中国农村政府主导型扶贫运作模式的缺陷及其改进

中国农村政府主导型扶贫运作模式的缺陷及其改进
作者：韩建华
来源：《经济研究导刊》2010年第36期
摘要:长期以来，中国农村扶贫的推进主要依靠各级政府的力量来完成。

政府主导型扶贫模式在组织、重点、手段、任务、管理机制等方面存在诸多问题，有必要对扶贫主体的选择、扶贫组织的构建、扶贫任务的确立和扶贫管理机制进行完善。

关键词：农村；政府主导型扶贫；运作模式；缺陷；对策
中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0036-03
一、政府主导型扶贫模式的运作方法
政府主导型扶贫模式最本质的特征是政府主导。

即扶贫政策的制定、扶贫重点的确立、扶贫资金的筹集、扶贫方向的把握以及扶贫过程及效果的督察与评价都由政府来组织完成[1]。

一直以来，中国的农村扶贫主要都是通过政府行为来推动的，政府为达到使贫困地区尽快摆脱贫困，贫困人口比例迅速降低的目的，进行了一系列的政策设计，主要做法有：成立机构，加强领导。

成立了上至国务院下至县一级的扶贫开发领导小组这样的扶贫领导机构，同时对应设立各级扶贫办公室作为其执行机构。

扶贫工作组织性强，是一种从中央到地方以组织机构为载体的政府行为。

设立扶贫专项资金，不断加大扶贫投入。

尤其是国家“八七扶贫攻坚计划”实施后，国家向贫困地区投入大幅度增加，并要求各省依据各自不同的经济财政状况也要不断地加大投入。

政府扶贫工作是以大量的财政资金运作为基础而开展的。

政府扶贫的政策倾斜非常鲜明。

在全国范围来看，尽管各地地方差异较大，在多年的实践中，仍然形成了具有普遍性的中国式政府扶贫的运作方法。

（一）实施干部下基层驻农村专项扶贫计划
近三十年来，中国各级地方政府持续不断地实施了干部下基层驻农村专项扶贫计划。

以近期为例，如：广东省自2003年开始实施“固本强基”专项扶贫计划，2005年，又实施了“十百千万”计划。

其具体做法是各行政机关、国有企事业单位定点扶贫，选派机关“十百千万”干部下乡蹲点等方式有计划的进行省内的扶贫开发工作。

从2006年开始，又将省直机关挂钩扶贫工作与“十百千万”干部下基层驻农村工作结合起来，保证挂钩县贫困村扶贫任务的落实。

湖南省在2007年派遣近9 000名各级党员干部到基层农村，下到村组，长期开展扶贫工作，指导建
设社会主义新农村。

青海省委省政府于2010年年初安排部署省直机关各单位党组织10 000名干部下乡深入开展与扶贫联点乡村党组织互帮互助活动等等。

（二）扶贫工作组成为扶贫主体，承担了扶贫的主要工作
各级政府职能部门、国有企事业单位直接对口驻村进行扶贫。

承担扶贫任务的单位组成驻村扶贫工作组这一临时机构，设定工作期限和工作人员，并进行轮换。

工作组成为村庄扶贫的主体，几乎包揽了扶贫的大小事务，包括扶贫政策的贯彻、扶贫资金的争取、扶贫项目的选择、扶贫对象的确定等等。

工作组驻村工作期间，代表政府及其所在机关完成了多项扶贫任务，实质上成为地方政府在农村基层扶贫的办事机构。

（三）扶贫重点是加强村庄基层组织建设，改善村庄基础设施及经济条件
在扶贫重点的选择上，政策倾向非常鲜明。

将政府扶贫的重点放在贯彻各级政府的政策精神上，着力加强村庄基层组织建设。

主要是“财”与“人”两方面，即改善村经济条件和培养与选拔人员。

一方面，通过重点扶持村集体项目以推进整村扶贫工作，直接提供和帮助寻找项目，壮大村集体经济。

另一方面，通过培训以及做说服工作，吸引能人加入村基层组织担任领导工作。

（四）扶贫政策的实施主要采用行政手段
扶贫的目的主要是希望通过加强对基础性环节的投入与准备，部分解决反贫困的瓶颈问题。

目的在于依靠政府来实现资源配置，为“经济起飞”提供基本条件。

通过财政拨款以及号召村民参加，积极进行农田水利建设，发展农业生产，利用专项基金展开对农民的科技培训。

为确保农村稳定、农业增产和农民增收，扶贫组对驻村群众给予技术上的支持和销售上的帮助，着力解决群众生产技术水平低、销售信息不畅通等问题。

（五）把资助式扶贫作为主要扶贫任务
从实践来看，政府扶贫完成的任务主要是对村庄进行各种形式的资助。

包括，通过财政资助方式，直接提供农村公共物品；通过引入市场形式资助农民合作化运动，让农民组建新型农民合作经济组织；给予贫困户直接的经济援助。

二、政府主导型扶贫模式运作存在的问题
（一）扶贫模式在具体操作上出现偏差
在中国贫困农村，选择政府主导型扶贫模式，本应是适当而有效的，但由于在实践中采取的是一种片面的政府主导型扶贫模式，因而削弱了政府主导型扶贫的有效作用。

这种片面性体现在：首先，扶贫完全依赖政府作为，没有充分利用政府主导下的社会扶贫的力量。

强调政府
主导主要是需要政府承担起扶贫的主要职责，只要政府责无旁贷地履行起了扶贫义务，完全可以依靠自身的资源优势争取更多的社会扶贫力量来共同反贫困。

缺乏一定的社会力量的支持，政府扶贫任务艰巨而沉重。

其次，政府在扶贫中采用自上而下的方式，自拉自唱，没有充分考虑贫困者的需求。

政府扶贫带有鲜明的政策倾向性与自利性，这主要是因为扶贫是自上而下进行的，必然会涉及到诸多政策的贯彻执行。

这一点无可厚非，但是，政府扶贫同样应该重视和考虑来自扶贫对象的需求和愿望，因为只有充分了解和尊重扶贫对象，才能发挥其主观能动性，使其参与到扶贫事务中来。

最后，政府扶贫手段囿于传统的行政管理模式，没有广泛借鉴较为灵活的市场机制。

政府主导下的扶贫出于工作惯性，往往容易采用行政的政策的乃至法律的手段，而较少使用市场手段。

传统行政手段有失灵的时候，需要依靠灵活的市场机制进行弥补。

（二）扶贫组织的构建与运作存在缺陷
在政府扶贫中，上至国务院扶贫办，下至乡政府，各级政府都有常设扶贫机构，均承担相应的扶贫任务与职责，这些行政部门的作用在农村的扶贫实践中并没有得到充分体现，农村扶贫采取的是严重依赖扶贫工作组的工作路径。

笔者通过在广东的实地调研发现，几乎所有关乎村庄扶贫的事务都由工作组一手包揽，而扶贫工作组又缺乏有效的人力、物力、财力等资源的配置，所以使得最终的扶贫力度和成效不理想。

首先，工作组是一个临时机构，来到村庄扶贫的初始目的是完成某种“政治任务”。

工作组成员在村庄扶贫采用年度轮换的方式，一年或几年换一批，之后挂靠机关就基本完成了扶贫任务。

这种临时性的机构设置直接影响到扶贫模式的选择、扶贫对象的瞄准、扶贫深入的程度等方方面面的问题。

其次，既然把工作组作为政府扶贫的中坚，就应该赋予其相应权力，但是，扶贫工作组与地方的市、县、乡各级政府之间没有直接的直线隶属关系，也就无法运用足够的行政权力来指挥地方基层政府参与扶贫工作，对扶贫的统一规划和部署也无从做出。

最后，扶贫工作组有事权而无财权，他们并不是扶贫资金的管理者，所需扶贫经费只能向有财权的各级主管机关申请，其中主要依靠自身委派单位的支持，而其所在单位既非专职扶贫机构，又非经济主管部门，并不可能有求必应。

在扶贫中采取这样一种组织形式其结果是：一方面，扶贫工作组力量薄弱，不堪重负；另一方面，其他大量有效的扶贫资源被闲置，没有对政府现有的各种行政资源进行有效配置。

（三）政府部门所确立的扶贫任务单一落后，忽视扶贫对象的可持续发展
把资助式扶贫作为扶贫主要任务，远远落后于现实的需要，而此举使得扶贫的边际效益递减，没能走上可持续发展的道路。

这主要由于在资助式扶贫目标的指引下，实质上是一种“输血扶贫”的落后模式，即以资助式扶贫为主，少开发式扶贫；以资金扶贫为主，少技术扶贫；以硬环境扶贫为主，少软环境扶贫；以微观切入为主，少宏观政策指导[2]。

此种资助式扶贫能够在短期内着力进行基础设施与公共服务建设，从而让扶贫呈现出很多亮点，但农村贫困的根源问题及其内生机制的造血功能并未解决，扶贫表现出边际效益递减的特点。

一个扶贫组走
了，可能下一个很快又来了，周而复始，整个过程再重新演练一遍，基本上在进行重复建设，谈不上可持续发展。

（四）扶贫工作缺乏统一的规范管理，扶贫绩效大受影响
在扶贫资金方面，资金投放主体不明确，到位率和透明度不高。

由于政府主导实施的扶贫是一种自上而下的运行模式，资金来源渠道较为复杂，运行链条长，环节多，很难对资金使用情况进行切实有效的监督和管理，致使大量扶贫资金没有到位，到位资金也有可能没有真正用在扶贫项目上。

在扶贫项目的选择方面，由于工作组的短期临时性质和政绩观的驱使，重短期效益，轻长远利益；重表面数字，轻实际功效。

较易选择立竿见影的“短平快”项目。

在扶贫对象的瞄准方面，没有一个规范的公开、公平、公正的实施标准，确定扶贫对象与扶贫组的所属机关的性质与决策者的个人偏好有较大关系。

三、改进政府主导型扶贫运作模式的对策建议
（一）扶贫主体的选择：政府主导，其他主体参与
首先，政府是扶贫主体力量。

政府主导的原则必须坚持。

针对中国农村社会处于转型期的特点，反贫困工作必须坚持政府主导的原则，进一步突出和强化政府在反贫困中的组织领导、资金投入等方面的主导地位和作用。

政府在反贫困中的功能应当是倡导立法、执法、带动、组织、示范、宣传、协调、评价及激励等方面[3]。

当然，政府主导扶贫原则并不是说政府扶贫的唯一性，而是强调政府扶贫的中心地位。

其次，政府主动联系和发动社会，使社会主体成为扶贫的有效补充。

政府应为社会经济组织参与扶贫制定有力政策，应允许它们采取社会行为和企业行为参与，用经济利益作为纽带在社会经济组织与贫困群体之间建立起合作关系，使扶贫开发各方面的效益都达到最大化。

最后，挖掘贫困者的内在核心力量。

在扶贫开发中，若能结合政策，充分发挥农民的优势特征，共同努力，必能起到事半功倍的效果。

（二）扶贫组织的构建：各扶贫主体的合理定位
扶贫工作组的定位。

将扶贫工作组从扶贫的具体操作主体中解放出来，定位于宣传指导和监督检查。

由前文分析可知，扶贫工作组作为一个临时机构，难以成为政府扶贫的执行主体。

但是作为一个上级政府部门的派驻机构，可以有效履行扶贫的宣传指导和监督检查的职责。

地方政府专职扶贫部门的定位。

具体而言，省、市、县、乡四级政府，明确职责、合理定位。

省级政府扶贫机关负责对扶贫进行总体的安排部署，通过区域政策和地区发展政策对贫困地区的政策性损失进行补偿，为引进资本提供宽松的政策环境，以改善基础设施为基础手段降低贫困地区的交易成本。

市一级更多的是协调、指导、服务角色。

县政府负责具体事务的实施
和执行，与省、市政府相比较，应重点突出县政府的扶贫职责。

依靠产业政策和产业布局规划促进贫困地区比较优势项目的发育；规范村民自治，完善社会保障体系建设，为提高贫困人口的体力和智力素质创造条件。

乡政府是县级政府管理的最直接的延伸，其主要职责是协助上级政府，并具体落实。

政府专职扶贫部门与其他非专职扶贫机构的关系定位。

确立政府专职扶贫部门的主导地位。

确定政府专职扶贫部门作为主管部门的行政职权，整合其他非专职扶贫机构的扶贫资源，确定扶贫事务接受专职扶贫部门的统一管理。

建议将扶贫开发办公室由政府议事协调机构调整为政府组成部门，行使行政审批和项目主管职权，承担相应管理责任，使其与扶贫开发的长期性、艰巨性、战略性统一协调。

（三）扶贫任务的确立：建立综合扶贫体系
基于中国农村社区处在社会转型这一特殊时期，有必要建立一个以“资助式扶贫”为起点、以“开发式扶贫”为核心、以“救助式扶贫”为补充的综合扶贫体系。

首先，以资助式扶贫为基础，启动扶贫。

“资助式扶贫”主要是在公共基础设施的建设方面进行资助。

“资助式扶贫”采取“输血”的方式，较好较迅速地解决了村庄在基础设施方面的一些燃眉之急，效果也是立竿见影的，很受群众欢迎。

但是，“输血”式投入毕竟不能成为一种长效投入机制，只能作为起点，更重要的是要培育村庄自身的“造血”功能，也就是说在早期“输血”之后，扶贫工作的核心应尽快转移到“开发式扶贫”上来。

其次，以开发式扶贫为核心，走可持续发展之路。

“开发式扶贫”，从目标和路径来看，是指充分调动、盘活村庄的各种资源，开拓创收致富的新渠道，使村庄自力更生并能可持续发展。

既包括“自然资源开发”，也包括“人力资源开发”。

“自然资源开发”着重在于开发村庄的农业资源，创办村集体企业，促进村经济的发展，重点在于安排优惠的扶贫专项贴息贷款和制定优惠政策。

“人力资源开发”要倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困户中普遍存在的“等、靠、要”思想。

进一步通过推动成人教育和科技培训来提高贫困人口适应市场的能力。

与此同时，还要进一步增加对农村地区医疗、卫生领域的投入，推进农村新型合作医疗制度的建立和完善，采取特殊措施(如减免费用)以保证合作医疗能够覆盖所有贫困人口。

因为健康和教育同样是人力资本的重要组成部分[4]。

最后，以救助式扶贫为补充，完善扶贫。

由于在极端贫困人口中存在相当一部分已经失去劳动能力的人口，他们的生活只能依靠政府，而政府从公共服务的职能出发，有必要为其提供保障。

此举称为“救助式扶贫”。

主要做法就是提供对最贫困村民的基本生活保障。

（四）扶贫管理机制的完善：加强对扶贫事务的监管
首先，建立有效的监控机制。

健全和完善扶贫资金的运行管理机制，资金使用要实施阳光作业。

严格执行公告公示制度，实施扶贫任务的贫困村要设立公告牌，标明村名、挂钩领导和驻村干部，帮扶单位、建设内容、投资额度和建设期限。

财政、扶贫部门不定期对项目实施进行检查和督查。

其次，建立客观合理的扶贫效益评价体系。

农村扶贫效益的评价涉及到经济、
社会和心理等方面，因此，制定适用于农村扶贫效益的综合性评价指标系，是十分必要的。

综合评价指标体系应包括经济效益、社会效益和心理效益三个方面[5]。

在这三方面建立起一系列具体量化的指标，用以对各种农村扶贫活动的效益进行定量分析。

积极有效地推进农村扶贫活动。

最后，重视扶贫的后续管理，建立激励与问责制度。

在扶贫资金和扶贫项目的安排上，可实行以项代奖的办法，鼓励扶贫开发工作搞得好的地方率先脱贫。

市、县政府在扶贫资金使用额度上要与上年扶贫资金使用情况和扶贫工作情况挂钩，好的可在资金分配和项目安排上予以倾斜，差的要核减相应指标。

同时，建立问责机制。

设立一个外部监督与评估组织委员会。

在外部监督与评估的基础上，实行社会问责制，对那些违反扶贫资金使用和管理规定的行为进行披露和曝光，并要求相应责任人（包括政府官员）承担责任。

参考文献：
[1]岳佐华.政府主导下的市场化运作扶贫模式研究[J].农村经济与科技，2007，(1):73.
[2]匡远配.中国扶贫政策和机制的创新研究综述[J].农业经济问题，2005，(8):24－28.
[3]廖富洲.农村反贫困中政府主导行为的优势与问题[J].中国党政干部论坛，2004，(9):25－27.
[4]林毅夫.关于中国扶贫政策的几点建议[J].发展，2005，(7):19-20.
[5]张秀兰，徐月宾，王韦华.中国农村贫困状况与最低生活保障制度的建立[J].上海行政学院学报，2007，(3):58-71.
[责任编辑刘娇娇]。