谈社会协同治理的缺憾及过渡性

谈社会协同治理的缺憾及过渡性
内容摘要：社会协同已然成为创新社会管理机制的核心内容，通过协同性的挖掘，寻找公共事务的治理之道。

然而，由于协同治理的地方性来源、体制吸纳的存在以及协同效应发挥的民主存量要求，其在管理实践进程中存在着潜在的风险与应用的局限。

本文认为应重视其对参与治理的调试和对合作治理的预演价值，明确其过渡性的角色定位，方能有效地把握社会治理的发展脉络。

关键词：协同治理潜在风险应用局限过渡性
如果说任何关心自己的行动都会影响到其他人的福利，那么人类相互依赖程度的增强往往并不是导致合作，而是引发更大范围的不和。

在全球化的时代背景下，事实上是对各种有利于人类社会持续发展的政策、协议与会谈都失去其应有的效力。

如全球变暖、臭氧枯竭、酸雨等等，这是就其影响范围而言的，这些问题既不能够、也不会尊重国家边界。

然而，“在由领土边界具体体现出来的政治世界与由相互间发生联系的生态系统组成的自然世界之间，人们所观察到的不协调性已经成为某种老生常谈了。

其含义是，在主权与生态之间存在着某种根本的不相融性”。

这种不相融性也就使得协同治理的效率难以预期。

协同治理的潜在风险与应用局限也应给予必要的重视，以便在此基础上探索后国家主义时代下的社会治理机制创新问题。

协同治理的潜在风险
（一）体制吸纳对权力系统开放性的稀释
官僚体制在工业社会时代得以流行，是与社会的生产生活方式分不开的，任何官僚体系都倾向于简单化与确定化的局面，对于透明性与开放性具有先天的排斥倾向。

在对管理型治理模式的分析中，以及对服务型治理模式的构想中，我们可以发现秉持权力系统的开放性是制度创新的关键与核心所在。

这也是协同治理策略得以发生与发展的必要条件，然而现实的社会问题不由让我们对这种基于权力配置开放性与治理结构多样性基础而推行的治理策略，多了几分担忧。

从处于轴心地位的政府行为策略的持续性与变异性开始说起，就不得不谈到行政社区与体制吸纳的问题。

在协同治理的制度框架中，政府组织对非政府组织的适度吸纳，有利于推动国家法团主义或社会法团主义的实现，在此局势下，社会行动者利益组合可以得到必要的优化。

对公共事务的治理问题而言，其不仅有助于提升政府整合社会利益诉求的实际能力，也有助于社会行动者组织化能力的提高。

不过其效用的发挥存在着一个潜在的风险，那就是政府通过行政权力对社会力量的过渡性吸纳，其在具体表现形式上与政府主导型治理策略中所形成的“行政国家”有着一定的重合度。

现实情况是行政权力对社会自组织力量与民众意愿团体的体制化吸纳，缺乏必要的外在制度化约束。

因而行政吸纳政治与体制吸纳的“度”就难以得到有效地控制，从而稀释权力系统的开放性水平，也就在事实上失去了协同治理的可能性。

这也就意味着，作为协同治理控制变量之一的合作主义，其所引导的各子系统效用之和大于各子系统效用数学之和的努力失去了现实的基础；协同治理所致力于实现的最大程度的多样性与统一性失去了平衡点，从而蜕化为典型的政府主导型治理策略。

协同治理所致力于打造的合作共同体，其发展轨迹遵循着一定的社会协同化标准，即政府触角必须可以感知到社会力量的抵制，而所谓社会的必要发展，也
就是说社会行动者必须也可以感知到对政府行为的约束与反弹。

这种“度”的把握，在目前的治理体系下，依然缺乏充分的制度化保障，因此存在着稀释权力系统开放性的潜在风险。

（二）自发秩序及其规则体系未必导向社会公平与正义
归根到底，制度与规则体系的目的在于秩序的建构。

就秩序的形成而言，其有着不同的形成过程。

在协同治理的制度框架下，各子系统之间互动行为的深化与社会行动者信任关系的发展是合作行为得以发生的关键。

并且作为协同治理序参量的地方区域，也不过是诸多关系的集合，从秩序起源的意义上来说，这诸种关系的集合也就是不同秩序形成与发挥作用的具体呈现方式。

在秩序生成的过程中，伴随自发性与理性水平的提升，其表现为由习惯法到“斯拉格”或“市场”的演化轨迹；当理性与等级制的组合趋势愈加显著之时，其主要表现为法律、宪政体制等具有社会规制色彩的政治化行为。

在协同治理发生与发展的历程中，其内在的秩序结构往往偏重于对自发性秩序的一种追求，并寄望于这种自发性秩序对等级化的官僚体制产生一种反作用力，继而实现社会行动者互动过程中的一种权力与权利之间的平衡。

在制度层面来说，这种权利与权力之间的平衡也正是“民主”之本意。

不过遗憾地是，在公共事务治理领域，这种侧重于自发性秩序形成的治理网络，往往并不必然导向社会公平与正义，因为就自发性秩序形成的区域性与地方性而言，其直接目的在于边界范围内的利益实现与政治性认同与承认，其对于社会公平与正义的追求往往不具备直接的道德性。

协同治理的应用局限
（一）定位于地方层次上的治理样态难于应对国际事务问题
可以说协同治理所偏爱的生态民主对地方性的尊重与弘扬，是其应对地方事务的优势，同时也隐含着其遭遇国际事务时的劣势。

作为一种有效性策略，协同治理主要是地方治理的一种典型化形态，其治理效用发挥的途径首先是基于地方性的。

然而后工业社会时代背景下，全球化日益加剧，社会管理不再是一种区域性的问题，往往表现为一种总体性与全球性。

因此偏重于地方性的协同治理在现实应用中难免出现治理的无效与困境。

具体表现为：一方面，协同治理的地方性色彩以及地方治理的碎片化趋势。

基于传统社区与地方性知识的文化意义，地方区域的塑造过程必然更加强化这种地方性色彩，因而在具体的公共治理过程中，行动者治理理念、行为策略以及治理对象都不同程度的表现出碎片化的特点，其治理绩效也就缺乏充分的保障。

另一方面，国际事务的全球化趋势与地方治理期待之间的鸿沟。

在工业化与城市化快速发展的中国，即面对着发达国家转嫁来的生产型危机，也面对着越来越多的治理危机。

虽然协同治理在治理的发展轨道上也有着全球化治理的价值追求，然而其主要表现为一种反馈与回应性的体制，对于日益复杂的国际关系与国际事务缺乏直接的治理策略。

因此，协同治理这种得益于地方治理发展而来的具体样态将难于应对全球性问题及其治理危机。

（二）非政府组织发展匮乏的社区将难以撬动权力的开放化进程
在其应用层面来说，非政府组织发展的匮乏将无力于形成权力开放化进程的前提条件，这也就是说非政府组织的发展是协同实践开展的必要条件。

在非政府组织发展匮乏的社区将无力形成协同治理的局面。

这种发展的匮乏包括两个方面：一方面，非政府组织实体培育的缺失。

即该区域完全没有网络化组织生成与发展的基本条件，亦或许非政府组织的行为尚未渗透到这些区域。

在这样的条件下，协同治理理念的呼吁与价值的追求也就没有了任何意义。

另一方面，官办非政府组织与准政府性质的民间组织充斥于社区，自然也就侵蚀了非政府组织的独
立性与自主性。

这种区域中潜规则与隐秩序盛行，不仅仅表现为一定意义上政府行为的无效，也表现为社会组织的无效。

在这样的时空背景下，权力开放性的追求既没有核心的、主体建构，亦面对强势的封闭权力，因此协同治理的实践也就无从开展。

协同治理的过渡性价值
尽管协同治理在以上方面存在着潜在风险与应用的局限，但是这并不能否证其作为后工业化进程中的治理模式所具有的积极意义与过渡性价值。

具体来说，主要表现在两个方面：
（一）对参与性治理的调试
从工业社会向后工业社会转型的历史时期，需要对相应的社会治理模式进行重新的思考与审视，正如近代以来所形成的追求形式民主的行为诉求一样，大多研究者依然将转型社会时期的治理模式定位于“参与”。

20世纪末以及迈入21世纪以来，治理理论的迅猛发展是这一思想的集中体现。

“这一理论思潮综合性地提出，社会治理蕴涵了有效政府、责任政府、法治政府、效能政府、公共参与、民主、社会公正等理念，认为这些理念在哲学的层面上有助于突破把政府看做社会管理唯一主体的观念，从而为社会各方面的共同参与、共同管理提供观念上的支持；而在社会治理行动的层面上，则有助于改变把效率视为政府主导行为准则的观点，从而有利于追求可持续发展的社会发展模式”（张康之，2008）。

在我们看来，参与治理理论是近代社会民主理念的一种延伸，是关于民主政治理论在社会治理过程中的实施路径的探索。

在国家主义时代，“公民参与”政策的选择与推动，只不过是治理者寻求合法性的工具而已。

更多的社会公众在社会治理过程中是不具有实质性的发言权的，无论工业社会的治理理论如何强调民主的价值，而在现实的社会治理过程中，公众所发挥的至多只能是一种补充性的作用（张康之，2008）。

同时参与性治理在结构上往往呈现为一种非民主性，在“参与”的视野下必然始终存在着我们前文所言的“中心-边缘”结构。

在这一结构图谱中，处于中心与占主导地位的要素，往往会走向民主的反面，从而使得治理体系充斥着集权的压抑。

同时在“参与”的体系下，公众参与往往是基于特定的利益诉求，而不是公共利益；公众参与的内容、范围与途径也都有主导者控制。

因此这种参与性治理的模式必然导致以下恶果：“扰乱和破坏人们对民主的组织机构及其制度的期望，并表露出它基本上对民主的不尊重；使政府变得无能；以关心管辖权限来代替关心正义，使政府道德败坏；用非正式的讨价还价来反对正式的程序，削弱了民主的组织机构及其制度”（张康之，2008）。

另外，参与治理的改善路径始终是与官僚制捆绑一起的。

“参与”只是局限于权力的运行过程，而无法介入权力配置的结构，因而它不过只是“近代以来对政治上的民主治理与行政上的集权治理加以综合的方案”而言。

协同治理的理念与制度化努力，正是力求避免这种形式化的民主与治理结构。

其始终关注于权力结构开放性的提升以及公共生活有机性的提高，其在对“参与性治理”进行必要调整与改良的基础上，可以推动合作行为发生与发展。

（二）对合作化治理的预演
合作治理起始条件由主体建构与制度基础构成。

就主体建构而言，协同治理的实践可以为合作行为的发生提供必要的共同体模式，即合作共同体的锻造。

这一锻造过程首先是基于人类社会发展进程中的自治试验与共生趋势。

这是因为在转型时期的中国，网络治理行为具有典型的普遍性与客观性期待。

协同治理的制度框架将有助于推进社会行动者通过部分地牺牲自主性而谋求更大层面上的共
识性的进程，也就是“通过牺牲自主性来实现合作，却不会在牺牲自主性的时候丧失自主性，反而会在合作中获得更大的自主性”（张康之，2008）。

因此，协同治理的实践可谓是对合作治理行为的一种预演。

协同治理的目的在于探讨合作发生的机理，其未来的指向也就意味着一种合作治理形态的形成。

后工业化的进程是与全球化同步发生的，全球化把人类社会带入了一个后国家主义时代。

在这个时代中，合作与和谐的呼声是时代的最强音。

全球化是对世界中心-边缘模式的彻底解构，它将要造就的是一种自主、平等的合作秩序，即把人类变成一个全球性的合作共同体。

在这样一个时代，既有的民族国家界限开始日益模糊，无论是在全球范围内还是在具体地域中，都将以合作治理去置换现有的分立、分治。

在我们看来，合作治理既是合作的治理，又是自主的治理，是自治与共治的统一（张康之，2008）。

其得益于“地方区域”合作理性的积极推动以及有机公共生活的打造。

参考文献：
1.[英]安德鲁·多布森.国家、公民及其环境.昆廷·斯金纳，博·斯特拉思主编，彭利平译.国家与公民：历史·理论·展望.华东师范大学出版社，2005
2.张康之.行政伦理的观念与视野.中国人民大学出版社，2008。