36.9 55 3 4.6
交运通讯859 1222 42.3 951 110 9.0
商业餐饮2934 3527 20.2 2356 709 20.1
金融保险327 345 5.6 239 15 4.3
房地产业100 153 52.7 101 14 9.3
社会服务业922 1168 26.7 765 213 18.3
卫生社会福利488 553 13.3 420 31 5.6
文教广播影视1566 1119 -28.5 845
72 6.4
科技及其服务175 138 -21.0 103
4 2.5
党政社团1104 1248 13.1 968
59 4.7
其他201 143 -28.9 109
11 7.6
注：（1）在第五次人口普查数据中，就业系指15岁及以上的从业人口；（2）由于改变城乡边界的定义，在本次普查数据中，城市中农业部门就业比重异常高，所以本表没有包括农业部门的就业。

资料来源：国家统计局、劳动和社会保障部《中国劳动统计年鉴2001》；第五次人口普查长表1％抽样数据。

但是，计划经济时期遗留至今的阻碍迁移的制度性障碍仍然存在，导致劳动力流动不能相应缩小城乡差距。

具体来说，把城乡劳动力市场人为隔绝的户籍制度的继续存在，造成中国农村劳动力转移的一个非典型特征，即暂时性的劳动力流动替代了永久性的人口迁移，其结果是虽然迁移规模扩大，却没有相应带来城乡收入差距的缩小。

以户籍制度的存在为典型的制度扭曲，是造成上述扭曲的根本原因。

首先，在户籍制度制约下的劳动力流动不能改变国民收入分配格局。

城乡收入差距的存在，表面上看，是劳动力在农业中的收入没有城市非农收入高，农村又缺少足够多的非农就业机会所造成。

但其背后的更深层原因则是城乡之间国民收入分配格局异常，换句话说，是城乡劳动力配置与GDP分配的不对称。

为了用数字指标表示，我们可以计算三个产业的比较劳动生产率，即每个产业的增加值占全国GDP的比重与该产业就业占全国就业人口的比重之间的比率。

可以预期，如果三个产业之间具有比较均衡的发展关系，并且劳动力流动倾向于改变国民收入分配格局的话，它们的比较劳动生产率都应该趋近于1。

但是，事实并不如此。

1990-2003年期间，农业增加值占GDP的比重从27.1％大幅度下降到14.6％，下降了46.0％。

同期农业劳动力占全部劳动力的比重从60.1％下降到49.1％，仅仅下降了18.3％，导致农业的比较劳动生产率在原来就低的基础上进一步降低，保持了与第二产业和第三产业的巨大差距（图2）。

附图
图2 三个产业的比较劳动生产率
资料来源：国家统计局《中国统计年鉴2004》。

其次，以户籍制度为代表的制度性流动障碍的存在，除了由于没有改变城乡产出的分配格局，而不能使迁移起到应有的缩小差距效果外，也同时造成其他一系列弊端，同样发挥了不利于缩小城乡差距的作用。

由于这些制度性因素造成迁移者与本地居民相比的歧视性待遇，在中国已经产生城市农民工在经济上和社会上的边缘化趋势。

这些歧视包括农民工在寻找就业时，遇到行业进入和岗位获得的歧视；在他们能够进入的行业和岗位上，他们继续在工资、社会保障和福利、工作条件和环境等方面受到歧视性待遇。

由于歧视的存在，流动劳动力的工资受到教育水平和工作努力之外的制度因素影响，使劳动者的人力资本即对教育、健康和工作经验的回报也相应被扭曲，产生一种对人力资本投资的负激励，就可能会延续转移出来的农村劳动力及其子女处于低收入状态的时间。

第三，这些对劳动力流动的制度性障碍还造成经济增长和社会发展的不稳定。

由于劳动力供给与需求在地理上是被割裂的，即劳动力供给方在农村和中西部地区，而劳动力需求方在城市和东部沿海地区，劳动力需求和供给的短期变动信息都不能及时传递，任何一方都难以及时调整以适应另一方发生的不期变动，这加大了劳动力市场波动，也相应成为经济波动的一个潜在因素。

用户籍制度赋予人们不同的身份的这种制度安排，还会妨碍流动劳动力与本地居民在文化和社会方面的一体化，甚至造成市民与非市民的对立。

此外，家庭两地分居加大了婚姻危机的发生机会；工作与居住身份的不一致，也给流动劳动者中的青年人造成婚姻困难。

此外，没有居民身份的城市农民工在城市形成特殊的阶层，并经常陷入收入贫困和人文贫困，以及贫困源的代际转移，也是社会不稳定的因素。

最后，这种不正常的劳动力流动模式，也造成人口分布实质上和统计上的扭曲，都导致经济和社会生活，以及政府管理中的人为难题。

由于大量青壮年劳动力离开农村，与他们逐渐年老的父母分开居住，经济联系相对弱化，真实的家居方式也发生了实际变化，这一方面为农村老龄化进程增加了一个人为的促进因素，另一方面也弱化了农村家庭养老功能的发挥和资源的利用。

2000年人口普查显示，人口流动已经导致城乡老龄化程度差异的逆转。

即本来由于农村人口转变滞后于城市，老龄化进程也来的相对晚一些。

但是，由于年轻劳动力大量外出，使得乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1％，已经高于镇6.0％和城市6.7％的水平。

目前的这种劳动力流动非典型化模式，也会造成人口统计信息的
扭曲，不能真实地反映各地区和部门人均产值和收入的真实水平。

例如，在珠江三角洲地区的一些城镇，外来流动人口已经是本地人口的数倍甚至十几倍，但当计算人均总产出时，分子（产值或收入）中包含了外来劳动力的成果，分母（人口或劳动力）中却将他们排除在外。

四、结论和政策建议
在中国的经济增长、结构变化和体制转轨过程中，劳动力流动与城乡收入差距同时扩大，是一种制度现象，即由于户籍制度等对劳动力永久迁移的约束，目前的劳动力流动不能根本性地完成农村劳动者居住地和职业身份的改变，从而不能满足缩小城乡收入差距的条件。

从创造这些条件出发，深化户籍制度改革是使劳动力流动发挥缩小城乡差距的功能的基本要求。

从这个要求出发，户籍制度改革不仅仅是取消人口流动的限制和户籍登记办法，更重要的是创造劳动力自由流动的制度环境，以均衡劳动力在城乡之间流动的推力与拉力。

不同规模和发展水平的城镇和城市，在户籍制度改革的难度和进展上有很大差异。

归纳起来，不外乎是不同城市户口的“含金量”有所差异，或通过市场获得公共资源的程度不同，造成推力和拉力的不均衡。

进一步改革户籍制度，创造劳动力自由流动的制度条件，需要在相关领域进行充分的改革。

我们可以把户籍制度及其配套改革以及相关政策调整概括为以下三个方面。

首先，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的寻租动机，将其还原于资源的重新配置过程。

在户口具有“含金量”的情况下推动劳动力流动，劳动力流动不再是纯粹的资源重新配置过程，而含有“寻租”的动机。

这就意味着城乡在劳动力流动的推力和拉力上失衡，导致劳动力流动的动机超过劳动力在城乡之间、地区之间和部门之间配置的实际需要，在没有控制的情况下，存在潜在的无序和拥挤，后者成为延缓改革的动机和抵制改革的借口。

其次，从制度起源上看，户籍制度是与其他一系列政策协同发挥作用的，因此，为了保持制度之间的相互适应性和兼容性，改革也必然是一揽子的配套过程。

把那些将户籍制度变为城乡分割手段的配套政策，首先与户口剥离开，进而彻底给予改革，就把户籍制度变成仅仅是一种人口登记制度，使户籍制度行使通常意义上的基本职能，而不是用于识别“身份”。

实际上这正是中国户籍制度改革的目标。

实现了这个目标，使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，就能够结束目前城乡之间的分割状态，使劳动力能够自由流动，进而缩小城乡收入差距，合理配置劳动力资源。

第三，通过树立就业优先的发展战略，为城市和农村劳动力创造更多的岗位和平等就业机会，以同时完成农村劳动力地域和职业的转换。

就业优先的发展战略包括两层含义。

第一是指政府将促进就业的目标置于各项经济政策和社会政策的首位。

国家和地方的经济发展规划、产业结构调整政策和产业组织政策、新出台的改革措施和拟实施的各种规制，都要服从最大化创造就业的要求。

第二是指就业创造是平等地针对城乡劳动者的，不仅要清除各级政府政策在行业和岗位进入上的所有就业歧视性因素，也消除任何诱导企业给予歧视性工资和其他待遇的制度环境。

【参考文献】
[1]Barro,R.and Sala-i-Martin（1995）Economic Growth,McGraw-Hill,Inc.
[2]de Haan,Arjan（1999）Livelihoods and Poverty:The Role of Migration-A Critical Review of the Migration Literature,The Journal of Development Studies,Vol.36，No.2，pp.1-47.。