抚州市东乡区马圩镇人民政府、徐冬根乡政府二审行政判决书

抚州市东乡区马圩镇人民政府、徐冬根乡政府二审行政判决
书
【案由】国家赔偿行政赔偿一并行政赔偿乡政府
【审理法院】江西省抚州地区（市）中级人民法院
【审理法院】江西省抚州地区（市）中级人民法院
【审结日期】2020.09.27
【案件字号】（2020）赣10行终61号
【审理程序】二审
【审理法官】上官笑东余惠娇王康季
【审理法官】上官笑东余惠娇王康季
【文书类型】判决书
【当事人】抚州市东乡区马圩镇人民政府;徐冬根;抚州市东乡区马圩镇上保村民委员会【当事人】抚州市东乡区马圩镇人民政府徐冬根抚州市东乡区马圩镇上保村民委员会
【当事人-个人】徐冬根
【当事人-公司】抚州市东乡区马圩镇人民政府抚州市东乡区马圩镇上保村民委员会
【代理律师/律所】李洪东江西正石律师事务所
【代理律师/律所】李洪东江西正石律师事务所
【代理律师】李洪东
【代理律所】江西正石律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【原告】抚州市东乡区马圩镇人民政府
【被告】徐冬根;抚州市东乡区马圩镇上保村民委员会
【本院观点】根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…”，以及东乡区委、区政府两办于2017年3月16日印发的《东乡区农村环境综合治理实施方案（2017-2019）》（东办发〔2017〕8号）和《2017年全区交通道路沿线环境综合治理实施方案》（东办发〔2017〕10号）两文件规定，上诉。

【权责关键词】行政强制合法违法可撤销拒绝履行（不履行）当事人的陈述合法性证据不足缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审
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【本院查明】经本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。

认定上述事实的证据有：拆迁通告、房屋损坏前后照片、视频资料、马圩镇政府关于徐冬根信访事项的答复意见及报告、马圩镇政府提交给抚州市中级人民法院的行政答辩状、关于徐冬根危旧空心房拆迁的说明、收条、告知书（存根）、契约、房屋登记资料、协商照片、中共东乡区委办公室东乡区人民政府办公室关于印发《东乡区农村环境综合治理实施方案（2017-2019年）》的通知（东办发[2017]8号）、中共东乡区委办公室东乡区人民政府办公室关于印发《2017年全区交通道路沿线环境综合治理实施方案》的通知（东办发[2017]10号）以及各方当事人的陈述等。

【本院认为】本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级
人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…”，以及东乡区委、区政府两办于2017年3月16日印发的《东乡区农村环境综合治理实施方案（2017-2019）》（东办发〔2017〕8号）和《2017年全区交通道路沿线环境综合治理实施方案》（东办发〔2017〕10号）两文件规定，上诉人马圩镇政府具有在本行政区域内负责环境综合整治工作的行政管理职权，且《东乡区农村环境综合治理实施方案（2017-2019）》（东办发〔2017〕8号）中明确规定其系农村环境综合整治工作的责任单位。

同时，在实际工作中，上诉人马圩镇政府于2018年4月20日向被上诉人徐冬根送达《告知书》，告知其房屋属空心房，应于2018年9月20日前自行拆除。

因此，被上诉人上保村委会虽于2018年4月16发出《上保村开展环境整治拆迁的通告》，并于2018年9月28日组织人员拆除了案涉房屋；但可推定案涉房屋被强制拆除是上诉人马圩镇政府实施的行政强制行为，其应为案涉房屋强制拆除的责任主体，是本案适格被告。

《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。

……”，第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

……”。

本案中，上诉人马圩镇政府在实施行政强制执行前只是开展协调工作和发出一份告知书，在既没有相关职能部门对案涉房屋是否属于危房的认定，也没有作出行政处理决定、进行催告以及作出强制执行决定的情况下，上诉人马圩镇政府对案涉房屋进行强制拆除，违反了上述法律规定，程序违法，应予撤销，但因被诉行政行为不具有可撤销内容，应确认被诉行政行为违法。

综上，上诉人马圩镇政府的上诉理由依法不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。

原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人抚州市东乡区马圩镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2021-11-03 00:39:01
抚州市东乡区马圩镇人民政府、徐冬根乡政府二审行政判决书
江西省抚州市中级人民法院
行政判决书
（2020）赣10行终61号上诉人（原审被告）抚州市东乡区马圩镇人民政府（以下简称马圩镇政府）。

法定代表人何小建，镇长。

委托代理人梁鹏。

委托代理人李洪东，江西正石律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）徐冬根。

被上诉人（原审被告）抚州市东乡区马圩镇上保村民委员会（以下简称上保村委会）。

负责人徐志勇，主任。

上诉人马圩镇政府因与被上诉人徐冬根、上保村委会行政强制一案，不服抚州市临川区人民法院（2020）赣1002行初21号行政判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明：徐冬根系抚州市东乡区马圩镇上保村村民，其家族在该村建有一
栋房屋。

2017年3月16日，为切实改善和提升东乡区农村生产生活环境，加快推进“秀美和谐、品质新东乡”建设，抚州市东乡区委办公室、东乡区人民政府办公室下发《东乡区农村环境综合治理实施方案（2017-2019年）》的通知（东办发[2017]8号）、《2017年全区交通道路沿线环境综合治理实施方案》的通知（东办发[2017]10号）。

东办发[2017]8号实施方案载明，三、工作措施：（六）加快农村基础设施建设。

…到2019年改造农村危房0.5万户。

四、强化组织领导。

形成“党委领导、政府主导、乡镇主体、部门联动、干部示范、群众参与”的农村环境综合治理新格局。

…明确乡镇（场）是农村环境综合整治的责任主体。

东办发[2017]10号文件实施方案载明，二、整治内容：2、乱搭乱建整治：（1）任务。

…全面拆除沿线村庄和集镇的板房、遮阳棚、破旧附属房等临时建筑物，以及危旧房，猪牛栏、残垣断壁、杂物等；（2）认定。

乱搭乱建的认定工作，原则上由乡镇（场）认定；有争议的，由区建设局、区规划局、区城管局、区执法局、区国土资源局共同认定。

三、保障措施。

各乡镇（场）也要成立相应的领导小组，切实履行主体责任…。

马圩镇政府按照文件要求召开村级会议对农村环境综合整治工作进行部署安排。

2018年4月16日，上保村委会及上保村党支部发布《上保村开展环境整治拆迁的通告》，要求：…二、凡属于危、旧的空心房、违章建筑的一律拆除；三、凡影响秀美乡村建设要求、影响交通、影响环境卫生的附属建筑（猪、牛栏、露天厕所、院墙、农具棚等）一律拆除……。

2018年4月20日马圩镇政府向徐冬根送达告知书，告知其房屋属空心房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，接到通知后，于2018年9月20日前自行拆除。

如不拆除，将按照相关法律惩处，相应后果自行承担。

马圩镇政府及上保村委会的干部均与徐冬根协调过房屋拆除事宜。

2018年9月28日，上保村委员会组织人员将徐冬根家族连体的一栋房屋拆除了一部分，保留了一部分房屋至今未拆。

房屋拆除后，上保村委会到马圩镇政府领取房屋拆除费用。

案涉被拆除房屋系几十年前建的农村旧房屋，房屋破旧，未办理房屋产权登记，
是徐冬根家族共有的房屋，徐冬根作为继承人之一，拥有案涉被拆除房屋部分产权。

原审法院认为：本案的争议焦点为：一、徐冬根的原告主体身份是否适格；二、本案的适格被告如何确定；三、案涉房屋强制拆除行为是否合法。

一、徐冬根的原告主体身份是否适格。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

本案被强制拆除的农村房屋未办理产权登记，经徐冬根与上保村委会当庭相互确认涉案房屋系徐冬根家族共同房产，徐冬根拥有部分房屋产权，案涉房屋被拆除的行为与徐冬根有法律上的利害关系，徐冬根有权对涉及其房屋权益范围的拆除行为合法性提起诉讼，徐冬根原告主体适格。

二、本案的适格被告如何确定。

徐冬根提起诉讼要求确认马圩镇政府、上保村委会强拆其房屋的行为违法，由于上保村委会并不是行政机关，且相关法律法规、规章未赋予或授权村民委员会具有行政强制拆除的法定职责，上保村委会不是本案的适格被告。

马圩镇政府认为，拆除案涉危房系上保村委会组织实施的行为，镇政府未参与，徐冬根起诉镇政府错误。

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…”。

马圩镇政府具有在本行政区域内负责环境综合整治工作的行政管理职权，根据东乡区委、区政府两办下发的东办发[2017]8号和东办发[2017]10号两文件均规定乡镇系农村环境综合整治工作的责任单位，且马圩镇政府在案涉房屋强制拆除前五个月以镇政府名义向徐冬根发出确认其房屋为危房并责令自行拆除的告知书，将涉案房屋纳入农村环境综合整治范围，涉案房屋虽是上保村委会组织实施拆除的，但是根据查明的事实可以认定上保村委会是按照马圩镇政府的工作部署发
布开展环境整治拆迁的通告、实施房屋拆除行为、并领取房屋拆除费用等。

从以上系列行为可以推定案涉房屋强制拆除行为应系马圩镇政府授权上保村委会实施的行政强制行为，应由其承担相应责任；故，马圩镇政府是本案的适格被告。

三、案涉房屋强制拆除行为是否合法。

马圩镇政府组织实施拆除涉案房屋行为属行政强制执行行为，行政强制执行行为应遵守《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。

《中华人民共和国行政强制法》第三十四条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。

第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。

第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

以上法律条文明确规定行政机关实施强制执行行为，应当具备相应法定职权并遵循法定程序。

马圩镇政府在实施行政强制执行前仅仅开展协调工作和发出一份告知书，相关职能部门既没有对案涉被拆除房屋是否属于危房作出认定，马圩镇政府也没有作出行政处理决定、进行催告和作出强制执行决定。

马圩镇政府强制拆除涉案房屋行为违反了上述法律规定，属程序违法，依法应予撤销，但因被诉行政行为不具有可撤销的内容，应确认被诉行政行为违法。

综上，徐冬根要求确认马圩镇政府强行拆除案涉房屋的行政行为违法，理由正当，本院予以支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认马圩镇政府于2018年9月28日强制拆除徐冬根房屋的行政行为违法。

案件受理费50元，由马圩镇政府负担。

上诉人马圩镇政府不服，上诉称，一、拆除被上诉人徐冬根房屋行为合法。

2018年4月上保村委会因“秀美乡村”的建设需要，向全村通告，对本村范围内老旧空心房、危房等予以拆除。

其中，包括被上诉人徐冬根的家族老房子，该房子不是其唯一住房，且在拆除该房之前，已经进行了通知与沟通，程序合法。

二、本府不是适格被告。

案涉被拆房屋是上保村委会组织实施拆除的，本府没有直接参与，且上保村委会在一审
庭审中也认可；一审判决将上保村委会的行为认定为本府行为错误。

故，本府提出上诉，请求二审法院依法驳回被上诉人徐冬根的诉求。

被上诉人徐冬根述称，对一审判决无异议，但对一审法院认定拆除房屋的时间有意见，马圩镇政府、上保村委会是在十一假期对案涉房屋实施了拆除行为。

被上诉人上保村委会述称，对案涉房屋拆除时间，一审审理阶段已经解释；另，村委会没有权利拆除房屋，是按照镇政府的意见实施拆除行为。

经本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。

认定上述事实的证据有：拆迁通告、房屋损坏前后照片、视频资料、马圩镇政府关于徐冬根信访事项的答复意见及报告、马圩镇政府提交给抚州市中级人民法院的行政答辩状、关于徐冬根危旧空心房拆迁的说明、收条、告知书（存根）、契约、房屋登记资料、协商照片、中共东乡区委办公室东乡区人民政府办公室关于印发《东乡区农村环境综合治理实施方案（2017-2019年）》的通知（东办发[2017]8号）、中共东乡区委办公室东乡区人民政府办公室关于印发《2017年全区交通道路沿线环境综合治理实施方案》的通知（东办发[2017]10号）以及各方当事人的陈述等。

本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…”，以及东乡区委、区政府两办于2017年3月16日印发的《东乡区农村环境综合治理实施方案（2017-2019）》（东办发〔2017〕8号）和《2017年全区交通道路沿线环境综合治理实施方案》（东办发〔2017〕10号）两文件规定，上诉人马圩镇政府具有在本行政区域内负责环境综合整治工作的行政管理职权，且《东乡区农村环境综合治理实施方案
（2017-2019）》（东办发〔2017〕8号）中明确规定其系农村环境综合整治工作的责任单位。

同时，在实际工作中，上诉人马圩镇政府于2018年4月20日向被上诉人徐冬根送达《告知书》，告知其房屋属空心房，应于2018年9月20日前自行拆除。

因此，被上诉人上保村委会虽于2018年4月16发出《上保村开展环境整治拆迁的通告》，并于2018年9月28日组织人员拆除了案涉房屋；但可推定案涉房屋被强制拆除是上诉人马圩镇政府实施的行政强制行为，其应为案涉房屋强制拆除的责任主体，是本案适格被告。

《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。

……”，第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

……”。

本案中，上诉人马圩镇政府在实施行政强制执行前只是开展协调工作和发出一份告知书，在既没有相关职能部门对案涉房屋是否属于危房的认定，也没有作出行政处理决定、进行催告以及作出强制执行决定的情况下，上诉人马圩镇政府对案涉房屋进行强制拆除，违反了上述法律规定，程序违法，应予撤销，但因被诉行政行为不具有可撤销内容，应确认被诉行政行为违法。

综上，上诉人马圩镇政府的上诉理由依法不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。

原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人抚州市东乡区马圩镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长上官笑东
审判员余惠娇
审判员王康季
二〇二〇年九月二十七日
法官助理陈红燕
书记员付政附：相关法律司法解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

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