网络公共舆论的形成机理及其影响政策制定的途径

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郑萍薛冰
[摘要]本文基于哈贝马斯的协商民主理论，分析了网络公共舆论的形成机理，探讨了网络公共舆论影响公共政策制定的途径，并在此基础上提出网络公共舆论与政府决策良性互动过程中应该注意的几个问题。

本文的
结论和建议是，为了有效吸纳和回应网络公共舆论，政府需要准确辨别和把握网络公共舆论的真实性和合
理性，对网络热点进行跟踪和筛选并作出相应的回应，同时要采取措施提升网络公共舆论的质量。

[关键词]公共领域；政治影响；政治权力；网络公共舆论；公共政策制定
[中图分类号]D035[文献标识码】A[文章编号]1006—0863(2009)01—0061—05
自2003年孙志刚事件引发国家《城市流浪乞讨人员收段发展，这就是公共话题的集结和凝聚阶段、话题讨论中的容遣送办法》的废除和《城市生活无着的流浪乞讨人员教助争议、辩论阶段和话题趋同一致阶段。

尽管这些步骤和环管理办法》的出台后，网络公共舆论对公共政策的影响和作节不像立法程序那样是人们有意识制订、并按照明文正书用开始引人注目。

上世纪90年代，哈贝马斯在《公共领域的步骤加以实施，但正是这些程序性环节的转换递进，自发的结构转型》一书中就已指出，现代社会中电子传媒正在对地引导支配着公共话题的凝聚、深化，并在对话辩论中走向公共领域的基本结构发生着重要影响。

值得注意的是，该趋同，最终形成反映网络民意的公共舆论，从而使网络公共书还提出了公共舆论影响和作用于政策制定系统的基本模舆论的形成过程显示出清晰可辨的程序性属性和特征。

式：在非正式意见系统的公共领域中，公众通过交往权利的1．话题集结阶段。

这是公共话题的形成和凝聚阶段。

行使，在对话交流中形成辩论共识，并借助公共舆论这一中网络公共话题不是空穴来风，它根源于现实社会生活中的介，作用和影响政策制定和执行机构的正式意见系统。

问事件、问题和状况。

变动中的社会生活几乎每天都充斥着题在于，在网络公共领域中，网民关注和提出的话题、见解大量的事件和信息，内容涉及政治、经济、社会等与公共生极具自发性、个体性和分散性，这种自发、个体、分散性的网活密切相关的方方面面的问题。

但是，能够引起人们极大络话语如何能够吸引公众视线，集结并上升为公众广泛关关注的事件必须具备如下条件：注的、焦点性公共话题?对公共话题各种见仁见智乃至截一是社会热点问题和敏感问题。

这类问题往往与百姓然对立的见解、观点又如何能够趋于一致，最终汇集成为体生活密切相关且带有一定的普遍性，公众关注度比较高，如现民众呼声的公共舆论?公共舆论又通过什么途径才能作近年来的物价上涨、医疗改革、行政决策和执行、权力腐败用和影响公共政策?显然，这一问题的探讨对于拓展和更等有导火索性质的事件，极容易引起网民爆发式共鸣。

近好实现公共决策中的公民参与，推进民意与公共政策的有年来有影响的网络公共舆论的形成均是如此，如重庆“最牛效互动意义重大。

本文拟就此加以探讨。

钉子户事件”、厦门PX项目及山西黑砖窑事件等。

一、网络公共领域中公共舆论的形成机理二是能够实现系统间语言符号较好转换的事件。

作为
对于网络公共领域中公共舆论形成机理的研究，本文社会不同系统的政治系统、经济系统、文化系统等，均有其提出如下假设：网络公共舆论的形成依照和遵循特定的自自身的语言符号。

要使不同系统发生的事件、问题中内涵的发程序推进和深化，整个过程具有可以把握的程序性质。

公共性特质显示出来，必须经过系统之间语言符号的转换，网络公共领域(公共论坛)因其开放性、主体性、分散才能转化为令人关注的公共问题。

例如，贵州瓮安风波是性、互动性、匿名性特点，成为自发、自由发表言论、表达见解因一个初中女学生身亡引发整个县城动荡的事件，但该事的新型公共空间。

在这里，没有专门机构规定网民必须关件蕴涵着地方政府行为方式失当、漠视群众利益致使干群注某个议题，又应当遵循何规则和程序发表见解并展开争关系恶化的深层次公共问题，因此，极易引起公众的关注。

论，所以网络公共领域中公共舆论的形成完全是一个自发而网络公共领域中，那些远离公共生活，或者不能很好实现过程。

但是自发不等于任意和无序。

当我们深入考察和仔系统语言转化的事件、话语，难以集结为引起网络公众共鸣细思索时不难发现，这个自发过程蕴含着自身的内在逻辑的公共话题，一些猎奇性事件也只能昙花一现。

事件中语和“自发秩序”，并由“自发秩序”推进其按照特定步骤和阶言的转换越准确，越能抓住公共性问题实质，就越能抓住网2009年第1期总第283期61
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民的眼球，也越具有影响力和吸引力，从而极易引起网民的的层面也不同，比如有政策本身引发的政策制定层面的问关注和强烈反响。

题，也有行政行为、管理措施等政策执行层面的问题等，网络公共话题的凝聚和集结具有一些可识别的标志，这就使得网络公共话题包含有不同角度和不同层面的价值这就是，相关话题迅速成为各大著名网站公共论坛的主题，考量。

随之在各家网站集中铺开；网民反应热烈且参与度
高，参与对于论辩话题的价值考量，哈贝马斯在其商谈理论中面广，对话题的点击次数、点击率以及跟帖、发帖的数量急曾提出三种商谈形式：道德商谈、伦理商谈和实用性商骤增加，在热情高涨的网络参与中公共议题被鲜明地凸现谈，【21这些形式涉及到不同层次的价值评判。

道德商谈寻出来。

求的是共同的善，其实质是对正义和正当的追求。

正义作2．争议辩论阶段。

网络公共议题凸现和确立起来，自为人类普适性的价值取向，超越了任何特定共同体而覆盖然就会进入和转向争议与辩论阶段。

在议题集结阶段，网于每个人，是“原则上为每个人接受的”，【31从而也是衡量民对问题的热烈回应和反响基本处于感性和表象，情感性是非曲直的最高价值准则；伦理性商谈寻求对特定价值的的表达多于理性的分析。

而争议辩论阶段对问题的分析则认同，这种价值观是形成于特定文化土壤中的文化传统，逐步走向深入。

围绕公共议题，网民各抒己见，自由发表意它与一定的共同体相联系并为之提供特定的价值标准，如见，表述观点，展开热烈讨论；不同观点层出不穷，各种见解民族精神及其价值观，并“在原则上为分享‘我们’的传之间辩论交锋，还包括对某些问题细节的质疑和探究。

讨统和强有力价值态度的成员所接受”；M1实用性商谈则另当论和辩论又促使人们通过各种渠道捕捉相关信息，不断寻别论，它是利益的谈判和妥协问题，利益相关者不必寻求找和发现新的线索，提出新的论据、理由，并把来自各方面共同的价值取向，只需寻找双方均可接受的解决问题的底
的信息和文字材料汇集于网民关注的主题之下，公共事件线，经过妥协、让步最终获得利益双赢的结果。

据此，公连同它的细节及其相关联方方面面的因素从而更为客观、平正义以及由文化传统积淀而成的价值观，提供了整合公全面地展现出来。

伴随这一过程的进展，对公共议题的各共领域不同见解的主导性价值取向。

处于一定文化环境中种见解逐步深化和不断拓展，对问题的分析更趋于理性，逐的社会成员在其“人格社会化”过程中，不可避免地会受步呈现出问题越辩越明的效果。

例如在“周老虎”事件中，到这些文化价值观的熏陶、塑造并对之产生某种认同感。

有网民为证明虎照是从年画拍下来的，亲自动手用相机模换言之，公平、正义及特定文化价值观是整合、引导网络拟拍摄，并将其结果发表在论坛上，其所拍照片与周正龙所辩论走向趋同，最终形成网络公共舆论的公共价值准则。

拍照片一般无二；还有网民在网上把用标尺网格切分出来由此可见，由自发秩序引导、反映民意的网络公共舆的年画老虎和“周老虎”作比较，两者卧姿毫无二致，假虎照论，既不是由某个权威人士、精英人物或某个机构如政府的面目逐步被揭开。

事先确定其基调，也不是依据不同观点持有者金钱的多少由于网络身份的虚拟性及参与者素质良莠不齐，辩论和权力的大小来主宰，而是在平等话语权行使的论辩和争中不可避免地会出现一些不和谐的“杂音”，哗众取宠之词、论中，通过对公共话题的正当性审视和文化价值观的考虚妄之词以至非理性的语言(典型的如人身攻击、谩骂)。

量，所达成对相关问题的共识性见解。

例如，对“周老但是辩论又是一个大浪淘沙的过程，实际上，争议辩论中各虎”事件的探讨是围绕虎照的真假并由此涉及政府的诚信种观点的表达遵循着一些原则，这就是话语的真实性(追求问题而展开；孙志刚事件的讨论集中于收容政策的正当性真实客观)和真诚性(希望解决问题)，那些哗众取宠、不真与否的层面上展开。

实的言语或非理性话语，将会随着辩论逐步深入渐渐被边从上述网络公共领域中公共舆论形成过程的分析不难缘化．最终被淘汰出局而失去话语权。

而那些有理有据、分看出：在网络公共话题的集结阶段，没有系统语言的恰当析性的观点则始终构成辩论中的主流话语。

转换，难以形成共同关注的公共主题；没有争议辩论阶段。

3．趋同意见的形成。

网络公共议题的辩论不会无休止难以将相关主题的讨论推向深入，获得对该主题清晰、深地延续下去。

问题是，各种观点及争论如何能够在辩论中刻、理性的认识；没有引导性的价值取向，各种见解难以逐步从多元走向趋同，最终“形成可作为公众舆论标准的聚合为趋同性的共识性见解，从而无法形成反映民意的公普遍利益”?在这里，文化价值背景的引入必不可少。

共舆论。

正是在这些步骤、程序和阶段相互间的转换递进文化价值观涉及的是“应当”、“不应当”的价值问中，网络公共舆论形成的内在机理被清晰地显现出来。

题，它为人们提供观察与分析问题、评判是非曲直的基本二、网络公共舆论影响公共政策制定途径的分析框架和价值取向。

不同的文化价值观使得人们在观察同一包括网络公共领域在内的非正式公共领域形成的民意事件、问题时的角度不同，对问题的理解、判断及得出的如何能够影响到公共政策的制定?又通过哪些途径对政府结论也会迥然相异。

在当代多元文化背景下，文化价值观决策部门施加影响?前已提及的哈贝马斯关于非正式意见起着消弭不同见解乃至对立、形成共识的整合作用。

换言系统与正式意见系统的政府权力部门的互动模式，清晰地之，趋同性见解的形成有赖于共识性价值取向和判断标准刻画了两者相互作用的机理。

这就是，前者借助公共舆论的引领与统摄。

由于公共问题的广泛性、复杂性和多样性，这一媒介，在与权力部门的互动中对政府决策发生实质性所触及的范同、涉及的相关群体不同，问题的性质和所处影响。

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公共舆论无疑是民意的反映，但是网络媒体等诸公共通过听证公众的呼声、意愿被汇集并传递到相关决策部领域作为非正式意见系统，既不是政治决策系统，没有制门，从而影响政府决策，使其制定的政策更大限度考虑和定政策的决策权，也不是政治管理机构，没有政策执行权覆盖各方面利益，更为接近和符合民意，也更具合法性。

，它“只是对其施加影响，影响局限于创造和取缔合法具体讲．听证是基于理由和意见的论证，代表各方面利益性”。

”1因此，“共识性意愿”的公共舆论欲对政府政策施的听证代表，依据法定程序，就与切身利益相关的政策问加影响，必须进入正式意见的权力系统，获得权力机构的题进行充分的讨论，在辩论、协商、妥协中最终达成共识响应，影响到政策议程或转变为正式议题。

这样，基于交性意愿的公共舆论。

作为听证结果的公共舆论既是政府制往权力的非正式意见系统的政治影响才能转化为政治权定相关政策时不可违背和突破的价值前提和评估标准，引力，而这种转化需要通过一定途径，满足和具备一定的条导着政策制定的方向并矫正种种不合民意的政策取向，同件。

哈贝马斯用冲破“闸门”的比喻来描述这个条件，意时听证结果又提供了政策评价和实施的监督标准，从而能指只有当公共舆论被激发到一定程度，突破某一个关节够有效地防止行政决策中的目标错位、目标置换，保障政点，才能引起决策部门的重视并获得其回应。

在这里，网策的公共性。

络公共舆论作为催化和推动力量，以其特有的影响力与其但是，听证会集结和反映民意的功能与其功能的真实它各种民意表达方式、途径相结合，发挥着聚集和强化公实现并不是一回事。

现实中的种种“听证秀”及百姓戏言共舆论合力的作用。

的听证会即“涨价会”往往使听证会流于形式，其聚集传1．网络媒体与新闻媒体的互动强化。

网络媒体具有新递民意、引导决策的功能大打折扣。

而网络公共舆论在这闻媒体不曾有的诸多优势。

但是网络公共舆论的形成及其里起着保障和纠偏的作用。

在对听证会的程序是否公正、影响力的扩散和强化，是在与新闻媒体的互动中加以实现结果是否体现民意以及是否在相关决策中得以体现等方面的。

网络议题从集结形成、到讨论和辩论的持续深化，直的审视评判中，网络公共舆论发挥着维护民意、推进听证至最终形成趋同性意见，新闻媒体都扮演着重要角色，起会功能有效发挥的重要助推力量。

着推波助澜的作用。

一方面，有些网络议题就发端于新闻3．强化公民请愿与投票的诉求媒体，由报纸率先报道某种焦点性新闻事件或事态，网友现代社会的许多政策问题，诸如环境保护、社会福利迅即在BBS上转贴报纸的新闻，并以网络为公共平台对有发展、医疗保障、教育改革、就业压力、人口剧增等，都关新闻为话题开展进一步的深入讨论，逐步形成网络舆需要公民通过积极请愿制度和投票制度来表达意见和参与论。

进而推动报纸等新闻媒体纷纷加以报道，并借助扩散决策。

效应造成浩大声势，最终形成新闻媒体舆论与网络舆论的公民请愿在社会公众与公共权力机构之间筑起了交流共振。

例如厦门P X事件；另一方面，网络及其网民从源与协商的平台，是两者间面对面的沟通与对话的方式和途头上影响新闻的选择机制。

有些议题是由网民直接在网络径。

现代社会中公民请愿的事项涉及国家及社会管理的诸著名论坛上发表的观点、意见、建议，引发网民的强烈反多领域，通过请愿，民众的利益诉求、愿望以至不满直接响。

一些报纸迅速响应，通过转载或重新包装后进行报道向政府表达，这样民意能够被及时地传递到有关决策部而转变成新闻媒体议程，报纸的报道反过来又重新引导网门，从而大大缩短了决策机构与民意之间的距离。

请愿的友对议题的热烈讨论，网络论坛中铺天盖地的讨论在一定过程也是民众与公共权力机关之间沟通、交涉的过程。

在程度上又为新闻媒体设置了报道议程，将网上舆论加以概这一过程中，权力机构可借此机会宣传、解释其施政理念括和集中，使社会影响迅速扩大，并最终形成舆论的合力。

和相关政策意图，而请愿集结的民意舆论作为对政策制定例如重庆“最牛钉子户”事件、山西黑砖窑事件等都是通与实施的反馈，也在无形之中给有关权力机关造成压力，过此途径引起强烈的传播效果，并且最终促成问题的解迫使其重新审视甚至修正其既定的政策，并在相关政策制决。

定执行中考虑和遵照民意。

请愿同时意味着有关国家机关正是网络传媒和新闻传媒的互动与配合，在短期时间负有及时答复的义务，伴随着各种请愿的提出及其回复，内大比重地跟踪一次又一次公共事件，造成一次又一次浩民意经常传达到政府，政策决策的民主性与科学性也会大大声势，使网络民意急剧有效放大，公共舆论的影响力和为增强，民众的利益才得以最大限度地实现。

冲击力被极大强化，并引发社会各界的强烈共鸣，权力部在许多重大政策问题上，公民请愿达到一定人数时，门由此被置于巨大公共舆论压力和氛围之中，对民意的回就须依法进行公民投票。

投票是表达意愿、参政议政的重应由此转化为政策议程，相关新政策迅速出台。

如前几年要形式．也是“公众持续争论的一个结束行动”。

怕1通过法的孙志刚事件以及汶川地震中公众对救灾款项质疑形成的定投票程序，公民对相关政策问题进行公共选择，一人一舆论呼声，推进政府出台了严加监管救灾款项的相关政票的投票制给予每个人表达其偏好和意愿机会及其行使赞策。

成或反对的选择权。

投票结果则按照多数票规则最终集结2．推进听证会功能的发挥。

听证会是汇集和反映公众和形成民意。

由于投票引入直接民主的元素，民意公共舆需求和利益、集结公共舆论的重要途径。

通过听证公民对论直接成为政策取舍的裁决者。

一般来讲，公民投票更适相关政策问题表达意愿偏好，陈述观点，提出意见和建议；宜在社区、基层区域公共事务的政策制定中运用。

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在公民请愿与投票的民意表达中，网络公共舆论的作问题。

用也不可小视。

网络公共论坛不仅使请愿和投票的议题受首先，政府需要准确辨别和把握网络公共舆论的真实到关注，引起广泛讨论，也吸引更多的网民参与其中。

网性和合理性。

网络是民意表达的平台，但是网络民意与网络公共论坛形成的舆论力量放大和强化了公民请愿和投票络公共舆论则是既密切联系又不完全等同的概念。

网络民的诉求，更有助于引起相关部门的重视，所触及的问题也意可分为“原生态民意”和“真实民意”，H1前者是网民在更易于得到政府的回应。

例如最近重庆市出租车停运事件网上发表的各种各样分散的言论、意见、建议等，它们是的解决，与媒体网络公共舆论氛围是分不开的。

初始状态下的民意．其中更多可能是有感而发，难免夹杂4．获得专家与咨询机构的支持着非理性和情绪化因素；后者则是在网络公共领域中，以专家与咨询机构对公共政策的影响在于，借助其知识协商辩论为核心，经过公共议题的集结、讨论辩论及见解专长提供智力支持以及通过咨询调研机构进行政策咨询和趋同一致的过程中而形成的具有科学、理性特征的，我们传递民意舆情。

专家是民众的一员，也是民众中的精英，称之的真实民意，也即网络公共舆论。

网络的开放性和自对于民众的意愿专家有基于其知识专长的更为深刻的理由性使网络民意表达涉及面广。

其中既有政策性问题，也解、解读及强有力的说服力，因而专家的介入和支持对于有管理执行问题，因此对于网络民意政府需要加以辨别和强化公共舆论、传递民意、影响政府决策至关重要。

以厦分类，区分原生态民意和真实民意，辨别民意中哪些属于门P X项目选址为例，厦门大学教授、政协委员赵玉芬联政策执行类问题，哪些是决策类问题。

政府既要重视原生合105名政协委员，以该高污染项目的选择和安全隐患为态的民意，从中了解民众的所想所思和所盼，汲取更广泛据，向政府提交暂缓P X项目建设、重新选址勘查论证的的民意基础。

更重要的是主动追踪网络公共领域中以辩论提案。

随后媒体曝光跟进，信息传出后，厦门市民的反对为核心形成的网络公共舆论形成的全过程，以便准确把握声在各大网站、论坛中涌现。

在专家论证呼吁、媒体网络网络真实民意，使之上升为政策问题，适时进入政策制定舆论和市民的集体“散步”行为的相互配合中，政府最终议程，成为政策制定的基本方向。

做出项目重新选址的决定。

其次，对网络公共舆论政府要做出及时回应。

回应民鉴于上述各种途径对政策制定的影响均有其自身的特意不是口号式的，而是要有切实可行的制度保障和行为措点和方式，所适用的范围和效果也各有所长，有些途径体施。

现为正式的制度安排，通过制度化保障发挥作用，如听证(1)政府部门领导要高度关注网络热议问题、在决策制度和政策制定中的专家咨询；而有些途径并未具有太多时合理吸纳网络公共舆论。

随着网络技术发展，’“互联网的制度化特征，如网络媒体和新闻媒体主要遵循新闻传播已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”，哺1公规则运行。

有些途径是经常性发挥作用，而有些则是在周共政策除借助传统的信息收集手段外，越来越依赖于网期性中显现其作用。

一般而言，在解决非常规性和突发性络。

政府部门领导作为决策中心的成员，在决策中拥有方事件引发的政策问题中，网络媒体和新闻媒体则更能够显案抉择权，他们通过网络跟踪民意，对于完善决策机制，示出其高效率，而专家和专业咨询及政策听证等更适合规更好地履行决策权不可或缺。

早在2004年4月。

浙江省天划性和重大项目的决策。

台县就规定政府相关部门必须在网上答复网民的意见。

并总之，网络公共舆论在与上述诸途径的结合中，推进根据答复率考核政府各部门。

【91领导
上网并通过专门机构公共舆论合力的聚集强化，并在相互配合、相互补充中形了解网络舆情应逐步成为一项常规制度。

成紧密联系的互
动机制，形成有效作用于政策制定的影响(2)由政府信息部门筛选追踪网络热点事件。

按照网力。

完善各种途径并针对不同的政策问题有效地选择、利民参与的广泛性、事件影响的广泛性、事件本身的复杂性用和发挥诸途径的优势，使之形成良性互动，对于将公共等变量进行预警分类，可将网络公共舆论涉及的决策问题领域中公共舆论的政治影响转化为公共权力，推进公共决分为特别重大、重大、一般三类，并按其归属和权限交由策的民主化，以保证公共政策的公共性至关重要。

无疑这决策部门或相关职能部门，并依据其难易程度和轻重缓急是一个需要在深化改革中不断推进的渐进发展过程。

分步骤进入政策议程，并将决策问题的工作进程通过网络
三、网络公共舆论与政府决策的良性互动予以公布，满足网民的知情权。

2006年8月8日，湖南省网络公共领域这一新型公共空间的出现，已成为民众委通过红网(www．rednet．e11)发布《寄语》，动员全省表达自身诉求、参与公共事务的重要通道，也是政府决策民众参与为期2个月的“迎接党代会、共谋新发展”献计了解民情民意的聚集地。

据中国青年报社调中心的调查显献策活动。

活动中，对于公民的对策建议分门别类做了积示．71．9％公众认为，网络表达将成中国式民主建设的新极回应。

活动结束后，省委成立献计献策活动对策建议办通道；67．1％的公众认为互联网的影响越来越大。

已经公室，专职负责可行建议的办理、落实。

同时，对策建议“成为官方了解民生、体察民意的重要途径”。

但是．处于的落实情况也随时公布于网上，网民能够实时了解省委工发育之中的网络公共领域需要培育和规范，政府决策如何作的进展状况。

红网专门开辟献策回音壁板块就可行建议能够把握、吸纳和回应网络公共舆论，形成网络公共舆论
公开吸纳办理的进程。

据统计，截止到2007年6月26日，和政府决策的良性互动机制，还有诸多需要研讨和解决的有48个省直部门和单位向吸纳办理工作办公室反馈了
300。