新形势下国家出境游市场政策变更解读

新形势下国家出境游市场政策变更解读*
王晓丽1, 王学峰2
（1 广西师范学院资源与环境科学学院，广西，南宁530001
2 北京交通大学旅游管理系北京100044）
摘要：本文从市场和政策两个角度上，以出境旅游政策变更的沿革、现况和可能引导的市场趋势为主线，分变更前提、内容、影响因素、重要启示和意义以及变更后的趋势演进五个方面，对国家政策变更进行解读。

分析阐明国家出境市场政策的发展历程、存在问题、政策制定以及演进方向。

关键词：出境旅游政策变更市场特征新形势
1 引言
中国的出境旅游行业自1983年港澳探亲游起始，至今二十多年的曲折发展中，经历初步形成和稳步增长两个阶段，不断突破瓶颈限制，不断开放。

2005年8月，国家旅游局邵琪伟局长在全国旅游工作座谈会上提出，国家把今后一个时期“入境旅游、出境旅游、国内旅游”三大市场的开发战略调整为“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”。

这将是“十一五”期间指导我国旅游市场开发的总的指导思想。

自我国加入WTO以来，面对全新而激烈的国际国内环境和形势，改革和调整是必然产物。

但是，选择这样的时间调整政策，除了加入WTO的需要外，是否存在别的发展契机，三大旅游市场各自的调整方向有何不同，针对出境旅游市场，从“适度”到“规范”的转变体现着怎样的意义，存在着什么问题等等问题发人深省。

本文将对此做初步探讨。

2 新形势下国家出境旅游市场政策变更的前提
作为国际旅游的一个组成部分，广义的出境旅游是指一国公民到另外一个国家或地区进行的旅游消费活动。

而我国对出境旅游的研究，一般限定在狭义的出境旅游的概念范围内，即：中国公民经由旅行社组织的、以旅行团队方式进行的自费出境旅游消费活动。

中国公民自费出境旅游包括港澳游、边境游和出国游三部分。

主要指我国大陆公民赴香港、澳门、边境线附近的境外城市和地区以及其他的境外旅游。

中国香港、中国澳门和中国台湾省的出境旅游暂时没有划入出境游的研究范围。

经过二十多年，我国的出境旅游经历了一个从无到有，从“出境探亲游”到“公民自费出国游”的逐步市场化的发展过程。

2.1 出境旅游流量增多、范围更广
进入20世纪90年代以后，随着“探亲游”市场范围的扩大、边境游的兴起和自费出国旅游的全面启动，中国的出境旅游市场进入成长期，并一直保持了快速增长的势头。

（见表1-1）
*作者简介：王晓丽(1979-)，女，山东维坊人。

广西师范学院资源与环境科学学院硕士生。

研究方向为旅游资源开发与规划。

王学峰（1977-），男，北京人．北京交通大学旅游管理系讲师。

由表可见，2000年中国出境旅游首次突破1000万人次，达到1047.26万人次。

2003年在遭受“非典”疫情的影响下中国公民出境旅游市场继续发展壮大，出境游客达到2022.19万人次，较上年增长21.8%。

2004年和2005年中国公民出境旅游人次达到2885.29万和3102万，分别较上年增长42.68%和7.5%。

出境旅游增长势头迅猛。

表1-1 1995～2005年中国出境旅游人数统计表单位：万人次
*注：统计口径发生变化，总量无法简单比较
资料来源：公安部出入境管理局（《中国出境旅游者消费行为模式研究》）
（注：公安部出入管理局数据只到2000年，2001至2005年数据来源于网络查询
/test/2005-08/11/content_27116.htm）
世界旅游组织预测，到2020年，中国出境旅游人数将达到1亿人次，1995——2000年的年均增长速度为12.8%，是主要客源国中唯一以两位数增长的国家。

中国在世界出境市场的份额将从1995年的0.9%增大到2020年的6.4%。

中国将成为世界第四大出境旅游客源国。

出境旅游目的地从国家周边地区向更广阔的国家和地区发展。

(见表1-2)
表1-2 中国公民自费出国（境）旅游目的地（ADS）情况一览表
资料来源：国家旅游局（中国出境旅游发展年度报告2004）
可以看出，中国出境旅游目的地除美国和澳大利亚外，大都是与中国接壤或近邻的国家和地区，特别是香港和澳门的回归，使两地与内地的联系更加紧密，同时也极大地促进了内地居民到这两个地区的旅游活动。

但在港澳游持续升温的同时，欧美游也在快速增长。

受欧盟整体开放的影响，2004年欧洲成为中国公民出境旅游增长最快的目的地，赴欧洲旅游的人次约为2003年的9.9倍。

另外，美国2004年出境游的增幅也到了近两倍，非洲近1.5倍。

(见表1-4)
表1-4 2004中国公民出境情况表
资料来源：国家旅游局（中国出境旅游发展年度报2004）由以上的分析我们可以看出，中国的出境旅游市场经过多年的发展，已经形成了相当的市场规模，而且呈现出良好的增长势头。

在现阶段，中国公民的出境旅游主要集中在周边国家和地区，但随着中国经济的持续发展和出境旅游目的地的快速增加，中国公民的出境旅游将会在更加广阔的范围内展开。

2.3 强势增长的经济实力为出境旅游的发展提供了更多机会
改革开放二十多年来，中国经济保持了良好的发展势头。

我国经济发展目标是国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，宽裕的经济将产生巨大的出境旅游动机。

同时，我国人口基数大，随着收入的增加，将会有更多人加入到出境旅游的行列。

此外，假日经济的发展，不仅为国内旅游发展创造了条件，更为出境旅游的发展提供了机会。

2.4 消费者意识转变，出境旅游愿望强烈
在消费意识上，传统的消费观正在变革，人们追求好的身体、好的享受、好的自我发展环境的消费意识已经形成，人们心中求新、求异、求奇的心理追求刺激人们出国旅游。

随着居民消费层次的提高，人们热衷于去参与和感受一些诸如国际大型的体育赛事和文艺表演等活动。

这也往往需要通过出境旅游才能得以实现。

我国出现的教育出国热，更激发了人们出境旅游的愿望。

2.5 出境旅游产品供给的丰富
首先，出境旅游产品开发促销力度加大。

外国在国内的大力促销和一些国家、地区对中国旅游市场的开发力度不断加大，旅游促销活动日渐频繁，世界主要旅游国家都在瞄准中国市场，开发不同产品，加大营销力度。

其次，出境游产品价格有所下降。

由需求规律所知，出境旅游需求会进一步扩大。

另外越发便利的交通环境，使长途旅游缩短了时空距离，方便了居民出境。

这些条件都对出境旅游产品的丰富起到了推波助澜的作用。

3 出境旅游市场战略调整势在必行
从中国出境旅游发展历程来看，随着出境旅游需求的增长，中国对待出境旅游的政策是逐步放宽的，居民出境旅游越来越方便。

但是，分析出境旅游市场中凸现出来的种种问题，其政策性根源还是在于原有的“适度发展”政策的控制性已经不能满足消费市场的需要，供给市场的商家极尽可能的争取在市场上获利，出现很多违规现象，然而政府的调控监督机能没有很好的加以修正和引导。

“适度”的“度”指向不清，把握不当。

于是，随着出境旅游的蓬勃发展，原有的“适度发展”这一政策性因素对出境游开始产生反向的制约作用。

主要表现在以下几个方面：
3.1 出游目的地有限
在“适度发展”的控制精神下，我国开放的出境游目的地受到局限。

相对于全球国家和地区总量而言，目前中国已经进入运作阶段的出境旅游目的地只占很小的比例，即使相对于中国居民感兴趣的国家和地区总量而言，这个比例也很小，政策调整也就水到渠成。

3.2 旅游方式单一
目前出境旅游要求有组织、有控制、团队的旅游方式和团进团出的操作模式限制了旅游者的选择性，从而制约了出境旅游消费。

3.3 国家政策指向不甚清晰
在中国旅游发展过程中，国家对待入境旅游和国内政府都有一系列非常明确的政策，而关于出境旅游发展的政策则显得含含糊糊，对于管理出境旅游收放力度也只讲个大概。

并没有把公民出境旅游提高和上升到一个合理的高度，让出境旅游和中国旅游业的总体发展结合起来，成为实现国民小康生活重要标志。

国家有关部门在制订旅游发展规划时，几乎都规避或是弱化出境旅游这个重要组成部分。

另外，国家对待出境旅游仍然没有摆脱“外事”的政策框架和思维模式。

政府有关部门对中国公民出境旅游的信息披露非常有限，除了年度公布一些出境人次数、组织形式和因公因私旅行之外，没有其他更加详细的信息，至今没有公布过中国公民出境旅游的支出规模。

外国旅游机构在中国设立办事处手续繁杂，限制颇多，致使一些国家做起旅游宣传来也是遮遮盖盖；合资旅行社乃至外资旅行社门槛很高，对他们来说，出境旅游业务仍然是禁区。

这似乎和中国这个经济大国的地位和积极倡导开放的政策不相适应。

因此，随着国家社会经济的发展，原有的政治体制、经济体制和发展观念，对待出境旅游在现有的形势下就显得过于严苛，政治考虑多于经济考虑，强调控制多于实行开放，暗箱操作多而不能充分透明，当然还有境外目的地国家和地区的原因，这些都形成了很多障碍和制约因素。

因此对我国公民的出境旅游发展观察的视角应当改变，观念和政策也应当做适当调整。

4 新形势下国家出境旅游市场政策变更的内容
4.1 变更内容
国家旅游局在2005年8月份从国内外旅游市场发展趋势出发，今后一个时期我国“入境旅游、出境旅游、国内旅游”三大市场的开发战略调整为：“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”。

其具体内容是：
4.1.1大力发展入境旅游
强调入境旅游仍然是全国旅游业发展的重点。

加强和提高对国家旅游整体形象的宣传促销,为行业和社会提供优质的公共服务；实现整体形象宣传与企业促销进一步结合,调动各方
面积极性,加大促销力度。

要以2008年北京奥运会和2010年上海世博会为契机,策划推出系列促销计划。

4.1.2规范发展出境旅游
首先做好已开放的中国公民出境旅游目的地国的后续工作，建立双边旅游协作关系和工作渠道；同时抓紧研究针对出境游市场的危机处理机制和调控手段。

4.1.3全面提升国内旅游
进一步加强旅游基础设施建设,完善旅游交通网络和机场、口岸建设；加强旅游景区精品化建设,提高景区规划、管理、服务水平；进一步提高旅游饭店管理水平和服务质量；完善旅游黄金周制度,提升假日旅游组织协调水平；建立健全旅游公共服务体系,完善旅游安全救援、信息引导、咨询服务、预订服务、纠纷处理机制。

4.2 三大市场开发战略解读
市场开发战略，是指准确地把握旅游市场需求的新变化，通过增加有效供给、传递旅游信息，对客源市场需求进行有效的引导，提高驾驭国际国内旅游市场的能力。

我国针对入境市场、国内市场和出境旅游市场三大板块的市场开发战略，需要不断适应新现实和新问题，适应市场的发展变化，体现旅游业发展导向，有利于开发国际国内两个市场、两种资源，使之互相促进、协调发展。

表现起来，各有侧重。

4.2.1进一步重视入境旅游
在这次新的战略调整中，入境旅游的表述没有变化，这就表明国家关于入境旅游的优先地位没有变化。

作为一个发展中国家，始终要把入境旅游发展放到重要的地位；旅游业是中国服务贸易中最有优势的产业之一，是增加国家财富的重要途径之一。

因此这个政策要长期坚持，不能动摇。

4.2.2强调了国民旅游的重要地位
这次提出的“全面提升国内旅游”表明政府对国民旅游消费的关注，开始将注意力转到满足公民的旅游休闲度假需求上来。

因为国内旅游的发展能够刺激消费，促进整个国家经济的发展，而且满足国内旅游需求，也是衡量国民生活质量的一个标志。

“全面提升”体现在为国内旅游发展而强化基础设施和服务设施建设上，也体现在健全制度建设上。

4.2.3出境旅游力求规范
出境市场战略的调整，首先是在认识上的调整。

出境旅游的发展是一个国家国民经济发达程度的象征，也是一个国家旅游业成熟的标志之一。

就服务贸易而言，入境旅游和出境旅游就是不同国家服务产品的国际间交换。

正像一个国家的外贸中不能只出口而不进口一样，一个国家同样也不能长期只发展入境旅游而限制出境旅游。

当一个国家或地区经济发展到一
定程度的时候，这种旅游服务的国际交换是非常必要的，或者说是必须的。

而且，这也是满足本国公民一种正常旅游需求的途径。

我们亚洲许多国家都走过了这样的一个政策变化过程。

日本早在1964年就开始推行出境旅游自由化，韩国为了举办好奥林匹克运动会，在1990年（奥运会举办的4年前）就取消了公民出国旅游的所有限制。

另外，公民的出境旅游，不能仅仅看作是一种消遣性消费，或简单地说是外汇的流失，而应看成是人们了解世界、认识世界、开阔眼界、自我提高的投资手段。

出境旅游的经历有助于公民认识别人的长处与自己的短处，有利于吸收别人的优点和克服自身的缺点，有助于公民素质的提高。

因此对出境市场的态度，不应是限制的，而应更要侧重于要以健康有序发展为目标，努力改善出境旅游服务质量，注重引导游客理性消费和文明旅游。

尽快建立游客权益保障机制、风险防范和问题控制机制，实现出境旅游市场的规范化发展。

规范发展出境旅游，将出境游战略由“适度发展”调整为“规范发展”，首先是适应了出境游发展的现状，即发展规模的控制已不现实，“适度发展”已徒有虚名，原因包括：出境游目的地的增加，出境游经营主体的多元化，出境游名单表的失效等；从更长远一些看，随着人民群众小康生活水平的不断提高，对出境游的需求会进一步扩张。

其次是加强了对出境游发展的指导性，指明了今后一个时期出境旅游发展的方向，明确了出境旅游工作的重点，即认真面对现存的问题。

综上所述，适当调整出境旅游政策也是启动旅游市场的一个重要方面。

从中国经济发展的现实出发，应更加考虑国民出境旅游的实际需要，在简化出境手续和扩大出境旅游的方式、渠道和出境旅游的目的地等方面有所突破。

应到出境旅游市场合理有序健康地发展。

4.3 出境旅游市场从“适度”到“规范”的变化
4.3.1“控制”下的“适度”发展
当年提出的“适度发展出境旅游”的政策，使用的语言是个定性描述，实际上是处于改革开放初期的观念，表面上是“适度”，实质上是“控制”。

“适度”是个理想的说法，只是个质的描述，如果没有量的概念，则“度”也无从谈起，只是给政府一个利用行政手段进行干预的工具。

而时至今日，国家社会经济状况发生了很大变化，旅游业也发生了巨大的变化，却没有见到国家对这一政策更加具体的解释。

没有更加明确的限定。

尤其是关于出境旅游的“适度发展”更显得模糊。

“度”的含义是指出境旅游的人次数还是出境旅游的消费额，是出境旅游总体增长的速度，还是出境旅游者或出境旅游目的地范围的扩大……这个“度”多大才为“适”？如果没有量的限定，也就难以判断是否“适度”。

4.3.2“规范”发展出境旅游
用“规范发展出境旅游”来表述，就是弱化了“控制和限制”，强调了市场秩序。

应当说，这个表述也是非常有针对性的，目的在于规范行业行为和消费者行为，确保出境旅游健康发展，满足公民的出境旅游需求。

从字意上看，“适度”的核心在“量和度控制”，而“规范”的重心在“规范管理”。

按照现有的理解，“规范”所针对的矛盾是：我国出境旅游在迅猛发展的同时，经营中也存在价格恶性竞争、缺乏诚信、经营秩序混乱、游客滞留不归等现象。

“规范”的主要内涵是，在未来发展中，强调旅游主管部门承担起维护市场秩序的责任，倡导诚信旅游；企业要提供质价相符的产品，引导游客理性消费；游客要树立成熟的消费观念，从而促进出境旅游市场健康、持续、稳定发展。

应当指出的是，这个表述仍有不明确之处，因为“规范”不是政策，而是常规发展所需要的；不仅出境旅游要规范，入境旅游和国内旅游业要规范。

这里存在争议的是，如何判断我国目前出境旅游的规模和影响，尤其是正确判断它对国家社会经济可能产生的影响，不宜过早地考虑设置“闸口”，实施变相的限制措施，从政府的角度而言，出境旅游政策的着眼点应当考虑如何使本国公民出境旅行活动更为方便，为中国公民在国际社会赢得平等的待遇。

4.3.3“适度”到“规范”的转变
战略转变的潜台词是，出境旅游高速增长的趋势不可逆转，但“规范”是可以选择的方针。

因为政策不适当的话“控制”往往会催生“失范”。

我国以往的采取旅行社出境游经营配额的方法，以及更早的时候实施对中国公民因私出境的限制，都被暗中暨越。

中国公民强大的出境旅游需求是客观存在的，中国公民的出境旅游需求必须正视，又要从整体经济社会发展角度对出境旅游进行审度。

规范出境旅游，应做好已开放的中国公民出境旅游目的地国的后续工作，建立双边旅游协作关系和工作渠道；旅游部门做好旅行社方面的管理，并协同公安部打击境外赌博，防止借旅游偷渡等等。

同时抓紧研究针对出境游市场的危机处理机制和调控手段。

另外，一些信用卡支持的境外支付事实上已经突破了换汇额度的限制，国内消费力大量流出。

个人认为，对出境消费的规范和调节也应该是“规范”的题中之意。

在境外的赌博和色情场所，应限制中国信用卡的支付，对境外购物应严格报关和计税。

应研究新形势下征收出境税问题，预设出境游的调控闸门。

对中国人在海外的旅游花费应加强统计调查。

从“适度发展”到“规范发展”，国家对出境旅游淡化了对规模和速度的控制，这无疑将进一步促进公民的出境旅游。

此外，以奥运会为契机的旅游发展在2006年前后进入高潮。

根据国际惯例，我国将进一步开放公民的出境旅游，创造一个更加和谐的国际氛围，不仅要促进中国公民到相对成熟的周边市场去旅游，而且会争取更多的北美、南美国家开放中国公民旅游，促进中国出境市场向远程扩大。

预期的工资调整和个人所得税税率的变化使得部分公民实际收入增加，人民币币值的上扬，国际范围内人民币流通的渠道逐渐增多也将刺激国
民出游，将会影响公民出境旅游的频率、方向和消费，尤其是港澳市场将会进一步升温。

5 出境旅游市场政策变更的重要启示意义
5.1 三大市场要全面发展
由“单一发展”到“三足鼎立”，从入境旅游为重心转向入境旅游、国内旅游和出境旅游全面发展，是旅游市场实现全面发展的必由之路
中国旅游市场与大多数旅游发达国家不同，中国旅游业的发展模式是先发展入境旅游，后发展国内旅游，再发展出境旅游。

原来的中国的旅游产业是“以入境旅游为主体，以主要旅游城市为依托，以团队路线产品为运行方式，以获取旅游外汇为目的”的旅游产业体系，在这种发展模式下，市场得到了发育，产业得到了培育，旅游经济有了长足的发展。

但随着旅游产业的不断发展，旅游体制、旅游经营管理不断创新，旅游商务支撑条件和基础设施不断完善，旅游体系的建设目的已经不单单是创立时指出的旅游创汇了，为了满足公民日益增长的需求，出境旅游市场逐渐打开并得到巨大发展，形成目前三大市场并驾齐驱“三足鼎立”的格局。

旅游产业同时在经济、社会、文化三大领域发挥着自己的功效，旅游的终极目标定位于提高人民群众生活质量、发展经济保持一致。

5.2 培养强大的旅游企业要发展出境旅游
中国旅游发展政策的转型，鼓励发展中国公民出境旅游，可以促使中国旅游企业实施“走出去”发展战略，参与国际旅游竞争，有助于中国旅游企业做大做强。

从世界旅游企业成长的过程来看，如美国运通、日本JTB和德国的TUI这些大的旅游企业，其所在国都是世界旅游出境大国，其主要业务都是经营本国公民出境旅游，世界大的酒店企业集团的总部所在地也都是出境旅游大国。

大量的事实表明，一个国家的旅游企业国际化发展和跨国经营，其发育都是以出境旅游为基础的，沿着本国公民出境旅游目的地实施跨国经营是世界旅游企业规模扩张的一个共同方式。

所以说，一个国家要想造就在世界具有竞争力的旅游企业或者企业集团，其充分条件是本国公民出境旅游的发展。

我国旅游企业虽然经过了20多年的发展，却没有形成在国际上具有竞争力的旅游企业，小散弱差的企业组织的形成，重要原因是出境旅游以及国内旅游发展局限性所致。

目前中国要从亚洲旅游大国向世界旅游强国发展，造就一批在世界旅游经济上具有影响力和控制力的旅游企业或企业集团，成为实现这一战略的关键。

因此，从这个意义上说，重视出境旅游的发展，在政策上及时进行调整，以适应中国旅游产业转型的需要，是政府所要做出的重大决策。

5.3 成为世界旅游强国要积极参与国际竞争
国内竞争国际化，全面提升中国旅游形象，是亚洲旅游大国向世界旅游强国的迈进的必然选择。

中国加入世界贸易组织之后，不仅要承诺实行更加开放的政策，适当让出一定的市场，同时，世界对中国也更加开放，为中国的企业融入国际市场、走出国门创造了机会。

发展中国公民出境旅游，制订企业走出国门的计划，实际上也为我国旅游和旅行相关行业提供。