电影监管的法律制度分析

电影监管的法律制度分析
中经未来产业研究中心
一、电影监管主体法律制度分析
（一）香港电影监管主体制度
香港电影电影作为整个华语电影的先驱者，素有“东方好莱坞”之称。

发达的电影工业和成熟的商业电影运作模式>使得香港孕育了独特却适宜的电影监管制度。

香港地区的电影监管制度融合了电影检查和分级制度两种制度，其规范化运作始于1988年制定的《电影检查条例》（1995年、1999年经过部分修订）以及附属的《电影检查规例》。

其中，电影检查即电影实行上映许可制度，并有强制性的罚则作为保障。

在香港，任何电影上映均应获发豁免证明书或核准证明书，否则视为犯罪，经定罪后可处罚款约20万美元及1年监禁。

通常，电影检查的直接后果就是对经核准上映的影片进行评级以便向公众选择和观看影片提供参考和提示。

由于香港的电影检查标准较为明确和宽松，电影分级比审查许可在电影审查职权的行使中更有分量。

在香港，电影检查处（以下简称“电检处”）专门负责执行香港电影的检查和分级，它设在港区政府影视及娱乐管理处下属的影视及娱乐管理科，是具有官方性质的审查机构。

根据现行的《电影检查条例》第392章的规定，电检处由如下三个独立单位构成，具体职责如下：其一，电影检查监督（或称监督）：即影视及娱乐管理处处长，由行政长官任命。

监督负责受理上映前送呈的影片；对符合条件的影片进行豁免；对经发布的影片宣传资料作出核准决定。

其二，检查员小组：由特区行政长官不时委任的人担任，每次委任均须在宪报上公告。

其职责范围包括：检査未予豁免的影片；核准影片上映和对影片进行分级。

其三，顾问小组：由监督不时委任的人组成，委任时由监督不时发通知。

顾问小组由社会各界人士组成，流动性较强，一般任期为一年。

该小组成员约250人，其中吸纳较多的如电影专业人员、法律人士、教师、高校学生和家庭主妇等成员，使官方的电影审查引入了公众参与机制
和外部监督。

他们的职责是专门向电影检查员提供检查和分级的咨询意见。

此外，专设的审核委员会，其职责是受理和审核不服监督或检查员决定的申请。

而申请人包括送呈影片上映的人或任何因电影上映而感到愤懑的人；审核委员会由担任当然委员的局长（即工商及科技局局长）和行政长官委任的9名非公职人员组成，确保了委员会的独立与公正，委员会的主席由行政长官从中推选一人担任。

在审查机制的创新方面，电影审查的主管部门——影视及娱乐管理处会定期就电影上映许可和分级的实施情况进行社会公众民意调查（每两年一次），以确保电影检查许可和分级制度适应社会情势变化和民众的合理期望。

它包括主要调查（以不同职业、性别、年龄，教育层次的市民为对象）和两项辅助调查（以电影顾问小组和电影观众为对象），适时的调査与评份机制的效果反映了公众对电影审查机构和评级标准的普遍接受和认可。

这一电影审查的民主化实践，实现了政府主导的电影管制方式与社会、电影市场的合理对接。

综上，虽然香港实行官方性质的电影审查，使审查与分级都带有强制性特征、但上述不同机构在电影审查与分级中的有效性分工与制衡，审查人员的多样化构成，以及公共参与机制的引入，确保了在政治性诉求和电影产业诉求之间获取相对的平衡；也从法治层面规制了政府权力在电影传播领域中“有所为”的边界合理性问题。

（二）美国电影监管主体制度
早在20世纪五六年代，电视新媒介出现以及来自国外电影的竞争使美国电影面临来所未有的威胁。

美国几家最大的电影制作方巨头对僵硬、无执行力的海斯法典的联合抵制，加之联邦最高法院作出的若干司法判例，推动了美国电影协会（简称MPAA）于1966年首创了电影分级制度，以放松对电影的严厉限制。

以1952年联邦最高法院在“Joseph burstyn，Incv. Wilson一案”的判例为标志，法院裁定如下：“纽约州电影审查委员会以‘亵渎神灵’为由禁映意大利影片《奇迹》无法律依据；电影是‘思想交流的重要传播媒介’，其重要性不因为电影‘兼具娱乐性和教育性’这一特点而减损。

”从而电影被赋予言论与表达自由，受宪法第一修正案和第十四修正案的保护。

该判例推翻联邦最高法院从1915年“Mutual film Corp.v. Industrial commission of Ohio”以来的司法立场一“电影放映是‘纯粹简单的为营利的目的作出的商业行为’，与普通商品一样，
不应被视为‘新闻出版的一部分或公共舆论之宣传工具’，拒绝给予其宪法言论自由权的保护”。

“基于自愿的电影分级制度，影片如何制作、内容如何表现交由导演和制片厂决定，不再受到干涉。

电影审查的任务不再是核准电影能否上映的问题，它不再对影片内容做出价值判断，亦不再做出删减要求，只是对影片观众群做出分类的建议”。

这种新的电影行业自律管理模式，是电影工业、政府和宗教界的长期利益博弈和妥协的产物，具体来说：
其一，美国电影分类分级管理局专门负责电影的分级，由MPAA任命其组成人员，后者全职受雇于MPAA。

该组织作为MPAA-个独立的分支机构，其运作经费来自美国各大影片制作商交纳的评级费用。

值得说明的是，该管理局是由为人父母的成员组成评审小组，观看影片并投票表决：除该分级管理局的主席为人所知外，其他成员的身份信息一概保密。

这与实践中该组织一贯的秘密分级有关，虽能保证其独立有效评级，但过程的极具保密性，信息不公开这一点是为美国影人和大众所诡病。

电影制片方对分级管理局的评级决定不满意可以修改影片后重新提交评级。

其二，前述情况还可以选择向独立的上诉委员会提出上诉，该委员会也由来自MPAA 和全国影院业主联合会的14-18名成员组成，经过准司法程序后如果票数是达三分之二的多数即可推翻分级委员会的分级决定。

该上诉委员会的决定为最后决定，不得再上诉。

通常，上诉涉及的影片通常是试图从R级变PG-13级，或从NC-17级的影片变成R级，以此提高市场占有率。

（三）中国电影监管主体制度
1、电影审查委员会和电影复审委员会
根据《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》第4条的规定，中国电影审查委员会和电影复审委员会由广电总局设立，负责电影片的审查。

另外，广电总局下设了电影管理局，具体负责电影行业管理。

关于电影审查委员会和电影复审委员会的职责，1997年1月16日公布、施行的《电影审查规定》（已废止）的第6、7条分别作了规定，可供参考。

依其规定，电影审查委员会的
职责是：审查送审的电影片；对送审的电影片提出修改、删剪意见；作出审查决定。

而电影复审委员会的职责是：指导电影审查委员会的工作；受理送审单位提出的复审申请，对电影片进行复审，作出复审决定。

2006年5月16日，广电总局印发了《广电总局关于调整电影审查委员会、电影复审委员会组成人员的通知》。

从《通知》看，电影审查委员会由37人组成，电影复审委员会由14人组成，其成员实行聘任制，聘期两年。

电影审查委员会主要由三部分人员组成：电影主管部门领导；外请专家，包括北京电影学院、中国传媒大学等电影专业教授和资深导演；以及特约委员，包括公安部、全国妇联、统战部、全国民族事务委员会等部门的领导。

其中，电影主管部门领导和外请专家为常务委员，而特约委员只有在涉及特殊题材影片时才被邀请，比如，涉及公安题材的电影会请公安部特约委员参与审查，涉及少数民族题材的电影会邀请国家民族事务委员会的委员。

电影复审委员会主要由广播电视管理、宣传等部门的中高层领导组成，电影导演只占很小的比例。

另外，广电总局电影局局长的身份具有特殊性，既是电影审查委员会的主任，又是复审委员会的副主任。

2、电影管理局
电影管理局是广电总局负责电影管理工作的内设机构。

其主要职责如下：（1）拟订电影事业、产业发展规划和政策。

（2）指导、监管电影制片、发行和放映工作。

（3）承办电影制片单位和跨地区发行、放映单位建立与撤销的审批工作。

（4）组织审查影片和电影频道播出的相关节目，发放和吊销影片摄制、公映许可证。

（5）指导和组织实施农村电影放映工程。

（6）指导电影档案管理和技术研发工作。

（7）承办对外合作制片、输入输出影片的国际合作与交流事项。

（8）指导电影专项资金的管理。

（9）指导、协调全国性重大电影活动。

（10）完成总局领导交办的其他事项。

根据上述职责，电影管理局设7个内设处（室）：办公室、艺术处、制片处、市场管理处、国际交流处、规划统计处、技术处。

3、国家新闻出版广电总局
2013年3月14日，全国人大十二届一次全体会议，通过决议批准国务院组建“国家新闻出版广电总局”，促进新闻出版广播影视业繁荣发展，不再保留国家广播电影电视总局、
国家新闻出版总署。

原广电总局的全称为国家广播电影电视总局，是国务院广播电影电视行政部门。

对电影的管理，是其三项主要业务之一。

与电影相关的主要职能如下：一是拟订广播电影电视宣传、创作的方针政策，把握正确的舆论导向和创作导向。

二是起草广播电影电视和信息网络视听节目服务的法律法规草案，拟订相关技术标准和部门规章，推进广播电影电视领域的体制机制改革。

三是负责广播电影电视、信息网络视听节目服务机构和业务的监管并实施准入和退出管理，指导对从事广播电影电视节目制作民办机构的监管工作。

四是监管广播电影电视节目、信息网络视听节目和公共视听载体播放的视听节目，审查其内容和质量。

《电影管理条例》第4条规定：“国务院广播电影电视行政部门主管全国电影工作。

”第42条第二款规定：“已经取得《电影片公映许可证》的电影片，国务院广播电影电视行政部门在特殊情况下可以作出停止发行、放映或者经修改后方可发行、放映的决定；……”据此，广电总局有权力直接吊销《电影公映许可证》，另外，1993年4月21日发布施行的《电影审查暂行规定》（已废止）第13条曾规定：“电影审查机构对电影片能否公映或输出无把握，或电影片持有人和有关部门对电影审查决定提出重要异议时，电影审查机构应将该电影片报请广播电影电视部终审，作出决定。

”虽然广播电影电视部如今已改为广电总局，职能或许也有所调整，但在现行体制下，广电总局在决定一部电影是否合格时，或许仍拥有份量很重的“发言权”。

4、中宣部
中宣部的全称为中共中央宣传部，是中共中央主管意识形态方面工作的综合职能部门。

1924年5月，中央正式决定分设宣传、组织、工农等部；“文化大革命”期间被取消；1977年10月中央决定恢复成立。

主要职能是：负责指导全国理论研究、学习与宣传工作；负责引导社会舆论，指导、协调中央各新闻单位的工作；负责从宏观上指导精神产品的生产；负责规划、部署全局性的思想政治工作任务，会同有关部门研究和改进群众思想教育工作；会同中央组织部管理广播电影电视总局等单位的领导干部；负责提出宣传思想文化事业发展的指导方针。

其中，“负责从宏观上指导精神产品的生产”这项职能，似乎与电影审查有所关联，但并没有找到公开的、直接的书面材料。

对于电影审查委员会和电影复审委员会、电影管理局以及广电总局之间的关系和分工，
法律并无明文规定，笔者根据所掌握的资料，尝试将其归纳如下：第一，电影审查委员会和电影复审委员会是广电总局通过部门规章授权成立的电影审查机构，有权作出审查决定。

第二，电影管理局负责组织审查影片，从这个角度来看相当于电影审査委员会的办事机构，而电影管理局局长又兼任电影审查委员会主任和电影复审委员会副主任。

同时，电影管理局还负责发放和吊销影片摄制、公映许可证。

这就意味着，电影审查委员会或复审委员会作出审查合格的决定后，发给《影片审查决定书》，但是《电影片公映许可证》是由电影管理局颁发的。

第三，广电总局负责电影片审查的管理工作，其分管副局长任电影复审委员会主任。

二、电影监管标准法律制度分析
（一）美国电影监管标准法律制度
美国电影协会曾宣称，分级委员会是以整个影片来衡量该部电影的级别，而非依据影片的某个或者某几个片段作出判断。

但是从分级指导原则以及给电影定级的原因描述中可以发现，分级的关注点还是集中在性、裸体、暴力和吸毒等情节上，其中主要依据性和暴力场面出现的频率及表现方式和程度来进行定级。

按影片内容对不同年龄段的观众的适宜度进行分级，美国电影最初有四种级别。

在实施过程中，美国电影协会对级别的设置进行了一系列调整，最终在1990年确立了沿用至今的五级制，即大众级、普通辅导级、特别辅导级、限制级和17岁以下禁止观看的级别。

（二）印度电影监管标准法律制度
印度电影中禁止有以下内容：（1）宣扬或粉饰暴力等反社会行为；（2）有犯罪方法的描述或其他有可能诱发违法行为的语言、场景；（3）未成年人作为暴力行为的实施者、受害者、目击者或任何形式的虐待儿童的行为，虐待或戏弄残障人员、粗鲁对待或虐待动物等情；（4）毫无意义的暴力、粗俗、恐惧或其他使人变得冷漠麻木或丧失人性的情景；（5）宣扬或粉饰酗酒行为；（6）鼓动、粉饰或宣扬吸毒行为；（7）违背人类良知的粗俗、淫移、堕落情景；（8）使用迎合低级趣味的双关语；（9）任何形式的对妇女的赔损和毁誉；（10）对性暴力如强奸、企图强奸、性骚扰及类似情况的描述，如确属主题所需，亦应减至最低程度，不得表现细节；（11）善于性变态的直观描述，如确属主题所需，应减至最低程度，不得表现细节；（12）伤害任何种族、宗教或社会团体的语言、情景；（13）鼓动群居、蒙昧、反科学、反
民族情绪的语言、情景；（14）危害国家主权和领土完整的语言、情景；（15）危害或危及国家安全的情节；（16）损害印度与其他国家的友好关系；（17）危害公共秩序；（18）低毁他人或机构和蔑视法庭的语言、情景；（19）滥用国家标志和象征。

（三）中国电影监管标准法律制度
1、文本中旳标准
2002年的《电影管理条例》第25条规定了10条禁止载有的内容；在此基础上，2006年《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》第13条丰富了“禁载10条”的含义，同时增加了9条“删改内容”的标准。

至此，中国电影审査过程中形成了一套较为繁杂的包括禁载标准和删改标准的审查标准体系。

图表1：电影审查标准的详细一览表
禁载10条删改9条
第一条违反宪法确定的基本原则
的
曲解中华文明和中国历史，严重违背历史史实；曲解他国历史，不尊
重他国文明和风俗习惯；艇损革命领袖、英雄人物、重要历史人物形
象；墓改中外名着及名着中重要人物形象的
第二条危害国家统一、主权和领
土完整的
恶意艇损人民军队、武装警察、公安和司法形象
第三条泄露国家秘密，危害国家
安全，损害国家和利益的
夹杂淫移色情和庸俗低级内容，展现淫乱、强奸、荣誉卖淫、嫖娼、
性行为、性变态等情节及男女性器官等其他隐秘部位；夹杂肮脏低俗
的台词、歌曲、背景音乐及声音效果等
第四条煽动民族仇恨、民族歧视，
破坏民族团结，侵害民族
风俗、习惯的
夹杂凶杀、暴力、恐怖内容，颠倒真假、善恶、美丑的价值取向，混
淆正义与非正义的基本性质；刻意表现违法犯罪嚣张气焰，具体展示
犯罪行为细节，暴露特殊侦查手段；有强烈刺激性的凶杀、血腥、暴
力、吸毒、赌博等情节；有虐待俘虏、刑讯逼供罪犯或犯罪嫌疑人等
情节；有过度惊吓恐怖的画面、台词、背景音乐及声音效果
第五条违背国家宗教政策，宣扬
邪教、迷信的
宣扬消极、顽废的人生观、世界观和价值观，刻意渲染、夸大民族愚
昧落后或社会阴暗面的
第六条扰乱社会秩序，破坏社会
稳定的
鼓吹极端宗教主义，挑起各宗教、教派之间，信教与不信教群众之间
的矛盾和冲突，伤害群众感情
第七条宣扬淫秽、赌博、暴力、
教唆犯罪的
宣扬破坏生态环境，虐待动物，捕杀、食用国家保护类动物的
第八条侮辱或者诽谤他人，侵害
他人合法权益的
过分表现酗酒、吸烟及其他陋习的
第九条危害社会公德，低毁民族
优秀文化的
违背相关法律、法规精神的
第十条有国家法律、法规禁止的
禁载10条删改9条
其他内容的
资料来源：中经未来产业研究中心整理
《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》第12条规定，国家提倡创作思想性、艺术性、观赏性统一，贴近实际、贴近生活、贴近群众，有利于保护未成年人健康成长的优秀电影。

大力发展先进文化，支持健康有益文化，努力改造落后文化，坚决抵制腐朽文化。

《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》第14条规定，有一类影片从整体上没有违反禁止性内容，但片中个别情节、画面或语言有不健康的内容，经删剪修改后可以放映。

电影片中应删剪修改的情形包括：
第一，夹杂有淫秽庸俗内容，不符合道德规范和观众欣赏习惯的：（1）不恰当地叙述和描写性及与性有关的情节，正面裸露男女躯体；（2）以肯定的态度描写婚外恋、未婚同居及其他不正当男女关系；（3）具体描写腐化堕落，可能诱发人们仿效；（4）造成强烈感官刺激的较长时间的接吻、爱抚镜头及床上、浴室内的画面；（5）具体描写淫乱、强奸、卖淫、嫖娼、同性恋等；（6）内容粗俗、趣味低下的对白；（7）庸俗、低级的背景音乐及动态、声音效果。

第二，夹杂有凶杀暴力内容的：（1）美化罪犯形象，引起人们对罪犯同情和赞赏；（2）具体描述犯罪手段及细节，有可能诱发和鼓动人们模仿犯罪行为；（3）刺激性较强的凶杀、吸毒、赌博等画面；（4）描述离奇荒诞，有悼人性的残酷的暴力行为。

第三，夹杂有宣扬封建迷信内容的：（1）细致描写看相算命、求神问卜，以及长时间的烧香、拜神、拜物等场面；（2）鼓吹宗教万能、宗教至上和显示宗教狂热的情节；
第四，可能引起国际、民族、宗教纠纷的情节；
第五，破坏生态环境，肆虐捕杀珍稀野生动物的画面和情节的。

2、实践中的标准
或许是因为法律法规规定的标准太过模糊，或者有些落伍、不够与时俱进，又或者法律不宜对某些敏感标准直截了当地作出规定，实践中的电影审查标准或多或少地会呈现出与法
律法规不尽一致的做法。

实践中的电影审查标准与法定标准基本相符，但还是有细微的出入。

如果一部电影有损害国家荣誉、攻击社会主义制度、诋毁政党形象、可能引起宗教纠纷等嫌疑，即电影的政治立场错误，那么等待它的肯定是禁映的命运。

同时，含有同性恋情节的、可能危害社会公德的电影，也是电影审查的一大忌讳，它将不能通过电影审查。

图表2：禁映和被删剪或修改的电影及其理由一览表
禁映电影被删剪或修改的电影
《十七岁的单车》违规操作，没有得到审片结
论前便参加了国际电影节
《罪与罚》
片名由《杀人犯》改为《罪与罚》，
删减很多含有暴力和粗口镜头
《东宫西宫》《断背山》《王的男人》含有同性恋情节《大块头有智慧》
因涉及封建迷信，一些与轮回有
关的台词被删改
《鬼子来了》被指为历史立场不正《龙城岁月》删剪了10分钟“不符合内地国情”的内容，将影片名称由《黑社会》修改为《龙城岁月》并修改影片的结局
《红色角落》涉嫌攻击国家公安司法制度《色戒》删剪12分钟激情戏，并修改了部分台词
《少林足球》宗教原因（把“少林”与“足
球”并列，影响了佛教徒的
宗教感情，也影响千年少林
寺的严肃性。

）
《苹果》
改动53处，删节17分钟。

（修
改影片名称，原名为《迷失北
京》，删剪部分涉及激情戏、招
妓、婚外情等情节）
《小武》涉嫌低毁政党形象；社会描
写太过于边缘化
《心中有鬼》
因涉及封建迷信，被责令删改情
节，将鬼改为人心中的错觉
资料来源：中经未来产业研究中心整理
在宗教和同性恋的问题上，实践中采用了比法条的规定更加严格的标准。

违反法定程序，在通过电影审查前擅自带影片参加国际电影节的，因挑战电影审查机构的权威，必然会遭受禁映的惩罚。

而法定的电影审查标准，并无此方面的禁映规定。

至于影片中含有淫移庸俗、凶杀暴力和宣扬封建迷信等内容的，如果制片方能按照电影审查机构的要求作出全方位的修改，那么这部电影在做完修改后，将能获得公映许可证。

三、电影监管程序法律制度分析
（一）美国电影监管程序法律制度
美国分级委员会成员共同观看影片后，进行讨论，最后以无记名投票的方式决定影片的级别。

如果电影的制片人或者导演对分级委员会给予电影的级别不满意，那么他可以申请分
级上诉委员会对其进行裁决。

上诉委员会成员在共同观看影片后，倾听上诉方的上诉原因，分级委员会也可以向上诉委员会陈述分级理由。

经过双方质询后，上诉委员会讨论并秘密投票。

如果有三分之二多数通过，那么上诉委员会可以推翻原定级别。

上诉委员会的决定为最终裁决，双方当事人都不可再上诉。

（二）印度电影监管程序法律制度
《印度电影法》规定，中央电影许可证委员会须在收到申请之日起15日内组织评审。

评审时，审查官将电影简介、审查意见表等发给各位委员，评审委员按规定的格式填写评审意见。

结束后，审查官到现场检查各位委员的评审意见表述是否清楚，对每一处需删减或修改的地方的表述是否明确、是否写明原因，并在3日内将意见报告委员会主席。

委员会依据评审委员的意见，确定电影级别。

电影审查完后，若制片人不愿接受审查委员的修改意见，那么中央电影许可证委员会有权禁止该片上映。

评审组的组成人员及其工作记录、审查报告均为机密，不得向无关的官员及其他人员特别是申请人泄露。

倘若审查委员会委员在审查过程中出现意见分歧，或者制片人对委员的审查意见有异议，那么应该将影片提交给复审委员会进行重审。

中央许可证委员会的审查委员不得进入复审委员会再来审查同一部影片。

复审委员会在看完电影后3天内，由复审委员会的负责人将所有建议提交给中央电影许可证委员会主席。

如果制片人对复审委员会的审查结果任然不满意，他可以可在30日内向电影许可证上诉法庭起诉。

（三）中国电影监管程序法律制度
1、审查程序
根据《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》第18条的规定，电影片的审查程序如下：
第一，制片单位应向广电总局电影审查委员会提出审查申请；
第二，广电总局电影审查委员会自收到混录双片及相关材料之日起20个工作日内作出。