人工智能驱动政府治理变革：技术逻辑、价值准则和目标指向

人工智能驱动政府治理变革：技术逻辑、价值准则和目标指向
作者：王张华颜佳华
来源：《天津行政学院学报》 2020年第6期
收稿日期：2020-07-12
基金项目：国家社会科学基金一般项目“人工智能嵌入政府治理的伦理风险及其防范研究”（20BZZ089）。

作者简介：王张华(1990-)，男，湖南株洲人，湘潭大学公共管理学院讲师，博士；颜佳华（1963-），男，湖南株洲人，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师。

王张华，颜佳华
（湘潭大学，湖南湘潭411105）
摘要：人工智能是政府治理变革的重要动力。

从技术逻辑的两个层面看，人工智能驱动政
府治理变革遵循着“数据驱动”“算法主导”和“智能融合”三重技术逻辑。

随着人工智能应
用嵌入政府的程度不断加深，技术体系与价值结构越来越走向一种相互塑造、相互融合的状态，技术所负载的伦理责任和价值开始融入公共行政的一般价值体系当中。

公共行政除了追求秩序、效率和正义等一般价值外，还应该对技术应用所衍生的安全、隐私、开放、包容、透明和责任
等问题有恰当的关怀，推动智能时代的政府向收缩型、开放型、精细化和智能化的形态转型升级。

关键词：人工智能；政府治理；算法；智慧政府
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：１００８－７１６８（２０20）０6－0003－09
当前围绕人工智能与政府治理融合的相关讨论，以及对智慧社会政府形态的探索与反思，
都是建立在新一代信息技术广泛发展和应用之上的。

伴随着大数据、区块链、云计算和人工智
能等技术的应用，政府治理开始呈现出一种数字化、智能化和智慧化的转型趋势，“数字政
府”“智能政府”“智慧政府”“精细政府”“敏捷政府”等一系列揭示政府形态演进规律的
描述性概念被相继提出和讨论，更细致的研究则深入考察了政府的内部运行结构及权力关系等
微观层面，丰富了人们对新一代信息技术之于政府治理变革影响的认识。

不过值得注意的是，
现有的研究虽然已经关注到人工智能技术对传统政府治理理念的变革、方式和手段的优化、效
率的提升、成本的控制以及社会秩序等产生的多维度影响，但却相对忽略了具体技术本身的独
特属性，及其影响政府治理的内在技术逻辑。

换言之，即使同样被贴上了新一代信息技术的标签，但大数据、区块链、物联网、云计算和人工智能等具体技术对于政府治理形态的影响仍然
存在较大差异。

鉴于此，本文将视角聚焦于人工智能技术，试图从人工智能技术由数据、算法
和算力共同驱动的技术属性，以及可能改变人类与机器关系的社会属性出发，阐述人工智能驱
动政府治理变革的技术逻辑；同时针对多数研究倾向于将人工智能技术视为重要的管理工具而
对其潜在影响的价值判断关注不够的问题，专门对人工智能驱动政府治理变革的价值和目标问
题进行探讨。

一、人工智能驱动政府治理变革的技术逻辑
技术逻辑具有两个层面的含义：一是反映技术自身固有属性的运行和变化逻辑，这种固有属性是指决定该技术区别于其他技术的独特性，可以称之为技术的内在发展逻辑；二是反映技术应用所带来的一种结构化影响，这种影响区别于其他技术的影响，可以称之为技术治理的逻辑。

二者相互联系，技术的治理逻辑建立在技术的内在发展逻辑之上。

因此，在探究人工智能驱动政府治理变革的技术逻辑时必须同时考虑到人工智能技术的内在发展逻辑和治理结构影响两个层面。

从技术的内在发展逻辑看，决定人工智能独特属性的是三大核心要素——数据、计算资源和算法，可概括为数据和算法两种驱动逻辑；从治理结构层面看，人工智能技术所带来的结构化影响区别于互联网所解决的信息连接问题，汲取了互联网和大数据的精髓，三者共同构建了一个彼此交互、高度融合的整体生态，解决的是信息社会网络相互连接端对大数据内容主体的处理问题。

（一）以数据促善治的数据驱动逻辑
从技术的核心构成要素来看，人工智能应用嵌入政府治理遵循数据驱动的发展逻辑，依托数据采集、数字分析、数字建模以及虚拟仿真等手段实现政府决策的数据化、可视化以及整体性。

一是由经验决定到数据化驱动。

随着人工智能的嵌入，政府治理所依据的社会事实出现爆发式的增长，依托大数据技术，社会事实的组织方式出现革命性的变化，政府决策由原先依托经验驱动逐渐转变为由数据驱动，这是因为“数据驱动的人工智能正在成为人们认识世界的新透镜，而其根本原因在于信息技术的发展使得记录‘事实’的数据出现爆发式的增长，日益成为与‘事实’等同的平行的存在”［1］。

换言之，在人工智能技术支撑下，政府要面对的将会是一种近乎全事实的社会，这意味着作为核心治理主体的政府可以更为全面地描画和审阅社会情景，进而更为理性地设计治理方案、匹配治理资源和推进治理活动，政府可以实现社会事实的再组织和社会信息的再生产，政府决策逐渐由一种经验决策转向数据决策。

相反，传统的政府管理依托经验和低阶的信息技术，政府给出的社会治理方案和政策往往会被打上深深的暗箱操作印记，而受限于对社会事实的低度把握，一些处于边缘化、小众化的群体诉求往往会被淹没在统筹“一盘棋”的决策考量当中，局部的利益为整体利益作出牺牲，长此以往人们就会因总是不明就里而失去对政府的认可和信任，造成政府权威和公信力的流失。

二是由模糊显示到清晰化展现。

斯科特指出：“前现代国家在许多关键方面几乎是盲人。

它对它的统治对象所知甚少：他们的财富……，国家对社会的干预往往是粗劣的和自相矛盾的。

”［2］(p.2)在某种意义上，政府治理的有效性可以被理解为对社会事实信息的清晰化展现程度，对社会事实的清晰化程度再现越高，治理的有效性越强。

在农业社会形态下，人与人的交往以有限传递为核心特征，表现为一种低级的、模糊的信息显示状态，作为掌控着社会管理和统治权力的“朝廷”对社会事实的把握也停留在有限状态，社会的真实运行情境并不能得到清晰的展示，社会的治理形态表现为一种“基于威望与权力的寡头精英决策”［3］；在工业社会形态下，由于大批新技术（电报、电话等）的应用，人与人之间的信息传递方式出现了根本性重构，打破了农业社会稳固的区域隔离状态，这使得基于威望和权力的寡头精英的统治难以为继，政府再现社会事实的能力得到极大的提升；在智能时代，人与人之间的链接状态进一步紧密，社会事实以一种高度信息化、可视化的方式流动，政府依托互联网、大数据、云计算和人工智能等技术的支撑，治理的精准性和清晰性有了质的飞跃。

三是由碎片供给到整体性治理。

公共服务均等化和整体性是政府治理中最为迫切和核心的议题。

从现实看，公共服务供给过程中碎片化的问题仍然难以得到有效解决，这极大地限制了政府治理的效能。

官僚科层制的分部分层、集权统一、指挥服从的治理结构被认为是导致公共服务供给碎片化的重要原因之一，使得“各个职能部门或地方政府在公共服务供给过程中由于社会制度变迁、公民利益偏好、部门利益分割、信息分布散乱等原因，导致沟通、协调、合作
等集体行动缺乏，进而形成的一种隔离、断裂、冲突、失衡的状态”［4］。

通过建立跨部门共享的信息收集平台和智能化的公共服务需求识别系统，传统政府组织的权力运行、监管方式、
信息机制和决策模式都面临着调整，一种扁平化、协同化和一体化的科层治理结构有望形成，
打破了传统科层结构中封闭、本位和保守的碎片化状态。

（二）以算法谋善治的算法主导逻辑
与数据给政府治理带来的影响不同的是，作为人工智能另一核心要素的智能算法，依托大
数据和深度学习技术，逐渐形成了一种新的权力形态——算法权力，开始挑战属于公共管理者
传统的“专属权力”，对人类的权力主导地位产生重要影响。

一是脱离人类控制的自主逻辑。

自国家产生以来，维持秩序的权力之棒就掌控在人类手中，权力对于公共行政而言居于绝对核心的地位。

人工智能的自主优化和自主决策特性开始挑战人
类的权力运转形态，其依托强大的智能算法已经开始展现出获得“自主性”的发展潜力和技术
趋向。

从哲学层面来看，人工智能机器人具有获得主体地位的可能。

可以预想，未来社会将出
现一种与人类并行的权力主体——超智能体，这种角色地位的获得是因为其背后的智能算法已
经开始超出了人类工具化范畴，具有对数据和环境的自主判断和学习能力，可以在已有数据支
撑下分析和重建场景并自主做出动作指令，展现出了一种具有脱离人类控制、自主优化和决策
能力的算法权力。

智能算法通过数据自主学习生成决策，在应用中反客为主，甚至成为“算法
权威”并指导人类治理实践和决定信息真实性［5］(pp.743-752)。

二是替代人类行为的替代逻辑。

人工智能的嵌入对传统公共管理者的信息角色、决策角色
和服务角色带来或多或少的挑战［6］，迫使公共管理者向更高、更有价值的行政管理工作迁移，展现出了一种替代人类行为的技术治理逻辑。

随着人工智能技术的发展和应用，其所展现出的
局部替代人的技术趋向，正在冲击传统的人类劳动和专业分工模式，使得建立于劳动和专业分
工基础之上的人类社会角色面临挑战和重新定位的可能。

人工智能所引发的智能化趋势，延续
和强化了自动化所带来的影响，使得人类不但从烦琐的体力劳动中得以脱身，也逐渐从一般的
脑力劳动中获得解放，使得传统发生在人与人之间的服务与被服务的关系开始向人机交互或者
机机交互转变。

人工智能对公共管理者的解放和替代主要集中在政务服务领域，如可信身份认证、无人化政务服务和实体智能机器人［7］。

三是增强人类能力的增强逻辑。

从技术的发展阶段来看，目前的人工智能体尚不具备完全
取代人（公共管理者）的技术条件，仍然只是一种辅助人和增强人的技术存在。

在信息和数据
爆炸的当代社会，高度的复杂性和不确定性逐渐成为一种普遍性的特征，依托人工智能强大的
计算和分析能力，一些棘手的公共问题有了智能化的技术解决机制。

然而，多数公共问题长期
难以解决或者达不到预期效果，技术层面的原因只是一种显露在外的表层因素，其深层次原因
是人性的复杂远非任何具有强大算力的智能体可以精确计算的。

换言之，对人性的考量应当被
视为人类解决公共问题的基础和根本之所在［8］(p.43)。

由于人性（情感和思维）尚不能被计算和分析，这就需要发挥人类（公共管理者）的情感感知和逻辑思维能力。

基本可以认为，现
阶段的人工智能尚没有跳脱出作为辅助性技术工具的范畴，仍然只是一种增强人类能力的技术
治理逻辑。

（三）从链接到互嵌的智能融合逻辑
人工智能的技术特性，促使政府治理开始呈现从传统信息技术驱动下的“链接”状态到智
能技术支撑下“互嵌”结构的智能融合趋势，这种融合趋势可以从技术、关系和价值三个层面
来理解。

一是技术层面“闭合链条”成为可能。

从我国政府的信息化实践来看，由于缺乏统一的宏
观顶层设计和制度架构，“数据孤岛”“信息孤岛”等现象依旧存在，信息的跨层级、跨部门
流动难以实现，信息技术的红利逐渐流失，公众对电子政务、网络政务等系统的使用效率和满
意程度处于较低的水平。

究其根源是由于架构层面的技术融合程度低，全国的电子政务系统基
本处于一种割裂、分离和孤立的碎片化状态，因而建设全国一体化政务服务平台变得极为迫切。

幸运的是，人工智能技术的快速发展和应用，为大规模的信息整合、数据整合提供了平台，为
建立一个由互联网、大数据和人工智能三大技术共同支撑的闭合信息循环处理系统（平台）提
供了技术上的可能，使得各个层面和层级的数据信息可以实现跨部门的整合和跨业务的共享，
各项技术都被统一到更大、更高级层面的智慧治理系统之中。

二是关系层面“人机协同”开始出现。

人工智能的嵌入也对人与技术的关系产生了很大的
影响，使得人与技术的关系开始逐渐超出传统技术使用者和技术的范畴，技术的工具性色彩逐
渐弱化，人与技术的关系从传统意义上的分离开始走向融合，技术开始超出技术哲学家们对它
的“中介”①定位。

随着人工智能在政府治理中的嵌入程度不断加深，人工智能体已经开始成
为与人类角色并行的政务服务提供者，作为政务服务中的另一个“治理者”角色，它催生出一
种新的人机协同的“双服务提供者”的治理形态。

可见，在人工智能场景下政府治理中的人类
公共管理者开始有了伙伴和帮手，这是一种超越工具的技术存在。

然而，现阶段的人工智能在
有些问题上仍然“懵懂无知”和“无能为力”，如责任承担、情感交流等，这些只能依赖人类（公共管理者），这就需要尽快建立起面向人工智能政务机器人的制度规则体系，明确智能政
务机器人的权力清单和准入清单。

三是价值层面“人机共生”获得认可。

人类与人工智能体正在政务领域相互补充和相互支撑，如何实现“人机共生”就成为智能政府场景下行政价值变革不可回避的问题。

有学者指出，“人工智能虽存在潜在的伦理风险，但也是公共行政发展的极大动力，要从人机共生角度科学
认识人工智能”［9］。

对人工智能技术巨大潜力的欣喜和依赖，使得人类愿意暂时搁置对人工智能技术潜在失控风险的关注，转而从一种更为实用主义的角度来考量和审视人工智能，关注
如何实现“人机共生”成为一种更为务实和实际的做法，以求避免在反复的争论过程中失去对
技术机遇的把握，使得在公共管理过程中实现“人机共生”的价值判断逐渐获得认可和支持。

二、人工智能驱动政府治理变革的价值准则
在大数据、人工智能时代，随着新兴智能技术嵌入政府治理的程度不断加深，技术体系与
价值结构越来越走向一种相互塑造、相互融合的状态，技术所负载的伦理责任和价值开始融入
公共行政的一般价值体系当中。

因此，人工智能驱动的政府治理除了要追求公共行政的秩序、
效率和正义等一般价值外，还应该对技术应用所衍生的安全、隐私、开放、包容、透明和责任
等问题有恰当的关怀。

（一）公平与公正——应确保公平公正对待所有人
无论是从公共行政的本质规定，还是从具体实践来看，对于公平公正价值的孜孜追求都不
能偏废和放弃。

作为技术治理（这里强调作为治理手段的技术治理［10］）的延续和发展，推
动政府治理智能转场的过程中同样不能丢弃对公平公正价值的敬畏和追求。

从实践的发展看，
基于人工智能的政府治理正在呈现出一种集精细化、智能化、智慧化于一体的发展特征，这意
味着政府的公共治理活动将会越来越依赖互联网、大数据和人工智能等技术的支撑。

从人工智
能在政府治理中的应用来看，诸多政务服务场景已经实现或正在推进初步的“机器代人”，原
先由人类公共管理者承担的一些重复、耗时和繁重的服务性工作已经开始被智能政务机器人或
人工智能系统所取代。

如此，一个非常重要的问题就开始出现，即如何将原先负荷在人类身上
的某种价值追求迁移至机器身上。

换言之，政府治理的价值目标在某种程度上就演化为机器活
动对人的需要的积极意义和满足的问题，其中较为关键的是当人工智能代替人类作为公共服务
的提供者时，如何实现公平公正。

需要强调的是，在技术上实现绝对的公平正义是非常难的，要实现人工智能公平公正对待
所有人只存在于理论的完美设想之中。

正如有学者指出，“如果设计得当，人工智能可以促进
决策公平性，因为计算机纯粹基于逻辑，理论上不会受制于有意识和无意识的偏见，但人类的
决策却不可避免地会被这些偏见所牵引（影响）。

然而，因为人工智能系统是由人类设计的，
训练时使用的数据，反映的是我们置身其中那并不完美的世界，因此，如果不进行严谨的规划，人工智能的运行可能有失公平”［11］（p.27）。

之所以出现如此的不完美，是因为人工智能
必须依赖数据和算法的驱动，而数据和算法又难以确保实现百分之百的公平公正决策。

一方面，算法好坏取决于所使用的数据好坏，而数据在很多方面是不完美的，既可能无法全面覆盖，也
可能存在地区失衡，基于不完美的数据进行的决策必然会带来偏见和歧视；另一方面，在可量化、算法化的智能系统中，决定决策结果的不再是规则，而是代码［12］。

因此，人工智能的
数据属性和算法属性决定了基于人工智能的政府决策和服务难以避免偏见和歧视。

也就是说，“歧视在很多情况下都是算法的副产品，是算法的一个难以预料的、无意识的属性，而非编程
人员有意识的选择，更增加了识别问题根源或者解释问题的难度”［13］（p.243）。

可见，依赖人工智能技术的政府治理应该着力消除由技术带来的偏见和歧视，以实现公平与公正。

（二）安全与隐私——应确保安全可靠、尊重隐私
人工智能最大的目的和最大的特征就是实现对人类行为的准确模拟，最终实现对人类的替
代和补充。

因此，人工智能系统是能够实现无人类干预的、基于知识和算法能够自我修正地自
动化运行。

然而在开启人工智能系统后，人工智能系统的决策不再需要操控者进一步的指令，
这种决策可能会产生人类预料不到的后果。

设计者和生产者在开发人工智能产品的过程中可能
无法准确预知某一产品可能存在的风险。

如果人工智能的安全问题得不到有效控制，那么在政
府公共部门引入人工智能将会失去其原本的价值和意义。

因此，对于政府公共部门的AI应用，其安全问题就变得极为重要，系统分析政府公共部门AI应用可能带来的安全风险是非常必要的。

更进一步看，这种安全风险更多地表现为一种隐私风险。

“新式信息与通信技术已经使隐
私成为当今社会最突出和最紧迫的议题……因为他们破坏了一种基于匿名的隐私平衡，且能在
增加或者减少信息摩擦这两个方向上给信息智能体授权。

”［14］（p.134）可见，人工智能驱动下的政府治理在收集数据、分析数据和利用数据的同时，应确保个人信息数据和个人隐私安全。

具体来看，公共机构正在使用人工智能辅助应用程序，如面部和语音识别或其他数据，以
便对社会事实和社会状态进行实时监控，及时有效地消除社会的不稳定因素。

与此同时，由于
人工智能能够实时收集和评估这些数据，公共部门的组织和当局可以随时监控人员，这极易引
发数据和个人信息泄露的不道德行为。

除了对隐私的极大破坏之外，人工智能收集的大量数据
还会加剧针对访问和滥用这些数据的恶意攻击，诸如黑客攻击、数据窃取和滥用已经是相当迫
切的问题，而这些问题可能在未来还会进一步地恶化。

（三）开放与包容——应实现开放参与、人人赋能
电子化、数字化和智能化趋势已经开始渗透到社会生产生活的各个方面，在让人们普遍享
有新兴智能技术所带来的便利的同时，技术不友好的一面也开始展现。

由国家新一代人工智能
治理专业委员会发布的《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》的报告明确指出，包容共享、开放协作是人工智能技术开发和应用的重要原则。

其中，包容共享层面强调
“人工智能应促进绿色发展，符合环境友好、资源节约的要求；应促进协调发展，推动各行各
业转型升级，缩小区域差距；应促进包容发展，加强人工智能教育及科普，提升弱势群体适应性，努力消除数字鸿沟；应促进共享发展，避免数据与平台垄断，鼓励开放有序竞争”［15］。

随着人工智能技术嵌入的不断加深，政府公共行政活动也存在潜在不友好的可能性，因此在引
入智能技术的同时，特别需要针对政府公共行政实践活动的特殊属性，注重设计和加强政务人
工智能系统的友好性。

与此同时，要提高政务人工智能技术的包容性，确保承担具体行政行为
的智能系统能够理解其使用者和服务对象的情境、需求和期望，“要确保人工智能技术造福、
赋能每个人，这些技术必须考虑广泛的人类需求和经验。

包容性设计将帮助系统开发人员了解
和解决产品或环境中存在哪些潜在障碍，可能导致将部分人群排除在外”［11］（p.37）。

此外，以人工智能技术体系为核心驱动的政府有可能会变成一个失去控制的“技术利维坦”，它
常常被理解为“国家信息技术的全面装备，将公民置于彻底而富有成效的监控体系之下，而公
民却难以有效地运用信息技术来维护其公民权利，即无法通过数字民主来制衡国家的监控体系”［16］。

这使得政府开始陷入一个自我循环的封闭系统，公共利益的实现成为奢求。

因此，实
现包容性和开放性将成为人工智能时代政府治理智能化转场的价值追求之一。

（四）透明与责任——应实现易于理解、透明负责
政府公共行政活动正朝着一种高度数据化和算法化的趋向演进，政府与公众之间的互动越
来越依托新一代信息技术（大数据、互联网、云计算和人工智能）所开辟的通道，政府公共行
政的透明度和责任性承受或即将承受着新兴信息技术集群的冲击和挑战，对透明行政和责任行
政的追求在某种程度上已经开始迁移至对技术透明度的理解和对技术责任的承担。

目前，这种
透明度和责任性的挑战主要来源于政府的决策维度，这使得原本在决策公开领域一直饱受诟病
和批评的“黑箱”运作似有在技术路径上进一步强化的趋向，当然这种分析是建立在更好地发
挥人工智能作用的出发点之上，而非是对人工智能潜在治理价值的否定和排斥。

如此，也就不难理解为什么在公共部门引入人工智能辅助决策的同时，我们必须面对新兴
人工智能技术数据化和算法化所潜在的低透明度和责任性模糊等问题，因为“仅从 AI 给出的
最终建议来看，多数人无法理解它的决策理由，甚至连算法工程师也极有可能无法洞悉演化算
法（evolutionary algorithm）和迁移学习（transfer learning）的‘黑箱’”［17］。

具体来看，这是由于现阶段的人工智能依靠的是深度学习技术的驱动，与传统机器学习技术有着明
显的不同，深度学习并不遵循数据输入、特征提取、特征选择、逻辑推理、预测的过程，而是
由计算机直接从事物原始特征出发，自动学习和生成高级的认知结果。

在人工智能输入的数据
和其输出的答案之间，存在着我们无法洞悉的“隐层”，也就是被大家称为“黑箱”的东西。

由于在决策中存在着某种“黑箱”运作，与之伴生的决策责任问题也就变得不能回避，因为这
种“黑箱”背后折射出的是人工智能系统自身所具有的强自主进化和自主决策能力，事实上已
经脱离了人类的控制，这使得由此所引发的安全与责任问题超出了传统基于人类行为所设计的
公共行政责任体系的解释范围。

因此，尽快设计出合理的适用规则和方案，有效应对和解决由
人工智能应用所引发的责任问题，成为摆在学术界和政府面前的重要课题。

三、人工智能驱动政府治理变革的目标指向
以人工智能为代表的新兴智能技术正在为政府治理创新注入新的技术、方法和思路，促使
政府治理体制由碎片化向网络化转变，政府治理方法由以有限个案为基础向“用数据说话”转变，政府治理方式由静态向动态转变，政府治理决策由经验参考向数据驱动转变，推动传统政
府治理向智慧政府治理模式转型［18］。

人工智能所带来的这种具有智慧性的政府治理具体可
概括为以下几个维度。

（一）“扩张”VS“收缩”：由传统扩张型政府走向收缩型政府
工业社会本质上是一种扩张型社会，其潜在的社会治理逻辑是在发展中解决问题，在增量
中给出方案。

同样，这种扩张型的治理逻辑实质上在社会层面造就了一个扩张型的政府，面对
复杂的社会问题，政府往往在大规模的投入和行政支出上寻求突破。

席卷全球的新公共管理改
革运动就是在谋求改变这种扩张型的治理逻辑，试图在政府、社会与市场之间寻求一种平衡，。