印度构建“立法关联型智库”的理论、实践与启示

印度构建“立法关联型智库”的理论、实践与启示
作者：张帅
来源：《智库理论与实践》2023年第06期
摘要：[目的/意义]“立法关联型智库”是印度智库建设的创新，对其展开探讨对我国智库参与和服务人大立法工作具有一定的理论价值和现实意义。

印度的议会委员会为考察印度构建“立法关联型智库”的理论与实践提供了关键线索。

[方法/过程]立足内阁专权下印度议会委员会参与立法的职能和程序，借鉴立法决策相关理论，归纳印度议会委员会兼具智库角色的理论逻辑和实践路径。

[结果/结论]印度议会委员会也具有智库的功能，其致力推动政府决策的“双重合法”，为“立法关联型智库”及印度智库的特点研究提供了一个创新视角，也为中国智库参与立法提供参考和借鉴。

关键词：印度议会委员会“立法关联型智库” 立法决策内阁专权
分类号：DF01 D73
DOI： 10.19318/ki.issn.2096-1634.2023.06.04
1 前言
近年来，印度智库取得的成就引起热议。

虽然学界普遍承认智库在印度决策体制中扮演重要角色，但对其是否有实质性影响力仍存在认识分歧。

有观点认为，印度智库对决策的影响力显著。

其通过“旋转门”、前瞻性研究、为政策“背书”等途径影响国家战略制定，并塑造利于决策的舆论，所以印度是“智库强国”[1]。

另有观点认为，由于研究质量、政府接受程度、财力经费等多方面限制，印度智库的影响力有限。

其无法触碰决策，只是政府开展公共外交、引导舆论和对外传播的工具[2-4]。

总体看，既有研究具有一个共性，即问题意识聚焦印度智库与政府的关系，主要以美西方智库为研究的参照对象。

这导致两个问题的产生：其一，对“政府决策，立法机构批准”的内在逻辑重视不足，关于印度智库影响立法决策的专门探讨比较少见；其二，相关研究启示几乎均为一般性认识，对印度智库特点的研究仍有延展空间。

正如印度学者所言，印度智库独具印度特色，在运作模式、影响机制等方面受制于决策环境，区别于美西方智库[4]。

基于此，从智库服务立法决策的视角出发讨论印度智库的特点是一个创新视角。

具体而言，鉴于当前印度莫迪政府加强“内阁专权议会民主制”的经验事实，莫迪政府决策的重点是争取议会对政府法案的批准认可。

对此，莫迪政府发挥各类型“议会委员会”（parliamentary committees，简称“议委会”）的优势和特点，将其视为具有印度特色的“立法关联型智库”。

其
中的理论设想和路径设计具有一定的理论价值和现实意义，有助于澄清“立法关联型智库”的概念和建构路径，对智库参与立法有参考价值。

2 印度议委会兼具“立法关联型智库”的实践逻辑
2.1 客觀条件：以咨政建言为主要目标导向
印度议会联邦院（Rajya Sabha，上议院）和人民院（Lok Sabha，下议院）下辖数量众多、功能各异的委员会。

这些委员会按性质分为“特别委员会”（Ad hoc Committees）和“常设委员会”（Standing Committees）两类[5]。

从这两类议委会的制度设计来看，其带有的鲜明咨政建言性质。

首先，“幕后专业人士”是人员构成主体。

议委会本身是专业性较强的部门，其组成人员几乎均具备较高的专业水平。

印度议委会的特殊之处在于，其成员表面上由政治资历深的议员构成，但实际运转则由一批该议题领域内的专家、学者为支撑，形成议员站前台、专家居幕后的格局。

从印度议委会向议会提交的报告产生过程可以看出，印度议委会离不开专业团队的思想观点，尤其是围绕立法决策。

其次，围绕具体问题或事务开展调研是主要功能。

各国议委会被赋予财政支出的有力控制者、立法程序的核心参与者、政府行为的持续监督者3个职能[6]。

印度议委会在这3方面比较势弱，反而体现出强大的调研与建言的职能。

特别委员会为完成一项特定任务而设立，聚焦一个专门议题。

例如，“五年计划起草委员会”“印地语推广委员会”“表列种姓及表列部落福利委员会”。

相较而言，常设委员会则主要聚焦内政、外交、安全、财经等具体领域，具有突出的“行政导向”。

例如，印度建立了至少24个与政府部门逐一对应的“政府部门对应事务委员会”，为政府有关部委的立法事务服务。

最后，撰写并提交报告是议委会参与和服务议会立法的主要形式和成果。

整体上，聚焦问题并提出政策建议的“调研报告”要多于法案的“审查（议）报告”。

特别委员会直接向议会两院提交调研报告；常设委员会则围绕政府职能部门的需求开展调研，重点通过资政报告提出政策建议。

总之，印度议委会带有智库的一些重要特征。

问题的关键在于，如何借助上述条件打通议委会与智库之间的逻辑关系，即如何立足中央集权的持续强化、议会立法权日益向行政权倾斜的大背景[7]，围绕决策在立法环节的重点和难点，重视并调动议委会作为议会核心中枢的潜能，推动立法机构关键部门的功能也兼具“智库化”的运作逻辑和运行机制，从而为庞杂而又专业的立法决策提供科学的智力支持。

一是强化“调研协同性”。

在议委会“审法（提）案”的法定职能基础上，发挥其在议题领域方面联系广、人脉多的优势，推动形成围绕“问题”的“大调研网络”，以及议委会与议会内外各部门之间“多点联动、全面开花”的工作格局。

二是扩大“智慧蓄水池”。

“核心中枢”使议委会成为议会两院立法事务相关信息的集散地，而在实践中则突出
其“业务骨干”的一面。

超越信息的收集和整理，综合发挥议委会在法治轨道上的“硬权力”，以及议委会成员在立法事务上的专业“软实力”，使议委会也成为议会汇聚社情民意、积累专业知识的中心，为立法决策提供参考和依据。

三是提升“舆论引导力”。

区别于经过媒体曝光议会辩论过程、披露政党政策立场、公布法案“生存状态”等“硬宣传”，充分借助议委会中的专家型成员利用论坛、听证会、社交平台等媒介对立法事务进行专业化解读，进而推动形成“软传播”，为立法决策营造良好氛围。

通过这三方面的核心内容，打通议委会与智库之间的内在逻辑，进而在立法与行政权力持续变化的现实背景中，最大限度地创造满足决策需求的有利条件。

2.2 底层逻辑：推动政府决策“双重合法”
在“内阁专权立法”下，推动法案在程序和认同上的合法是莫迪政府立法决策的关键。

议委会因而也被赋予新的角色，成为议会中拥护并服務政府政策主张的思想库与智囊团。

一方面，议委会的功能向调研倾斜，致力于提高相关法案在议会的通过率和认可度。

法案审查是印度议委会法定职能之一，其提交的报告是立法“三读”（议案发起、议案讨论与修正、议案表决）的权威参考[8]。

不同于传统意义上的立法前评估、立法中审议、立法后监督模式，印度议委会的实际运作体现为立法前调查、立法中研讨、立法后评价的新模式。

在“三读”过程中，印度议委会频繁征询和联系社会团体、专门机构或业内专家意见或建议，通过政策建议为两院负责人、议员等决策者服务。

在内阁专权下，印度议会的决策事实上仍是内阁（政府）决策。

因此，议委会功能的倾斜本质上是让有利于行政决策的舆论贯穿立法关键环节，推出有利于政府法案实现程序合法的“智库产品”。

例如，外交事务常设委员会围绕莫迪政府关于加强对华边境对峙能力的需求，由学者型官员沙希·塔鲁尔（Shashi Tharoor）牵头组成调研组，围绕中印关系现状开展了调研，并向议会提交了《“洞朗事件”后的中印关系、边境局势与国际合作》。

该报告围绕边境基础建设等6个方面评估了中印关系的现状与未来，提出了加强财政投入、补齐边境基建短板等若干具体政策建议[9]。

这为后续莫迪政府加强对华政策立法，获批更多关于边境基础建设和前线战备的预算提供了支撑。

另一方面，推动议委会由“监督者”向“说服者”转化，争取政府法案的社会认同。

政府决策需通过立法机构的许可而得以颁行，但最重要的是这一过程必须争取民众认同而合法化[10]。

为此，在议委会定期举行会议、论坛、听证等固有形式的基础上，莫迪政府又为其发展出表达、教育、信息提供和支持动员4种功能[11]。

印度议委会成为社会各界的互动平台，即通过表达意见、生产知识、引导舆论，凝聚更多共识。

例如，从内政事务常设委员会向议会提交的《印度警务体制改革与现代化》形成过程及内容来看，该委员会围绕内政部关于警务体制改革的法案，通过会议、论坛、听证的形式向社会各界征求意见或建议，重点听取了表列部落群体的意见，普及了法律法规、宣介了政策红利、调动了弱势群体的积极性[12]。

2.3 顶层设计：沟通性、交涉性和辅助性的相辅相成
基于上述底层逻辑，莫迪政府借人民院的多数席位及执政党优势，构建起以政府部门对应事务委员会为主体、特别委员会和常设委员会为两翼的议会“智库群”，并从三方面对其性能进行了优化设计。

第一，立法过程实际上是一个信息发送、接收和处理的过程，议会是一个在智库帮助下的信息处理中心[13]。

利益多元化是印度宪政体系的显著特点，议会制度设计的核心目标便是为不同思想和观点进行沟通创建平台[14]。

要使立法富有效率、充满活力，则需要加强立法过程中的沟通。

为此，莫迪政府强化了议委会作为议会内外加强联系的“枢纽”角色，进而围绕立法决策，聚焦社情民意，及时呈现法案“生存状态”，并就此听取意见和建议，开辟各种可能的沟通渠道，使议委会成为立法决策过程中议会内外网络沟通体系的中心[15]。

创建人事、民意和司法委员会便是这一渠道的具体体现。

该委员会于2021年12月提交的《加强行政问责、公民申诉及法律援助》认为，建立健全高效、务实的沟通机制是提高公民满意度、彰显政府善政的关键，并指出公民有权通过议委会的相关机制表达诉求、进行投诉、提出建议、寻求救济，强调议会和政府部门应积极应对[16]。

第二，信息交流触及“信息碰撞”，强化议委会的交涉性便是莫迪政府缓解立法过程中矛盾与分歧的关键一环，也是“沟通性”设计的延伸与拓展。

此外，随时准备好对策建议，当问题出现时发挥交涉功能也是智库的典型特点[17]。

一是议委会被莫迪政府打造成一个包容和平等的协商平台。

例如，设立“表列种姓和表列部落委员会”“妇女权利委员会”等，通过此类平台提出聚焦社会公平正义问题的法案、章程、报告、建议，鼓励社会边缘群体或基层人士参与立法，推动议委会成为议会内汇聚基层民意的中心。

二是在人事、理念与机制方面，莫迪政府推动议委会成为一个不同利益群体妥协互惠的平台，使议委会成为立法中不可替代的法定程序、法定场合，使各方运用参与权进行交流和碰撞，为达成“契约”而协商。

例如，为消除议会内日益增多的敌意和不确定性辩论，莫迪政府开放“智库群”主体，吸收非执政党人士参与内政、外交、国防等涉“高级政治”的政府部门对应事务委员会的工作；同时，拓宽“智库群”两翼，在涉科、教、文、卫等“低政治”领域让渡权力，允许非执政党人士担任特别或常设委员会的领导人或业务骨干[18]。

第三，弱化议委会作为立法决策主体之一的地位，强化其作为“辅助性”智库的角色。

只有通过议委会审查的法案才能进入正式的立法程序，议委会事实上属于立法主体之一，甚至是立法程序的“否决者”；只有少量从这一步中幸存的法案才能进入议会审议[19]。

抢占议委会便成为印度立法和行政两种权力博弈的主要领域[5]。

然而，在内阁专权下，议委会日益由引起权力博弈的中心转变为推动权力融合的平台。

其工作重点聚焦立法过程中的实际问题，结合各方面意见仔细比较各种可选方案，并进行客观、全面、深入的研究，以帮助议会（员）做出正确决定，从而使议会（员）的抉择权得以在“助手”或“幕僚”的帮助下行使。

3 印度议委会发挥“立法关联型智库”功能参与立法的表现
3.1 议案发起前的“磋商”
在议案进入“一读”前，议委会以智库身份与有关方面进行磋商。

借助议委会在法制轨道上设定相关磋商机制，便成为议案顺利进入“一读”的关键。

政府部门对应事务委员会借助议案主要源自政府的优势条件，结合印度联邦政府各部委和邦一级政府的意见和建议，与司法部部长和总检察长进行磋商。

同时，协调特别委员会，就相关议案同各阶层人士进行磋商。

根据磋商结果，议委会在对所有建议进行充分研究后提出方案并反馈至内阁，内阁则有针对性地修改、完善，并原则上批准。

在此基础上，议委会就新方案再度召集专家和官员进行磋商，并对议案定稿。

2.2 底层逻辑：推动政府决策“双重合法”
在“内阁专权立法”下，推动法案在程序和认同上的合法是莫迪政府立法决策的关键。

议委会因而也被赋予新的角色，成为议会中拥护并服务政府政策主张的思想库与智囊团。

一方面，议委会的功能向调研倾斜，致力于提高相关法案在议会的通过率和认可度。

法案审查是印度议委会法定职能之一，其提交的报告是立法“三读”（议案发起、议案讨论与修正、议案表决）的权威参考[8]。

不同于传统意义上的立法前评估、立法中审议、立法后监督模式，印度议委会的实际运作体现为立法前调查、立法中研讨、立法后评价的新模式。

在“三读”过程中，印度议委会频繁征询和联系社会团体、专门机构或业内专家意见或建议，通过政策建议为两院负责人、议员等决策者服务。

在内阁专权下，印度议会的决策事实上仍是内阁（政府）决策。

因此，议委会功能的倾斜本质上是让有利于行政决策的舆论贯穿立法关键环节，推出有利于政府法案实现程序合法的“智库产品”。

例如，外交事务常设委员会围绕莫迪政府关于加强对华边境对峙能力的需求，由学者型官员沙希·塔鲁尔（Shashi Tharoor）牵头组成调研组，围绕中印关系现状开展了调研，并向议会提交了《“洞朗事件”后的中印关系、边境局势与国际合作》。

该报告围绕边境基础建设等6个方面评估了中印关系的现状与未来，提出了加强财政投入、补齐边境基建短板等若干具体政策建议[9]。

这为后续莫迪政府加强对华政策立法，获批更多关于边境基础建设和前线战备的预算提供了支撑。

另一方面，推动议委会由“监督者”向“说服者”转化，争取政府法案的社会认同。

政府决策需通过立法机构的许可而得以颁行，但最重要的是这一过程必须争取民众认同而合法化[10]。

为此，在议委会定期举行会议、论坛、听证等固有形式的基础上，莫迪政府又为其发展出表达、教育、信息提供和支持动员4种功能[11]。

印度议委会成为社会各界的互动平台，即通过表达意见、生产知识、引导舆论，凝聚更多共识。

例如，从内政事务常设委员会向议会提交的《印度警务体制改革与现代化》形成过程及内容来看，该委员会围绕内政部关于警务体制改革的法案，通过会议、论坛、听证的形式向社会各界征求意见或建议，重点听取了表列部落群体的意见，普及了法律法规、宣介了政策红利、调动了弱势群体的积极性[12]。

2.3 顶层设计：沟通性、交涉性和辅助性的相辅相成
基于上述底层逻辑，莫迪政府借人民院的多数席位及执政党优势，构建起以政府部门对应事务委员会为主体、特别委员会和常设委员会为两翼的议会“智库群”，并从三方面对其性能进行了优化设计。

第一，立法过程实际上是一个信息发送、接收和处理的过程，议会是一个在智库帮助下的信息处理中心[13]。

利益多元化是印度宪政体系的显著特点，议会制度设计的核心目标便是为不同思想和观点进行沟通创建平台[14]。

要使立法富有效率、充满活力，则需要加强立法过程中的沟通。

为此，莫迪政府强化了议委会作为议会内外加强联系的“枢纽”角色，进而围绕立法决策，聚焦社情民意，及时呈现法案“生存状态”，并就此听取意见和建议，开辟各种可能的沟通渠道，使议委会成为立法决策过程中议会内外网络沟通体系的中心[15]。

创建人事、民意和司法委员会便是这一渠道的具体体现。

该委员会于2021年12月提交的《加强行政问责、公民申诉及法律援助》认为，建立健全高效、务实的沟通机制是提高公民满意度、彰显政府善政的关键，并指出公民有权通过议委会的相关机制表达诉求、进行投诉、提出建议、寻求救济，强调议会和政府部门应积极应对[16]。

第二，信息交流触及“信息碰撞”，强化议委会的交涉性便是莫迪政府缓解立法过程中矛盾与分歧的关键一环，也是“沟通性”设计的延伸与拓展。

此外，随时准备好对策建议，当问题出现时发挥交涉功能也是智库的典型特点[17]。

一是议委会被莫迪政府打造成一个包容和平等的协商平台。

例如，设立“表列种姓和表列部落委员会”“妇女权利委员会”等，通过此类平台提出聚焦社会公平正义问题的法案、章程、报告、建议，鼓励社会边缘群体或基层人士参与立法，推动议委会成为议会内汇聚基层民意的中心。

二是在人事、理念与机制方面，莫迪政府推动议委会成为一个不同利益群体妥协互惠的平台，使议委会成为立法中不可替代的法定程序、法定场合，使各方运用参与权进行交流和碰撞，为达成“契约”而协商。

例如，为消除议会内日益增多的敌意和不确定性辩论，莫迪政府开放“智库群”主体，吸收非执政党人士参与内政、外交、国防等涉“高级政治”的政府部门对应事务委员会的工作；同时，拓宽“智库群”两翼，在涉科、教、文、卫等“低政治”领域让渡权力，允许非执政党人士担任特别或常设委员会的领导人或业务骨干[18]。

第三，弱化议委会作为立法决策主体之一的地位，强化其作为“辅助性”智库的角色。

只有通过议委会审查的法案才能进入正式的立法程序，议委会事实上属于立法主体之一，甚至是立法程序的“否决者”；只有少量从这一步中幸存的法案才能进入议会审议[19]。

抢占议委会便成为印度立法和行政两种权力博弈的主要领域[5]。

然而，在内阁专权下，议委会日益由引起权力博弈的中心转变为推动权力融合的平台。

其工作重点聚焦立法过程中的实际问题，结合各方面意见仔细比较各种可选方案，并进行客观、全面、深入的研究，以帮助议会（员）做出正确决定，从而使议会（员）的抉择权得以在“助手”或“幕僚”的帮助下行使。

3 印度议委会发挥“立法关联型智库”功能参与立法的表现
3.1 议案发起前的“磋商”
在议案进入“一读”前，议委会以智库身份与有关方面进行磋商。

借助议委会在法制轨道上设定相关磋商机制，便成为议案顺利进入“一读”的关键。

政府部门对应事务委员会借助议案主要源自政府的优势条件，结合印度联邦政府各部委和邦一级政府的意见和建议，与司法部部長和总检察长进行磋商。

同时，协调特别委员会，就相关议案同各阶层人士进行磋商。

根据磋商结果，议委会在对所有建议进行充分研究后提出方案并反馈至内阁，内阁则有针对性地修改、完善，并原则上批准。

在此基础上，议委会就新方案再度召集专家和官员进行磋商，并对议案定稿。

2.2 底层逻辑：推动政府决策“双重合法”
在“内阁专权立法”下，推动法案在程序和认同上的合法是莫迪政府立法决策的关键。

议委会因而也被赋予新的角色，成为议会中拥护并服务政府政策主张的思想库与智囊团。

一方面，议委会的功能向调研倾斜，致力于提高相关法案在议会的通过率和认可度。

法案审查是印度议委会法定职能之一，其提交的报告是立法“三读”（议案发起、议案讨论与修正、议案表决）的权威参考[8]。

不同于传统意义上的立法前评估、立法中审议、立法后监督模式，印度议委会的实际运作体现为立法前调查、立法中研讨、立法后评价的新模式。

在“三读”过程中，印度议委会频繁征询和联系社会团体、专门机构或业内专家意见或建议，通过政策建议为两院负责人、议员等决策者服务。

在内阁专权下，印度议会的决策事实上仍是内阁（政府）决策。

因此，议委会功能的倾斜本质上是让有利于行政决策的舆论贯穿立法关键环节，推出有利于政府法案实现程序合法的“智库产品”。

例如，外交事务常设委员会围绕莫迪政府关于加强对华边境对峙能力的需求，由学者型官员沙希·塔鲁尔（Shashi Tharoor）牵头组成调研组，围绕中印关系现状开展了调研，并向议会提交了《“洞朗事件”后的中印关系、边境局势与国际合作》。

该报告围绕边境基础建设等6个方面评估了中印关系的现状与未来，提出了加强财政投入、补齐边境基建短板等若干具体政策建议[9]。

这为后续莫迪政府加强对华政策立法，获批更多关于边境基础建设和前线战备的预算提供了支撑。

另一方面，推动议委会由“监督者”向“说服者”转化，争取政府法案的社会认同。

政府决策需通过立法机构的许可而得以颁行，但最重要的是这一过程必须争取民众认同而合法化[10]。

为此，在议委会定期举行会议、论坛、听证等固有形式的基础上，莫迪政府又为其发展出表达、教育、信息提供和支持动员4种功能[11]。

印度议委会成为社会各界的互动平台，即通过表达意见、生产知识、引导舆论，凝聚更多共识。

例如，从内政事务常设委员会向议会提交的《印度警务体制改革与现代化》形成过程及内容来看，该委員会围绕内政部关于警务体制改革。