简论“EPC”模式在我国实施的问题 作者 郝林

简论“EPC”模式在我国实施的问题
作者: 郝林
本文为《施工企业管理》杂志6月份约稿的原稿。

在任何一个有市场背景的社会经济体制中评价一项经济运作模式，都应该从市场“无形的手”和政府管理“有形的手”的综合作用入手。

我国的社会主义市场经济也不能例外。

随着这些年改革开放政策的不断推进，市场这只“无形的手”，在中国经济生活中已经越来越显现出其强大的力量。

住房价格，国家三令五申予以政府性调控，却屡屡遭受市场价格报复性反弹。

房地市场形势一片大好，然后作为下游的建造者建企，却必须面对最低价中标的近乎完全竞争的市场。

应该说，“市场无形的手”在中国所展现的力量，已经是我们这些身处其中的人所不能忽视的了。

本文即从政府管理与市场力量综合作用的角度，简要讨论我国目前正在推行的“工程总承包”（EPC模式）管理模式存在的一些问题。

由于商业合同是商业行为的反映，商业行为的各项细节会以这样那样的形式在商业合同中展现出来，所以也连带讨论一下住建部《工程总承包示范文本（征求意见稿）》的一些设置性问题。

这些讨论均为个人意见，抛砖引玉，写出来供广大同业者参考。

“工程总承包”（EPC模式）管理模式不可回避的市场环境
一、几个容易混淆的观点
1、EPC模式应用于复杂大型工程，与一般工程距离很远
提到EPC，很多人都会立刻想到大型特种工程，有种很遥远很高端的感觉。

实际上，就设计交付这样的工程服务而言，现实工程的很多项目都具有标准EPC的特点。

EPC就在我们
身边。

比如，大多数住宅工程的弱电智能化工程在招投阶段就要求包价格包设计包施工包过政府审批，虽然政府的审批要求是甲方以主体身份申报，但甲方在招投标时完全将这样的责任转给承包商，并“仅在办理政府审批手续时，予以盖章及人员的必要配合”。

工程中常见的铝门窗、幕墙、小的附属钢雨篷钢网架钢构等特种结构，不需专项审批的基坑工程等，基本都是专项设计施工由同一个主体本一个合同完成。

如果项目发起人愿意，景观绿化工程设计带施工包价格包政府审批也不少见。

这些工程，已经具有了鲜明的EPC模式的特征，它与标准EPC区别只在于分包工程本身的局限而无法使合同可交付成果形成EPC所定义的完整功能，即不能实现turnkey特性。

但单就本分项工程而言，设计采购实施的功能已经很完整了，所以它们都是相当直接的EPC模式，只是平时我们很少称之EPC而已。

所以，EPC就在我们每一个工程人身边。

2、EPC是“懒汉”用的管理模式。

有一种观点认为EPC是给那些没有管理力量，或者对工程成果感兴趣而对工程实施过程兴趣不大的项目发起人。

比如投资一条生产线的投资人，可能他一辈子建这一条生产线，就足够他使用4、50年了。

为了省事，他就EPC，把所有的活都交给别人。

到时候他只要TURNKEY 一下，就行了。

可以明确说，这种对EPC的理解，是错误的。

只要是对自己负责的开发方，对有可能影响他后半生之4、50年产出的决定性的生产线，不但不会放任不管，而且会投入巨大地追求可靠的效果。

请专业顾问，甚至是请亲戚朋友，来为他把关，强化工程实施可交付成果管理，都是再正常不过的商业考虑。

项目发起人在这样的考量之下，仍然采用EPC模式，只能说明EPC模式不但不是弱化项目发起人的项目管理，而是在保证所有管理目标的前提下，仍然可以给雇主带来TURNKEY的便利。

EPC模式给了项目发起人带来了更高的管理效益。

这才是EPC真实的商业价值所在。

由此也可以知道，EPC过程要比常见的“雇主提供设计的施工承包”要复杂得多。

对于合同双方，合同范围/技术要求、可交付成果的定义与确认、估价与变更、风险定性与控制等合同重要事项，都会比“雇主提供设计的施工承包”更具特色，并都需要更深入的定义与管制手段。

二、项目发起人主导交易
工程承发包交易，是由项目发起人主导的交易。

无论是交易过程还是交易实质，都表现为这个商业特征。

项目发起人会用尽一切的手段，在商业行为过程和实质上，首先保护自己的权益，并在相当程度上忽视承包人的权益。

这是商业本质，商人的本性。

没什么可否认，也没什么可怪罪，或者歪曲或者不可正视。

正是由于项目发起人主导工程承发包交易的商业特性，工程承发包主要的商业文件都直接表现出对项目发起人倾向性。

美国AIA合同由美国建筑师协会（The American Institute of Architects）主编，英国IC E合同由英国土木工程师协会（THE INSTITUTION OF CIVIL ENGINEERS）主编，香港私人投资工程采用英国皇家特许测量师学会（香港分会）的标准合同，而FIDIC 合同，属于国际咨询工程师联合会（Federation International Des Inginieurs Conseils）。

作为雇主代理人（agent）的顾问工程师所撰写的这些合同，无论是实质还是操作过程，都明显倾向于雇主一方。

美国英国这样的老牌市场经济国家的工程承发包文件，也有由承包商撰写的，但无一不是由顾问工程师出版的合同成为市场主流。

这种明显的共同性说明了什么？
住建部发布的《工程总承包示范文本（征求意见稿）》，虽然没有明确说明编制者身份，但从主要条款的定义上，可看出这个合同基本上是从承包商角度来编写的。

最主要的表现是，第三方原因变更，雇主需以主持人身份与各方协调，作为合同义务承担者的承包商，只需要躲在雇主后，完全文案工作即可。

与FIDIC桔皮书相比这一点形成了绝对性的对比。

FIDIC 桔皮书第2.3款的规定，任何政府与第三方的协调，由雇主协助承包商完成。

第4.1款，“工程应包括为满足雇主的要求、承包商的建议书及资料表所必需的、或合同隐含或由承包商的任何义务而产生的任何工作，以及合同中虽未提及但推论将对工程的稳定、完整或安全、可靠及有效运行所必需的全部工作”。

这种完全的雇主倾向如果在工程承发包业务中不被体现出来，不能给雇主带来管理效益，试问他凭什么要用EPC？
雇主根本不愿意使用EPC，承包商又怎么可能以EPC承接到项目？
三、第三方变更是雇主风险还是承包人风险？
前面说到工程招投标交易是项目发起人主导的交易，那么对于EPC工程中最大的风险，第三方原因变更，作为主导方的项目发起人，就确定无疑地要将这种风险转化为承包方风险，最多对于一个有经验的承包商所不能预见的情况，给予不可抗力待遇。

出现这种情况，并不奇怪。

这正是EPC模式存在的商业价值，不到这个层次，EPC就没有意义。

由此推开去，项目发起人将天生具有把所有工程责任交由承包商承担的趋势，不但是第三方变更的责任。

事实上，作为合同意愿上期望turnkey的项目发起人，如果不能享受到这样的商业便利和管理效益，还要在过程中为设计和实施“擦屁股”，那turnkey对于它不就是一个明摆着的骗局吗？
四、EPC模式第三方原因变更由雇主承担责任的管理逻辑悖论
EPC模式的根本逻辑是turnkey，反映在合同价格上，就是趋向于包干总价。

现在第三方原因变更归属雇主责任，turnkey已是骗局。

坦率讲，雇主要协调与管理好这些第三方原因变更的问题，在各项管理资源的投入上，不会比“雇主提供设计的施工承包”模式省多少。

EPC徒增麻烦。

徒增麻烦还是小事。

当第三方原因变更责任归属雇主之后，“低价中标高价索赔”就成为承包商法定保障的生财之道。

我相信大部分的工程承包人是很公正的生意人，与第三方勾结起来无限做大工程变更达成恶意索赔这样的商业欺诈行为，公正的工程承包人还是不屑为之的。

但在国家规定和良心许可范围之内，利用雇主对第三方原因变更的信息不对称性，留下一些“合理的”投标陷阱，以期做大一些工程价格，这恐怕是天经地义的商业选择。

前些年我们国家在工程建设领域，承包商与设计院串通一气以设计变更变相增加合同内容的事情曾经困扰过很多的工程甲方。

现在不但设计与实施归属于一个主体，连采购也归他了，那他将“设计采购实施”串在一起，利用第三方原因变更，追求高一点的“利润”，又有什么可厚非的呢？
第三方原因变更归属于雇主责任，就是这样产生了不减少雇主管理投入的前提下，又要
承担几乎没有制约地工程合同目标被变更的逻辑悖论。

这是把钱袋子交到别人手上，还要心甘情愿地承诺对方可以按“需”再付钱。

这跟杨白劳也差不多少。

五、在项目发起人主导下的完全自由竞争市场，最低价中标将成为最现实的市场选择
如果是完全自由竞争市场，最低价中标将成为工程承发包市场唯一选择。

当然，任何现实的社会，都不是完全自由竞争市场，所以是否应该在市场的任何一个方向上都坚持最低中标这个市场准则，有值得商榷的地方。

我个人倾向于应该在市场的各个方向上都坚持最低价中标的市场准则，但具体市场的“最低价”，可按市场状态进行区别定义，同时社会管理应切实对承包商的保护，以避免过度竞争对整个市场的损害。

通常建筑市场按投资性质可分为政府投资和市场主体投资。

政府投资由于花得是纳税人的钱，所以对于纳税人之一的承包商，使用无度的最低价中标，显然有失公允。

这个时候更应该使用“成本+酬金”的最低价中标。

在成本上完全保证承包商的利益，让酬金适当竞争。

对于市场主体投资，则应该由市场主体按自己的考虑，确定中标方式。

通常就应该是EPC 或“雇主提供设计”的最低价中标。

要说明的是，合同计价使用“成本+酬金”这种模式，可不是我们国家推荐合同那样给三个选项“总价”“单价”“成本+酬金”那么简单。

在大社会背景下，成本“实报实销”的计量、认定，并保有对全社会群体的公允性，那是非常难的事。

“总价”、“单价”、“成本+酬金”三个选项要完全说得清楚，管控与实施落实到位，足够把整个工程社会管理翻过来梳理一遍了。

政府对承包商的保护，我个人倾向于尽量少地对市场主体（即：承包商法人）进行保护，而应该以大社会背景的“生产力保护”为主要方式。

专利技术、商业***、市场准入等综合生产力保护手段应该成为主流。

政府作为整个社会的管理者，针对局部社会整体或个体进行直接保护，虽然不可免，但总归会有失偏颇地伤害相近群体的利益。

限制最低价中标，减少建造业市场的竞争强度，可能会保护建企的生存环境，但这直接损害投资群体的利益。

政府投资的纳税人的钱就可能不得不更多地分配到建造群体，而私人投资直接受损。

这种为护老三打***的“偏向”手法，不是一个成功的社会管理体制所应该追求的。

建企说到底，是以自己的技术为项目发起人提供服务。

即使是人类使用了数千年的砌砖
技术，同样是技术。

如果国家对这种技术进行保护的话，那整个砌砖群体就都受到了保护。

准入制度是对这种“低进入壁垒技术”非常有效的分级保护手段。

高等级技术拥有者得到更高的报酬，并远离低端无序竞争。

保护技术，就是保护社会生产力。

***在2006年就提出了“创新型国家”发展方向，技术保护已经上升到国家战略。

在方方面面都显得很“山寨”的建筑业，在这一方面走得更快，才是应该。

六、最低价中标市场竞争下，承包商怎样保证自身利益
从当前形势看，承包商面对的建筑业生产要素市场越来越细化并专业化，各种劳工班组已经相当成型并开始向独立劳务公司发展。

地区性的劳工群体也在逐步成形。

这种群体性生产要素市场专业化，有复杂的社会背景，但市场无形的手以劳动效率为标准所产生的推进力量，不能被忽视。

周转材料及施工设备商专业化现在也比较明显，执专利的专业脚手公司、设备齐全的专业设备租赁公司、挖掘机及汽车运输等独立承包人等等现象的出现，都说明市场细化与专业化的倾向。

生产要素市场的细化与专业化，简化了建筑业企业管理和项目管理。

企业不必再为单个生产要素的生活与生存承担责任。

灵活高效自负盈亏的独立商业个体，减少了建企经营风险并使其管理效率大增。

但总体上来说，项目管理在复杂化。

越来越社会化的建企项目管理，使建企除了管好项目自己的事以外，还要照顾好项目周边的一系列接口性问题。

工程的水电煤接入，劳工的地方备案，地区准入制度，工程税地方交付等等综合社会接口性问题，使建企经营的复杂程度大增。

项目经理小三子，街口的居委老大妈，也可以拦住你训你一顿。

生产要素市场的灵活与独立，也使市场机会捕捉，生产要素的组织、管理，管理绩效的认定与实施，成为了新的重大管理课题。

基于灵活生产要素市场的快速成本测算平台，战略级的项目协作平台，形成独立特色的市场竞争优势，并将这种优势扩大成市场进入壁垒，将成为建企未来重要的核心竞争能力。

其他战略采购、上游地产开发下游建材生产的产业性拓展等重要利润点的考虑，也会成为建企未来重要的管理课题。

在人脉经营、快速测算、协作管理、生产要素市场把握之间取得平衡，建企即算身处最
低价中标的市场，也没什么可怕的。

最低价中标的市场竞争，永远不是为杀死市场中最后一个从业者而存在的。

完全相反，它以物竞天择的方式，良好地维持了整个社会生存环境的平衡，并迫使每一个从业者充满了勃勃生机。

如果能在这些基础上，游说政府实现切实的保护措施，那当然更为有利。

“工程总承包”（EPC模式）管理模式面对的当前政府管理
一、行业垄断，使EPC的应用范围有限
EPC模式，一般比较适用于对功能要求高对观感要求一般，同时政府过程性审批较少的非经营性工程。

在生产技术相对比较独特的基本建设领域，水力、电力、机场、铁路、公路、地铁、特定生产线建设等基本建设领域，是EPC比较常用的领域。

在目前的中国，这几大体系的基本建设领域，基本处于对外封闭的状况。

即算特级资质的建企，拿不到相关部委的资质审批，仍然做不了这些工程。

这使得这些行业的竞争不足，显现一定的垄断特性。

EPC模式或其他商业竞争性模式是不是在这些领域内使用，并不产生根本性的区别。

这样下来，具有一定竞争性的市场，就基本局限在特殊生产线这个领域。

造纸、晶片、汽车等生产线，即是此类。

但是这些特殊生产线要形成EPC模式有其固有的难度，设计与实施，通常都需要非常专业的公司，而这些公司与传统意义上的工程公司很远。

要使用EPC 模式，通常要以联合体模式操作，而且传统意义上的工程公司还不能占主角。

这与纯粹意义的EPC，有着相当的不同。

总之，由于行业垄断造成的条块分隔，建企以工程总承包模式，在某个市场领域内建立自己期望的完整“设计采购实施”企业核心能力，不容易。

二、政府审批中存在着变数
政府审批是EPC模式中最不确定的第三方原因变更。

设计方案按国家或地方规范设计完
成申报政府之后，由于地方政策的不同，具体环境的不同，会产生相当不同的审批结果。

我们国家各级标准在指标定性上还有很多不确定的地方。

在地产界流行的“非容积率面积”，以及有效的政府公关下，政府审批相当部分的内容会成为企业的利润点。

这也是EPC模式在很多经营性产业中不太被接受的主要原因。

因为政府审批运作的好，可以取得非常多的商业利益。

在政府工程中，由于政府管理基本上是本次管理，即本级政府本身是项目发起人，又同时是审批人，这使得“第三方原因变更”成为工程中完全无法控制的事项。

比如政府办公楼，地块等级、个人办公面积、设施设备配备等方面，并没有什么明确法律标准。

本来政府工程应该最适合EPC模式。

但现在由于标准不明，项目发起人主动变更的积极性非常巨大。

项目发起人又同是审批人，上述变更即可能是政府以项目发起人身份变更，又可能会以政府审批人身份变更。

这使得EPC模式完全地模糊起来。

事实上，这个情况下，商业模式本身就已经被模糊起来了。

各地地方政府宏大气派的办公大楼，甚至出现“白宫”级的，就不奇怪了。

由于上述原因。

大多数的业主宁可自行完成政府审批，以保证审批过程利益最大化。

相对于政府审批过程带来的利益，EPC工程总承包带来的群体或个人的利益，几乎算不得什么。

三、合同、计量、质量等平台标准的工作效率不高
EPC模式以其TURNKEY特性，工程的范围/技术要求、工程标准确定、工程价格确定、工程过程管理以及工程保障措施等，将成为项目成败非常重大的事情。

合同平台关于可交付成果的范围、质量标准、交付期、交付程序、成果的确认、成果交付的风险等核心部分应有非常明确的定义，并有切实可行的在招投标阶段确定出来的办法。

合同谈判过程要能保证双方在设计都没有的情况下，就工程的方方面面进行充分沟通。

在交易达成的那个时刻，保证双方对交易内容的共同理解与共同意愿。

计量平台在设计都没有的情况下，应按什么样的基准进行估价，按什么样的方式组合，并以什么样的社会公认的计量标准确定“包干总价”，各种过程中的变更应以什么样的标准被确认为有效行为并按什么样的标准被计量。

设计、材料、工程、工作等的质量，在设计都没有的情况下，应如何定性双方理解一致的质量标准，并应如何确定合同确认的对应价格，确认的程序又是怎样的。

这些基础性的问题，目前国内工程界，还没有一个整体性的解决方案。

没有这个整体性的社会基准，没有从业者统一的认
识，EPC模式要实现，有太多的不确定因素。

合同、计量、质量等标准基础逻辑不严密，工作效率不高，实际上是我国当前工程界比较重大的问题。

2008清单规范、2007标准文件、住建部工程总承包合同示范文本，工程建设合同示范文本。

文件不少，可把它们放在一起，你会发现它们各自独立。

各管各的事，又各自不相干。

如果能将这几个文件统一起来，建立起整个管理平台严密而规范的逻辑，相信必可以造福中国工程界。

我也相信这个事情会在未来的数年内发生。

笔者已就合同、计量等管理平台的问题进行了一些研究。

有兴趣的朋友可以参看本人专著《FIDIC施工合同应用技巧》、《工程量清单计量规则原理及应用》，及将要出版的《工程招投标原理及应用》。

读者也可在中查看本人相关文章。

国内承包商应对EPC模式的主要问题
国内承包商应对EPC模式，我个人认为最大的问题在于观念的转变。

国内施工总承包模式下，承包商更接近于一个生产商，而且往往是被雇主方“支解”得很厉害的生产商。

甲方指定分包的广泛使用，使得大部分的国内施工总承包商“退化”为相当纯粹的“毛坯生产者”。

毛坯工程透明的技术内涵导致的低进入壁垒，使得国内整个工程承发包市场呈现近乎“蛮荒丛林式竞争”，一切可以运用的合法非法资源都被用来拿到工程，拿到工程做工程，就是简单的事了。

说极端一点，租点设备找个干过工程的技术负责拉一批昨天拿锄头今天拿瓦刀的工人，就可以开工赚钱了。

EPC模式下，承包商基本的商业盈利方式为EPC中标价格与自己实施成本之间的差额。

由于EPC本身的TURNKEY特性，逻辑上EPC中标价必然趋向于严控中间变更。

最低价中标的市场竞争使得EPC中标价必然产生上盖效应。

如何发挥设计采购工程实施的技术优势，在招投标的早期就形成成价格竞争的优势，并最终在市场竞争中让这些优势成长为同业壁垒，将是以EPC模式谋求市场生存的承包商不得不考虑的问题。

同时，承受EPC合同严厉总价包干的顶盖压力，以比开发商还要大的管理压力，象开发商一样思考项目开发，协调各参与
方，在过程中一分一厘扎实地实现自己的利润目标，将成为EPC模式下承包商必须解决的管理问题。

切实保护自己的技术优势，比开发商还要严苛地管项目，这两大观念的转变，将成为我国EPC模式转变过程中承包商面对的最大问题。

承包商再也不是“毛坯生产者”了，EPC模式下，承包商完全可以象甲方项目管理一样，所有具体工作外包，在专有技术优势、市场优势、综合管理能力的充分发挥下，比自己做工程，可能钱更好赚，赚得更多。

观念上转不过来，承包商将不可能把控EPC面对的太多综合不可知因素。

盲人摸象，大象伸腿一踢，连跑的机会都没了。

如前所述，政府应在专利技术、资质审批等技术保护角度上切实保护承包商。

技术保护就是保护社会生产力。

期盼我国政府管理能够早一点从保护市场主体向保护社会生产力方向上转化。

总结
综上分析，我国目前推行的EPC模式，以及由此建立工程总承包模式，在市场与政府管理双个方面上，都存在很多尚未解决的重大问题。

在这些问题没有解决之前，EPC在中国就是空中楼阁。

在推行EPC过程中，一个重大的政府管理课题也很有趣，笔者在这里也试做讨论：在新的工程管理模式推行时，到底市场更主动些好，还是政府管理更主动些好？
我个人认为，鉴于我国目前处于改革开放时期，政府相当多的管理思路、管理程序、管理方法，都处于一个破旧立新的过程，而且事实上政府管理总是需要适应新的不断变化的社会大环境，所以推行管理模式改革的时期，应该更市场主动一些。

象住建部EPC合同示范文本这样用来解决商业个体之间事务的文件，应该设定为考虑市场因素更多一些。

不宜让“新”的市场模式，套进政府“旧”的管制体系中。

本来就是创新，市场创新了本来应该政府管理。