“村官”腐败问题研究综述

“村官”腐败问题研究综述
作者：崔晓倩
来源：《商情》2015年第35期
摘要：在我国，“村官”并不在官员序列，但全国的“村官”却直接管辖着约90%的国土和60%的人口。

随着城市化进程的推进，“村官”的权力也与日俱增。

近几年，我国“村官”腐败大案层出不穷，引发高度重视。

通过梳理相关文章，认为当前“村官”腐败问题的研究焦点如下：“村官”的角色定位、腐败的原因和动机、腐败特征、防治对策等。

关键词：“村官” 腐败角色定位原因特征对策
一、关于“村官”角色定位的研究
在我国，“村官”是社会历史发展的必然产物。

宁泽逵从村委会历史演进的角度出发得出基层政府、“村官”和村民三方的博弈关系，他认为“村官”身份的定位讨论应被纳入统一的逻辑框架。

以广西河池地区为例，他将当地农民于1980年2月自发组建的权力共同体——村民委员会称为“原生角色”；称国家意志入侵以后的村民委员会为“异化角色”，其中包括“赢利型经纪人”、“双重角色边缘化”、“双重角色”；在费税改革后，村官回归“服务角色”，即回归原生角色，但这里的原生角色并不等同于最初意义上的“原生角色”。

此框架涵盖了诸如“经纪人”、“守夜人”、“当家人”、“代言人”等各种“村官”角色定位。

关于“村官”的组成人员，大多数学者认为，“村官”就是村两委的组成人员。

饶方舟、罗玲、杨守涛、郭少华和方继玲等均认为，“村官”一种类型是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，经村民直选产生，包括村民委员会主任、副主任及其他村民自治委员会委员，另一种是依据《中国共产党章程》成立的村党支部委员会组成人员，包括村党支部书记、村党支部委员等。

唐骜及汪为进认为，“村官”除包括村两委人员外，还应包括村民小组长。

杨瑶则认为村民小组成员不属于“村官”队伍，她认为村民小组并不是村委会的同级组织，而是为了便于村委会开展工作成立的下一级机构，因此，村民小组的成员并不在“村官”之列。

另外，姚毅奇从法律适用的角度对“村官”职务犯罪的主体资格进行了探讨。

他认为依据刑法第二百七十一条、二百七十二条规定，犯职务侵占罪、挪用资金罪的主体是公司、企业或者其他单位的人员，村干部包括村民小组长都是“其他单位的人员”中一种，具备“村官”职务犯罪主体资格。

同时，对于村委会中的专职会计的法律适用问题也是争议的热点问题，尤其当会计既不是村委会委员又不是党支部的党员时。

二、关于“村官”腐败特征的研究
张慧和吴艳晓认为“村官”腐败具有绝对比例大、涉案金额巨大、社会影响大和团伙化四个方面的显著特征。

湛智慧认为“村官”腐败主要有四个特征：第一，村两委班子“一把手”是违法违纪高危人群；第二，集体犯案、窝案、串案突出；第三，村官腐败方式多样化；第四，肆意
捞取政治资本。

唐骜分析了大量“村官”腐败案件后，发现现阶段“村官”腐败的特点如下：（1）涉案金额巨大；（2）作案手法大胆；（3）集体腐败呈多发趋势；（4）腐败的主要目标为集体财产；（5）腐败领域扩张至公共服务领域；（6）村干部作风问题突出；（7）违法违纪类型地区特征明显。

贾哲认为村官腐败呈现出以下几个方面的特征：第一，犯罪手段直接；第二，相互勾结，联合作案；第三，涉案金额和案件数量呈逐年上升趋势。

饶方舟分别从村官腐败的主体、方式、种类、区域方面分析出村官腐败的主要特点为“一把手”贪污腐败行为较为突出、“村官”集体腐败行为呈多发态势、“村官”腐败经济违纪违法仍占主导以及“村官”腐败行为的地域特征明显。

通过对以上文献的分析，可以发现，村两委班子“一把手”作案几率大、集体犯案严重、经济类案件逐年攀升等“村官”腐败特征是大部分学者所认同的。

三、关于“村官”腐败原因及行为动机的研究
王冠中认为，当前发生“村官”腐败，监督缺位是具有根本性的原因。

他认为，在当前农村的治理格局中，政府公权和社会治权的边界模糊，使得公权寻租行为频发。

其次，当前农民的市场地位决定了农民缺乏维权意识和监督积极性，导致“村官”假公济私之风蔓延。

最后，从组织方面来看，农民自身利益受到侵害时缺乏监督和抗争能力的重要原因是其组织程度的低下和维权组织的匮乏。

唐学亮以结构性视野指出“村官”腐败的主要原因是社会治理结构的失调和监督及社会规制的缺失。

郭少华站在社会学的角度指出“村官”腐败是一种社会失范现象，是“村官”在多重角色冲突时舍弃原则的角色选择中滋生的。

他认为，我国转型期社会失范和“村官”社会角色失调是“村官”腐败的两大主因。

胡思洋和许汉石以“村民—村官”委托代理关系为理论视角，分析了“村官”腐败的原因包括契约软化、制度不均与缺失和农村公权过分集中。

综上所述，不论学者站在什么角度对“村官”腐败的原因进行分析，最后都着重落在权力监督的缺失、制度的不完善和当事人思想观念的不足上。

关于“村官”腐败的行为动机研究，陈东华认为在“政治契约制”和“财政分权”体制的社会结构中，显然“村官”站在了农村各种矛盾的风口浪尖，其“国家利益代理人”的特征使他们疏离于村民，其农民特征又使他们无法融入科层化的政府行政体制，两头难的窘境最终导致了“村官”无法实现其社会地位。

然而，在农村实行普选之后，“村官”必须按照村民的意愿行事以保住自己的“官位”，乡镇政府却愈益无法为其提供有效的利益激励和政策庇护。

最终，“村官”不得不在政府体制和农民社会的夹缝中求利益，既为两者所需却又无法为两者真正接纳。

梅学兵则认为当前中国社会存在一种比特权者的“官场腐败”更为严重的腐败，即平民大众的“群众腐败”。

“群众腐败”的蔓延和恶化在中国社会形成了一种畸形的“腐败文化”。

他认为整个社会的“腐败文化”与特权者的“官场腐败”相互影响，使得“村官”的腐败行为成为一种畸形的社会文化价值。

四、关于“村官”腐败问题的防治对策研究
大部分学者认为构建科学有效的监督和管理机制是防治“村官”腐败的关键所在。

另外，有学者站在法律视角对“村官”职务犯罪的管辖归属问题进行研究并提出了相应的对策和建议。

梁胜初认为建立“村官”监督机制，首先，改革村民代表大会工作模式。

《村民委员会自治法》规定，村民代表会议由村委会负责召集，这完全使监督人在被监督人的控制下召集会议，不可能发挥应有的监督职能。

建议由村民代表自己推选会议主席负责开展会议的相关工作，明确规定禁止村委会主要成员担任村民代表大会会议主席。

其次，他认为应探索建立一个常设的、专门的村务监督机构——村务监督委员会。

村务监督委员会由村民会议选举产生，仅对村民会议负责，在组织上与村支部和村委会并列以保证其监督的独立性和有效性。

明确规定禁止两委成员及其直系亲属担任村民代表，从组织根源上切断因血缘关系造成的利益纠葛。

另外，村务监督委员会的监督包括：事前参与村务管理决策，事中参与决策执行，事后参与审查、督促和结果公开。

这种全程性的监督制度使广大村民参与到村务管理的全过程，使民主监督发挥了其应有的用。

最后，还应调动非政府组织的积极性，充分发挥其监督作用。

如农村中的老年协会，其成员正直、热心公益事业又有一定权威。

（二）“村官”管理机制
1.“村官”公职化
关于“村官”公职化研究方面，主要有两种意见：一种认为“村官”不宜公职化，其带来的弊大于利，某些地方“村官”公职化也是百般无奈的下策。

宁泽逵、王征兵、柳海亮等经过分析发现，经济发展是“村官”公职化的必要而非充分条件；而社会经济、法律法规、民众政治、生活习俗的协调发展才是“村官”公职化的充分且必要条件。

目前中国大部分农村地区，尤其是中西部传统农村地区，“村官”公职化的时机并不成熟。

另一种是支持“村官”公职化，持此观点的人认为事物都有两面性，“村官”公职化利大于弊，只要工作做细并着力提高村民自治组织的能力，“村官”公职化还是值得提倡和推广的。

沈玉林认为公职化管理增强了“村官”身份的合法性，更能调动其工作积极性。

朱怀林通过观察扬中市油坊镇“村官”公职化的做法，认为“村官”公职化管理给油坊镇带来的社会效益明显，政治、经济的快速平稳发展，因此“村官”公职化方案具有可行性。

2.“村官”选举
关于“村官”选举问题，林坚、杨云认为我国目前的绝大多数行政村、社区仍是一个半熟人社会，这种社会性质不同于一个完全陌生的社会，既可能对“村官”选举产生负面影响，但同时又不具备民主选举的基础。

要想在任何较大范围且信息不充分的社区中进行民主选举，关键是要消除或减少选民对候选人信息的缺失，将制度改进的着力点放在增加村民对候选人的了解上。

杨泽娟观察爵誉村的“村官”选举后认为，我国农村地区民主政治亟需进一步的发展，民主直接选举和村民自治任重而道远。

另外，有学者通过分析得出大多数村民都认为参与选举是自己的基本权利，并且往往对上一届选举结果越满意的人再次参加选举的积极越高。

杨颖认为在“村官”民主选举过程中应正确处理农民的选举权与被选举权及两者间的关系，还要正确看待民主选举与村民自治及两者间的关系。

方伟、王桂梅、王征兵认为，当前我国村委会和党委会的功能及成员间的模糊不清和交叉任职致使村民自治中的权力制衡制度转化为了“村官”的双重授权制度，进而引发了“村官”的业绩替代行为和职位权力的僭越，最终导致“村官”激励和制约制度的双重失效。

为了实现对“村官”业绩的准确评估和权力的有效制约，他们提出建立单一授权制度以消除交叉任职的弊端。

冯治经过深入调查兴化市张郭镇实施的镇村干部年薪制，认为当地’村官”考核”年薪制”的做法真正将按劳取酬与市场经济的竞争本质纳入了“村官”考核和报酬体制，使“村官”不仅“带民致富”，而且“为民造富”。

OBrien认为在中国的财政体制中，上下级政府间通过签订财政任务合同书来明确关系，并保证其财政责任与分成比例，称为“财政分权”体制。

Oi等认为“财政分权”体制中的任务合同书的本质是存在于政府内部的一种“政治契约制”。

在这种情况下，“村官”通过履行一系列上级下达的任务如经济发展，收缴赋税，计划生育等来换取契约中的政治及经济利益的回报。

（三）“村官”职务犯罪的管辖归属问题
上海市闵行区人民检察院副检察长杨慧亮等三位实务研究员认为关于“村官”职务犯罪管辖归属问题，虽然司法解释的有相关规定，但因“村官”主体身份的多样性、履职行为的复杂性，导致司法实践中犯罪主体管辖、罪名认定等方面的执法困惑和争议，如对“村官”主体身份把握不准引发管辖冲突、主罪与次罪把握不准引发管辖冲突及劳动群众集体所有财产和协助七种公务中的财产引发的管辖冲突等，并提出解决管辖冲突的可行办法，如探索在检察机关和公安机关间建立联席会议制度，定期对此类管辖冲突问题集中进行协商。

又或在“村官”职务犯罪管辖上进行一体化的探索，可尝试赋予基层检察院更大范围的机动侦查权，避免因管辖争议影响案件审理。

五、小结
综上所述，学者对于“村官”的身份，“村官”腐败的原因、特征、对策等都作了充分详细的研究，但几乎所有的都是立足于全国大范围。

另外，部分学者从经济学、社会学等理论视角对“村官”腐败问题进行了研究，虽然他们研究的学科背景、切入点及关注的焦点不同，但他们对“村官”腐败的研究也是相互渗透、相互借鉴的，他们不同的研究视角和切入点给了我不同的启发。

六、创新与不足
目前，在研究“村官”腐败的原因、特征、对策，“村官”的角色定位、“村官”公职化、“村官”选举、“村官”激励与约以及“村官”职务犯罪等方面所取得的研究成果、结论和方法均为本文的进一步研究奠定了坚实基础。

当前，大多学者对“村官”贪腐的研究已较为全面，并且注重多视角研究和实证分析，取得了丰富的研究成果。

但当前将“村官”腐败问题结合乡村治理现代化进行深入系统分析的文章几乎没有。

对于农村而言，能否确立新的以法治为基础的治理规则
及制度安排，能否以制度化的方法建立起乡村治理的社会基础，是乡村治理结构现代性改造的关键，也是治理“村官”贪腐问题的关键所在。

在乡村治理现代化过程中，如何协调“村官”群体、企业、村民及自治组织间的关系以防控村官腐败，如何协调村干群体与上级乡镇政府的关系以遏制“村官”腐败，如何规范村干群体的治理规则以严惩“村官”腐败等都缺乏系统深入的论证。

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