社区自治建设

构建和谐社区的思考（邢台学院法政历史系2010届法学接本科班，河北邢台 054001）摘要：改革开放三十年来，我国城镇建设取得了巨大成就。

城镇社区法制建设是我国社会主义法治建设的重要组成部分，是构建和谐社会，维护社会稳定、繁荣的必然要求，只有加强基层民主自治才能推动社会民主和公平的进步。

我国社区自治管理处于起步阶段，应针对问题，制定有关法律，完善基层民主管理体制，使社区自治制度化、法制化。

关键词：社区法制和法治自治和谐城市社区的自治管理是关系着和谐社会建设的重大课题，是和谐城市的重要基石，也是构建和谐社会的重要途径，是党和政府密切联系群众的重要纽带。

构建和谐社会，需要新型的社会管理模式。

与此同时，我国社区建设发展存在一系列问题：界定不清，权责不明，居民自治热情不高，组织不健全，社区立法明显滞后，资金匮乏等，解决这些问题，要靠法治建设，要靠科学管理，推进民主化进程。

一、社区的内涵及其发展社区是一个外来词，社区的概念是德国社会学家腾尼斯首先提出来的，他认为，社区是由同质人口组成关系密切、守望、相助、疾病相抚、富有人情味的社会共同体[1]。

我国国家民政部基层政权和社会建设司将社区定义为由居住在某一地方的人们通过结成多种社会关系和社会群体以及从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体[2]。

但目前学术上对“社区”的概念内涵还没有统一的认识，出现界定困难，这是由于社区具体权责不清引起的。

他们分别从社会学、教育学、法学的研究视角对这一专业术语作出不尽相同的注释[3]。

我们通常所看到的社区定义一般是从社会的角度出发，认为社区是社会发展的产物，是社会变化的过程和归宿[4]。

社区建设可以看作是一个城市化过程的继续，是城镇居民现代化的初始阶段，而不是只建设了住房与活动场所就可以了，它是要随城镇发展而继续深入的。

从教育学上定义为“为人追求精神生活的充实及对终身学习的需求，而由政府提倡并与地区基层行政组织共同推动的，意在以提高地区居民文化素养，满足自我完善的要求”。

从法学上来说就更无法统一了，有的以街道，有的以居委会，有的以业委会等注释，理清重重关系，涉及到社区建设和未来发展的根本问题。

在中国，社区是近20年来在我国城乡地区产生的一个新名词和新概念，自上世纪80年代中期以来，随着改革开放政策的深入发展，我国城乡结构发生了巨大变化，城镇化的发展，从城市中心到边缘地带，形成了一个个新的居民小区，不再是上世纪八九十年代人们居住的小巷平房，而是大量居民人口聚居于同一区域。

1987年在武汉召开了部分城市社区服务座谈会，提出“社会福利社会办”的理念，初步明确了社区服务的内容和任务[5]。

在法制发展方面，随着改革开放，农村人口大量涌入城镇，一些全国性法律法规出台，1989年12月6日第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，虽然此法为我国城镇社区建设初步奠定了基础，也起到指引作用，城市社区法治建设的理论研究也已起步，但社区自治委员会与上世纪所说的居民委员会的概念是不同的，如今对社区建设提出了新的要求，这就迫使要制定一部新的法律。

我国目前只有居民委员会的相关居民组织法，还没有系统的将社区的概念及法律地位界定于法律之中，通常还是用居民委员会来管理社区的建设。

社区与居委会是既有联系又有区别的一对概念。

社区概念的提出一是强化了地域概念，比如长青居委会，只是地名+组织机构名称，没有地域概念，而长青社区居委会，则是地名+地域范围+组织机构名称，明确了地域概念。

二是强化了属地管理，过去居委会不管“单位”，只管户口在本居委会的居民，社区居委会则实行属地管理，不论是在职职工、下岗职工，还是常驻人口、流动人口，只要在这个社区内生活，就接受管理，享受服务。

三是强化共驻共建。

通过社区居委会和驻区单位之间的双向服务，建立共驻共建机制，以吸引社区单位和居民参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共享，互利互惠。

四是强化队伍建设。

居委会干部过去多是由纯居民组成，来源比较单一。

社区居委会干部则打破了地域界限，采取机关干部下派、公开招聘、选拔选调等形式，经过民主程序产生，提高了干部队伍素质。

在没有颁布新法律，将居委会界定为社区居委会之前，通过我国现有法律来探究我国社区的发展与性质。

二、我国城市基层自治组织的法律性质与基层自治的作用（一）我国城市基层自治组织的概况1.我国城市基层自治组织的法律性质我国现行《宪法》第111条第一款规定：“城市和农村按居民住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。

”《城市居委会组织法》第二条规定：“城市居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。

”何为自我管理、自我教育、自我服务？就是说管理、教育、服务的主体是群众自己，不是某个领导，也不是其它社会组织，它是一个自我约束，自我意识的改变，互帮互助互利的一个共同体。

2.基层自治组织特点（1）基层性。

①从组织结构上看，每个居民是自治组织的成员，每个居民都平等地参加了该自治组织。

②从组织关系上看，社区自治委员会只存在于居住地区范围的基层组织，他们不是地区性、全国性的统一组织。

③从自治内容上看，它是管理涉及本社区居民自身利益的公共及公益的事务。

（2）独立性。

它不属于国家机关的下级组织，也不隶属于其它社会团体，它独立处理本组织的各项事务，不受干涉与领导指挥。

（3）自治性。

它实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。

不设区的人民政府或它的派出机构对社区自治委员会是指导、支持和帮助的关系。

3.基层自治组织的任务基层自治组织究竟从事什么工作？有何功能？在《居民委员会组织法》中也有规定，居民委员会任务大致有六项，分别是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者其它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者其它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

但随着我国社会经济转型不断发展，其工作范围应当扩大，例如，管理社区内外来务工人员，外出务工人员留守儿童的教育管理，还有开办培训班对下岗失业人员进行岗位培训等等。

（二）城市基层自治组织的作用谈及为何要实行基层民主自治，实际上是说社区自治委员会它的作用，从民主与法治两方面谈及。

1.从民主层面上来说，体现了人民当家作主我们国家是人民当家做主，人民群众是历史的创造者，应当赋予广大人民群众治理国家，管理国家事务的广泛权利。

基层民主是社会主义民主建设的基础性工作。

市场经济和民主政治是从基层开始的传统的权利过于集中的经济体制和政治体制，是在人民群众的改革实践中被突破的。

市场经济的发展进一步要求实现决策的民主化，科学化。

把经营自主权下放给基层组织和劳动者本身。

从这点来看，促进我国经济发展，培养人民群众当家做主，管理国家事务的意识必须从基层做起。

社会不稳定因素在基层，在职能部门很难将社会的方方面面都管理到位，应“以大化小，以粗化细”，用人民自己的权力化解人民内部矛盾，国家管理才有序进行。

总之，社会民主是政府积极“放权”与“授权”，让居民群众更积极管理自己事务。

2.从法治的层面来看，基层自治是建设法治国家的基础社会法治必须与基层自治联系在一起，居民自治是建设法治国家的基础，现代法治不仅仅是国家与政府的活动，还包括社会依法自治，是一种文明社会的秩序。

依法治国，就是党领导人民群众，依照宪法和法律通过各种途径和形式管理国家事务，经济文化事业，社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主法制化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

做基层居民通过社区委员会这种组织形式，管理各项事务，包括教育、卫生、环境等关于各民生事项，不受他人干预，基层自治的法制化关系到我国建设法治国家的历史任务的完成与否。

其次，依法治国，其根本目的就是保证人民充分行使当家做主的权利，维护人民当家做主的地位，积极管理国家事务，使国家长治久安。

三、我国在构建和谐社区中存在的问题（一）对社区的界定不清，社区权责不明这是由于前文所说的至今学术上对社区内涵的不确定性所发生的结果，其主要是说，社区与业委会、街道办的关系没有理清。

城镇社区组织的职责是什么？其工作范围如何？其与街道办、社区内的企事业单位的关系如何，相互间有哪些权利、义务，法律规定的不明确。

在实际中，城镇自治组织与相关组织职责交叉，重复管理，互相扯皮。

街道办事政府的派出机构，常常与社区委员会是“命令被命令”，“管理被管理”的关系，有的甚至认为社区委员会就是街道办事处，居委会也成为了街道办的一个下属职能部门，使得根本没有设立起自治制度，这就导致了：首先，居民自治多了行政干预，许多居委会干部就做了如下总结：“街道是政府的腿，居委会是街道的腿，居委会干的活就是学舌跑腿。

”[6]在现实中，确实居委会以传政府命令为工作中心，即仅仅是把原先的两级政府，一级管理转变为两级政府两级管理，两级政府，三级管理，四级网络的所谓城市行政框架，其未能脱离政府管理范畴，社区形同虚设，其产生变化也是“换汤不换药”。

[7]再一点，改革开放以来，经济体制模式基本完成了由计划经济社会向市场经济过渡的社会转型，这一时期，还受计划经济的影响，“单位制”的影响。

（二）社区法制建设的滞后与不健全保证城市居民民主自治，必须有完整的法律体系，然而，我国现《城市居民委员会组织法》逐渐不适应新时期的客观要求。

经过二十年的改革开放，城市基层社会结构发生重大变化，[8]城乡流动大为提高，大量涌入的外来人口，使得我们的管理过于滞后，必须寻找到一个新的管理模式《城市居民委员会组织法》的制定是在上世纪八十年代末改革开放时期，受旧的经济体制影响，而且在社区管理的立法上表现出空白表现为明显的滞后性。

法律对自治组织的具体界定也不明确，《宪法》、《城市居民委员会组织法》对城镇居民自治都是泛泛的说明。

如前所述，虽然此法规定了具名委员会的地位、性质，但具体任务，权责还是模糊不清。

在具体实施操作上，如《居民委员会组织法》中第10条规定：“居民委员会向居民会议负责并报告工作”及该条第三款规定：“居民会议有权撤换和补选居民委员会成员”，但因缺少具体的实施执行程序与制度，使这一规定流于形式，在自治中难以实现，不要说现在能否按照法律规定的“涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定”解决问题，即使在一些居民小区内，一般的业委会都成立不起来，甚至在与物业部门之间的矛盾水火不相容。

另外，在居民自治立法中力度不够，层次较低，没有形成一个完整的法律体系。