公共政策学第二讲传统的公共行政模式与新公共管理共53页文档
传统公共行政与新公共行政比较分析
传统公共行政基本特点：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供,即政府是公共物品的唯一提供者;三是政治(政策制定)与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立,这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式,必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。
五是政治与行政的分开。
文官政治上中立.传统的人事行政模式表现为公务员（文官）的永业（终身受雇）.新公共管理基本特点：第一，政府的管理职能“应是掌舵而不是划桨”。
“新公共管理”理论提倡通过“政府公共政策化"将政府从管理的具体事务中解脱出来，从根本上解决机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义与腐败盛行的顽症。
“新公共管理”理论认为,政策组织与规制组织的职能是负责“掌舵”，而服务提供组织与服从型组织的职能是“划桨”.这样做可以自然而然地达到消肿减肥的目的，减少开支、提高效率.第二，将企业化的管理方式引入公共部门。
“新公共管理”理论认为，企业先进的管理方式和手段、服务理念都可以为公共部门所用。
应该打破政府部门的垄断，通过公开竞标的方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理；对产出和结果高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣机制和绩效工资制,而不是终身任职.第三,营造“顾客导向”的行政文化。
“新公共管理”理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向,只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。
于是，“新公共管理”理论改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系,政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客".第四，采用授权或分权的方式进行管理。
“新公共管理"理论提倡以授权、分权的办法来对外界变化迅速做出反应。
第二章传统的公共行政模式Convertor
第二章传统的公共行政模式第一节传统公共行政模式第二节对传统公共行政模式的批判第一节、传统公共行政模式请思考以下问题：1、传统公共行政模式的基本原理有哪些？2、传统公共行政模式的特征是什么？3、传统公共行政模式的理论基础有哪些？1、传统公共行政模式的基本原理官僚制；最佳工作方式；通过官僚组织提供服务；奉行政治行政二分法；公务员追求公共利益；职业官僚队伍；执行命令不承担责任。
2、传统公共行政模式的理论基础威尔逊的政治行政二分法；泰勒的科学管理理论；马克斯韦伯的官僚制理论；英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》。
一、早期的行政1、早期行政的特点：人格化的，即以效忠国王或大臣等特定个体私人关系为基础；结构松散；面向特殊人群。
2、早期行政的弊端腐败：裙带关系、买官卖官等；政党分赃制。
请思考：什么是政党分赃制？政党分赃制政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。
它是随着美国两党政治的出现而逐步形成的。
1800年，民主共和党的T.杰斐逊就任第四任总统，他率先大批任用本党党员以取代联邦党人所担任的职务。
1829年第七任总统A.杰克逊就职后更公开倡导这种作法，在美国联邦政府实行官职轮换制，排斥异己，给党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。
由于政党分赃制任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。
每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。
这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。
美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，政党分赃制废止。
随着经济和社会的发展，政党分赃制已陆续被各国否定。
但其影响仍时有出现。
二、19世纪末20世纪初的改革：传统公共行政1、英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》:职前考试，择优录用；取消恩赐制，建立功绩制；行政中立；政策与行政分离。
2、1881年加菲尔德总统被刺事件；美国1883年的《文官法》（《彭德尔顿法》）。
(完整word版)试比较传统公共行政、新公共行政及新公共管理三种理论模式的异同
试比较传统公共行政、新公共行政及新公共管理三种理论模式的异同。
一、传统公共行政产生于19世纪末20世纪初，随着西方各国工业化的推进，为适应工业时代的政府管理而逐步建立和发展起来。
传统公共行政模式重视行政组织的改进，注重机构、过程和程序以及行政原则的完整与统一，并以行政效率的实现作为最高目标。
其基本特点包括三个方面：1、强调行政管理的一般性或普遍性原则。
该学派认为，在行政管理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍性或一般性原理。
传统公共行政学者们一方面要使行政管理的研究领域成为一门独立的学科，另一方面由于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响，所以大都愿意致力于一般行政管理原理的研究。
2、行政官僚价值中立原则。
传统公共行政理论强调行政官僚应恪守价值中立原则，公务员不应该有明显的政治倾向，公务员的主要任务是执行政治领导者的蕨裁决，并且相信这些裁决的正确性，行政部门处于政治领导的正式控制之下，由常任的、中立的官员任职，不偏不倚的为任何政党服务，并执行政治官员制定的政策。
3、强调以效率原则作为公共行政的最高标准。
对于传统公共行政学者来说，效率不仅仅是手段，而是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高准则，公共行政应该围绕“促进政府管理变得合理化合高效率”而展开。
二、新公共行政的观点源于上世纪60年代末70年代初公众关于社会公平与人权的价值观，1968年明诺布鲁克会议主张，以参与、一致同意、共同理念、互信、甚至“人类的爱”等思想为基础，开创美国行政学的新时代，竖起了新公共行政的旗帜。
新公共行政理论以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观作为核心内容和关键性问题。
不仅认为公共行政应当以经济有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标，从而把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。
新公共行政在对传统公共行政批判的同时阐明了自己的观点：1、新公共行政突破了传统公共行政政治行政二分法的框架。
传统公共行政新公共管理和新公共服务理论之比较研究
《前沿》 2006年第4期传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究柳云飞 周晓丽(南京大学公共管理学院 南京 210093)[提 要]传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论在理论基础和价值取向等方面存在着许多不同之处。
他们都具有时代特征,且对当时社会的发展和进步产生了重要的影响。
新公共服务理论是一种理论创新,代表未来公共管理理论发展的方向。
[关键词]传统公共行政 新公共管理 新公共服务理论[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1009—8267[2006]4—0170—05 随着20世纪80年代西方国家新公共管理的兴起,传统公共行政理论受到了无情的批判。
以珍妮特・V・登哈特和罗伯特・B・登哈特为代表人物所提出的新公共服务理论成为新公共管理的替代模式。
通过对传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论的理论基础和价值取向等进行比较分析,本文认为,公共行政理论受之于所处时代,并为之服务,且对其所处社会的发展和进步起到了重要作用。
新公共服务理论作为一种理论创新,代表未来公共管理理论发展的方向。
一、传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之差异(一)理论基础不同西方传统公共行政的第一个理论基础是马克斯・韦伯的官僚科层制理论。
科层制作为理性和效率的工具,一方面,适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求,另一方面,科层制又以非人格化、制度化特征否定了家长制下的“人治”传统,奠立了真正意义上的理性契约精神。
正如本尼斯所言:“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的作法”[1]。
科层制作为一个等级实体,具有等级与权力相一致的特征。
一是专门化。
在职能专业化的基础上进行劳动分工,明确化分机构人员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;二是层级制的权力体系。
各种职位按等级制的原则依次排列,上下级之间的职权关系严格按等级划定,每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的,同时,由下到上又有着申诉和表示不满的权利;三是技术化。
传统公共行政新公共管理新公共服务比较研究
天府新论 2006 年第 3 期 传统公共行政 、新公共管理 、新公共服务比较研究
传统公共行政 、新公共管理 、新公共服务比较研究
周晓丽
[摘要 ] 虽然传统公共行政 、新公共管理和新公共服务理论在理论基础和价值取向等方面 存在着诸多的不同 , 但分别适应了所处时代的要求 , 对当时社会的发展和进步具有重要的作 用 。其中新公共服务理论在继承的基础上有所创新 , 必将成为未来公共管理发展的方向 。
2 、新公共管理的理论基础 形成于 20 世纪 70 年代末 、80 年代初的新公共 管理理论的理论基础有两个方面 , 分别是经济学理 论和私营部门的管理 。经济学理论中 , 尤其以公共 选择理论和新制度经济学中的委托代理理论和交易 成本理论为其支撑点 。新公共管理运动的倡导者从 “理性经济人”假定中获得绩效管理的依据 ; 从公 共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客 为导向 , 提高服务效率 、质量和有效性的依据 ; 从 交易成本理论的成本 ———收益分析中获得对政府绩 效目标进行界定 、测量和评估的依据 。由于这些经 济学理论的共同特征是强调市场机制的优越性 , 提 倡政府减少对市场的干预 , 所以新公共管理大量地
《公共管理导论》(澳)休斯 著 第二章 传统的公共行政模式
泰罗（ 1856-1915 ）的科学管理
重要观点
（1）标准化工作，意指发现“一种最佳工作 方式” （2）实行广泛而严密的控制，为维持所有这 些标准提供保证
传统公共行政的理论基础
在国家体制或政府体制层面，区分两种基 本功能：政治与行政二分（威尔逊）→划 定了公共行政活动的范围 在政府组织形式层面，建立官僚制（韦伯） →划定了公共行政的组织结构模式 在政府的具体运作中，采取科学管理（泰 罗）→划定了公共行政具体运作的方式
公职人员的地位
1.有一定社会地位，总是争取并通常会受到明显的“社会 尊重”。 2.任命制，由上级权力当局任命。 3.终身任职，职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织 中是如此。 4.有身份保障权，不允许任意解雇或调动工作。 5.资历取向的薪酬福利制度。定期领取货币补偿，薪金根 据“地位”或“职责”（“等级”）而定，此外，还有可 能参考服务期限的长短。 6.等级晋升的职业生涯。公共人员在公共部门的等级序列 中开始其“职业生涯”。他从层级较低、不太重要、薪金 较少的职位向较高的职位升迁。
3、传统公共行政的理论基础
（1）韦伯的官僚制理论 （2）威尔逊的政治行政两分 （3）泰罗的科学管理
（1）马克斯· 韦伯的官僚制理论 （Max Weber,1864-1920）
德国社会学家、宗教学家、政治经济学家，组织理论之父，《新教伦理 和资本主义精神》、《经济与社会》等。 开始于这样一个问题：人们为什么会服从命令?于是便产生了合法统治与 权威类型的问题。任何一个组织都是以某种形式的权威为基础的。 组织的基础——统治与权力，最优的组织结构——官僚行政组织。 所处的时代： 在德国工业化高速发展的进程中，旧的社会结构正在迅速 瓦解，新的社会结构正在成长之中——皇权统治业已崩溃，以家庭为基 础的旧企业体系正在解体；与此同时，新型工业化大企业发展迅速，国 家、军队、政党等其他社会组织也获得了巨大的发展。此时一个非常重 要的问题就是使组织合理化，越是大型组织机构的发展，越要求管理合 理化，以此为新的资木主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率。
传统的公共行政管理理论
传统的公共行政管理理论一、理性模型理性模型是指公共管理理论中的一种理性决策模式。
理性模型认为公共管理是一种理性活动，公共管理者应该根据科学的理性原则来进行决策，以实现社会福利最大化。
理性模型的核心概念是效率和效益。
效率是指在资源有限的情况下，以最小的成本来达到预期的目标。
效益是指在公共政策实施过程中，对社会产生的直接或间接的利益。
理性模型主要包括了以马克思韦伯、赫伯特·西蒙斯、赖夫等为代表的理性模型者提出的关于公共管理的理论、公共组织行为理论、决策理论等。
以赖夫的组织行为理论为例，该理论认为公共组织是一个理性的群体，其行为是有目的的、合理的。
赖夫指出，公共管理者应该在决策过程中考虑到组织成员的利益，把个人的利益与组织的利益相结合。
同时，还应该注重组织成员之间的协作与合作，共同为组织的目标努力而不是争权夺利。
这一理论的核心是在决策过程中寻求最大化的效益，提高组织的效率和效益。
二、行政系统理论行政系统理论主要是指公共管理理论中的一种关于行政管理系统的理论。
行政系统理论主要包括了新原则文书的创始人吉姆·马奇等人提出的关于行政管理系统的理论、布考特等人提出的关于行政管理电子化的理论等。
在行政管理系统方面，马奇提出了行政管理的4个原则，包括行政分工、行政层级、行政精致和行政连贯。
这四个原则是行政管理的基本原则，也是行政管理系统必须遵循的基本规律。
布考特提出了行政管理电子化的理论，他认为电子化可以提高行政管理的效率和效益，提高政府的透明度和公众参与度。
三、行政权力与责任行政权力与责任是指公共管理理论中的一种关于行政管理权力与责任的理论。
行政权力与责任理论主要包括了韦伯的官僚制度理论、格拉马奇的行政权力理论、麦金多夫的行政责任理论等。
韦伯的官僚制度理论认为，官僚制度是一种理性的组织形式，其核心是行政权力与责任的分离。
格拉马奇的行政权力理论认为，行政权力是具有自主性和相对封闭性的，其核心是行政权力的职能划分与权责统一。
传统公共行政模式
四、韦伯的官僚制理论
韦伯官僚制理论产生的社会背景
• 当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和 其他各种团体中，大规模的组织都在飞速增长，而传统型 的组织结构已经远远不能适应现代组织发展的需要。
• 为此，这些大型组织迫切要求一种严密、稳定、有效、精 确的管理组织，以促进资本主义社会的行政管理不断趋向 “理性”和“高效”。
一、引言
• 传统公共行政模式的理论基础来源：
① 美国的伍德罗·威尔逊和弗雷德里克·泰勒的理论； ② 德国的马克思·韦伯的理论； ③ 英国1854年《诺斯科特—特里维廉报告》(Northcote-Trevelyan
Report)。
传统的公共行政模式是公共部门目前为止持 续时间最长且最为成功的理论，但它正在被新的 典范所取代，它的理论已经不能适应这个变革时 代的需要。
的著作。
1907年韦伯获得一笔可观的遗产，也使他得以继续专心研究无须担忧 经济问题。 1910年，他和腾尼斯，齐美尔一起创建德国社会学学会并担任学会秘 书数年。 1920年6月14日韦伯因患急性肺炎不幸去世，终年56岁。
四、韦伯的官僚制理论
《论中世纪商业团体的历史》1889
《罗马农业史及其对国家法和私法的意义》1891
“2.……行政管理就是在法律规则限制之内,并且根据一些得到团体 制度许可的、甚至没有违许团体制度的、可以普遍标明的原则，合理 地维护团体制度所规定的利益”；
“3.因此，典型的合法型的统治者即“上级”，由于它发号施令，所 以要服从非个人的制度，他的号令是以制度为取向的”；
“4.服从者仅仅作为团体的成员，并且仅仅服从法”；
极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合 法统治地位。
二、早期的行政
传统公共管理、新公共管理、新公共政策
传统公共管理、新公共管理、新公共政策传统公共管理、新公共管理和新公共政策是公共管理领域的重要概念，它们对于政府、组织和社会的发展都有着重要的影响。
在这篇文章中，我们将深入探讨这些概念的内涵和特点，以及它们对社会的影响和意义。
一、传统公共管理传统公共管理是指在20世纪上半叶至中期，以机构、规章、程序和层级为核心的管理理念和方式。
在传统公共管理中，政府及其行政机构是主要的管理者和服务提供者，其主要目标是保持政府机构的秩序和稳定。
传统公共管理主张执行者的专业化和官僚化，强调程序和规章的执行，追求效率和规范性。
在传统公共管理中，政府决策的透明度和民主参与度较低，政府对资源的配置和分配主导地位较高。
传统公共管理有着较强的保守性和官僚主义，决策主要由政府官员单方面制定，缺乏灵活性和创新性。
二、新公共管理新公共管理是20世纪80年代以来出现的公共管理理念和运行方式，与传统公共管理相比，新公共管理更加注重市场化、效率和竞争原则的应用。
新公共管理强调社会公共服务项目的私有化和经济化运作，鼓励政府与民间组织和企业进行合作，引入市场机制和竞争机制，以提高公共服务的效率和质量。
在新公共管理中，公共部门的角色逐渐转变为监管和规范的角色，政府不再是唯一的服务提供者，而是通过委托、外包等方式引导和规范非政府组织和市场主体提供公共服务。
新公共管理还强调公共部门的绩效评价和结果导向，鼓励以客户为导向的管理方式，更加注重服务质量和客户满意度，强调公共部门的灵活性和创新性。
三、新公共政策新公共政策是指在新公共管理模式下形成和实施的政府政策，它强调市场化、协商和合作的政策制定和实施过程。
在新公共政策制定中，政府不再是单方面的决策者，而是与社会各界进行协商和合作，调动更多的社会资源和智慧，实现公共政策的民主性和效益性。
新公共政策还强调社会公正和公平，注重社区参与和社会治理，强调环境保护和可持续发展，推动政府政策的科学化和社会化。
新公共政策还强调政策的灵活性和包容性，更加注重政策的多样性和适应性，以适应社会的多元化和复杂化特点。
传统公共管理、新公共管理、新公共政策
在传统公共管理、新公共管理和新公共政策这一主题下，我们首先需要了解这三个概念的含义和内涵，然后探讨它们之间的通联和发展趋势。
一、传统公共管理传统公共管理是指早期政府实施的管理方式，其核心职能是为公共利益服务，通过行政手段实现社会治理和公共服务。
传统公共管理强调政府的权威和行政效率，注重组织层次和层级的规范化管理，以及政府官僚体系的运作。
这种管理模式通常由官僚主义、分工和控制为主要特征，其决策过程通常是单向的，而且往往缺乏灵活性和创新性。
二、新公共管理新公共管理是在20世纪80年代兴起的一种公共管理理论和实践。
新公共管理试图通过市场化、产权化、社会化等手段重新定义政府治理和公共服务的方式，强调效率、竞争和市场机制在公共部门的运作中的作用。
新公共管理提倡引入市场机制和私营部门参与公共服务，强调结果导向、绩效评估和公共部门的创新能力。
新公共管理还注重公民参与和社会合作，强调建立灵活、透明、负责的公共机构。
三、新公共政策新公共政策是在新公共管理理论指导下产生和发展起来的，其核心是通过政府策略和政策工具来解决公共问题，强调政府对公共政策的制定、监管和评估。
新公共政策强调科学决策、民主决策和公共参与，注重政策的整合性和协调性。
新公共政策的特点是多元化、协作性和实验性，强调政府、市场和社会三者的协同治理。
在传统公共管理、新公共管理和新公共政策这三个概念中，可以看出它们的发展趋势是从单一性转向多元化、从机构化转向社会化，强调公民参与和治理的开放性。
在当今日益复杂和多变的社会环境下，新公共管理和新公共政策的理念更能适应公共服务和社会治理的需求。
个人观点和理解在我看来，传统公共管理、新公共管理和新公共政策的发展是一个不断完善和创新的过程。
传统公共管理的权威性和效率性为公共治理提供了基础，但在面对社会多元化和复杂性的挑战时，单一的管理模式已经无法满足需求。
新公共管理和新公共政策的出现为公共管理带来了新的思路和机制，强调了市场的作用和社会的参与，使公共服务更加贴近市场需求和社会需求。
传统行政模式
梅奥与人际关系理论
人际关系理论是常常与科学管理相提并论的另一 个理论
人际关系理论关注的焦点更多的是与工作相关的 社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱作出反 应的机器
人际关系学派的根源是社会心理学，尽管在某些 方面有所不同，但它和科学管理一样成为公共行 政中具有持续影响的传统思想
梅奥：人际关系理论的创始人
韦伯对公职人员地位的阐述
个体的公职人员占有很重要的地位 担任公职被认为是一种职业，需要经过考
试和严格的课程培训
现代公职人员
与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明 显的“社会尊重”
纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的 通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制
组织中是如此 公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定
政治与行政二分法与政治控制
政治行政两分促使传统行政模式形成了三 大政治控制特点。
责任与义务的明确关系
政策问题（属于政治官员的正式领域） 与行政问题（留给公务员处理）是严
格分离的
行政被认为是匿名的、中立的，也就 是说任何决策或政策都与个人无关，
它们只能以部长的名义来执行
政治与行政分离——二分法——理论是传 统的行政模式的主要组成部分
埃尔顿·梅奥在20世纪30年代进行了一系 列实验，通过这些试验，他发现，工作群 体的社会因素是管理中最重要的因素
冲突是不正常的，也是可以避免的，管理 部门和工人之间不一定必然存在对抗
在西方电器公司霍桑工厂进行的著名的霍 桑实验中，梅奥发现，生产力的提高多半 是由对工人的关注而引起的，包括金钱刺 激在内的其他因素，并不起很重要的作用
长久以来，它被广泛地认为是一种神话， 尤其是认为对规避责任特别有用
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1、政治控制问题
政府与行政的关系并不像威尔逊模式所描述的那么简单。政治 官员与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，这种关系不会呈现 出威尔逊模式所描述的那种正式的、线形逻辑的特征。
正如彼得斯所言，政治与行政是不可能分离的：
行政与政策并非是互不相关的离散现象，她们确实是相互关联 的。无论从客观上还是主观上讲，行政体系的属性都会影响到政 治体系的政策产出。行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与 立法部门和执行部门所制定的政策所采取的书面和公开颁布形式 并不完全相同；而且，行政人员制定的操作规则，比起那些正式 公开颁布的规则来说，对个体的实际影响更大。
传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导 原则，即政治与行政二分法。
二分法使公共行政“呈现为一个自觉的研究领域，在知识和制 度上与政治有所不同”。在传统的行政模式中，政治官员和公务 员的领域是分离的。
简言之，政治官员应作出决定；而公务员则执行他们的决定。 政治性公职应在政治领域中以竞争方式委任；而官僚制公职则 在官僚制领域以竞争方式委任。政治官员应依靠其政治能力当 选；而官僚制官员则依靠其官僚制能力当选。
人们不再认为官僚制特别有效的原因主要有两点。
首先，韦伯官僚制原则总是存在一些极端的解释，尤其是在 人事制度中，这使得官僚制的僵化、形式主义较韦伯所设想的 有过之而无不及，但其精英主义特征又远不能达到韦伯所设想 的程度，这就导致了该体系效率的降低。
科学管理在20世纪初成为一种福音式的力量。泰勒所追求的 是一种根本性的变革，用效率与科学取代了一时心血来潮的决定； 而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革 甚至成为一种社会性变革。
科学管理原理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无 所不包的工作手册的编撰和非人格化是二者的共同特征。
范式抑或科学研究纲领_兼论传统公共行政和新公共管理的区别
库恩自提出范式及范式变迁的概念后，不仅在自然科学界产生极大的影响，同时对社会科学也产生了相当强的影响。
许多公共行政学者运用库恩提出的范式及范式变迁来分析公共行政领域的范式及范式变迁。
有学者认为，新公共管理是公共行政领域的新范式，公共行政领域发生了库恩意义上的范式变迁。
另有学者否认新公共管理是一种新的范式。
更有学者反对将范式概念运用于公共行政领域。
基于此，本文将引入拉卡托斯的科学研究纲领来探讨公共行政领域的科学研究纲领，并且在科学研究纲领的框架下探讨传统公共行政模式和新公共管理的区别。
一、库恩的范式在公共行政学中的应用1.库恩“范式”的概评托马斯·库恩在《科学革命的结构》中广泛使用“范式”一词。
正如该词的原本涵义一样，它是一个内涵不断变化的概念。
从“最初的示范性题解”到“最早提出这些公认事例的经典著作”，从“公认的科学成就”到“一种在选定的，但仍未完成的事例中获得成功的指望”。
“范式”既是明载于教科书、手册、规定、指令中的规则，又是科学之间不言而喻、心照不宣的心契，是科学共同体所共有的东西。
后来库恩又在“再论范式”一文中将范式修改为包括“概念、模型、范例在内的‘专业基质’”。
总之，范式基本含义可以概括为：某一科学共同体在某一专业或学科中所具有的共同信念，这种共同信念规定了他们共同的基本观点、基本理论和基本方法，为他们提供了共同的理论模式和解决问题的框架，从而形成了该学科的一种共同传统，并为该学科的发展规定了共同方向。
库恩所称的“范式”可以理解为三个方面的内容：在心理上，它是“科学共同体信念”：只有有了范式抑或科学研究纲领——兼论传统公共行政和新公共管理的区别李 智（武汉大学，武汉 430072）收稿日期：2008-04-11作者简介：李 智 男 （1976－）广州大学公共管理学院讲师 武汉大学政治与公共管理学院博士研究生摘 要：库恩的范式及范式转变概念对公共行政学产生了极大的影响，特别是对20世纪80年代兴起的新公共管理运动更是如此。
公共行政的发展历程
公共行政的发展历程——从传统公共行政到新公共管理一、国内关于行政学演进的划分方法自威尔逊提出建立行政学的主张之后，行政学经历了若干发展阶段，迄今为止，已经形成为一门日渐成熟的学科。
关于行政学的发展阶段，国内外的行政学者认识不近相同，因而他们的划分方法也有所差异。
归纳起来，大致有以下几种划分方法：1.西方一般管理（经济管理和企业管理）思想的演变美国著名管理学家雷恩把管理思想史的演变分为三个时代：（1）科学管理时代（19世纪末——20世纪初），（2）社会人时代（20世纪20年代开始），（3）当前时代（第二次世界大战以后）。
2.国内学者对行政学的划分法2.1二阶段划分法。
王沪宁把行政学的演变分为二个时代：二次世界大战前的前期阶段（科学管理阶段），二次世界大战后的后期阶段（行为科学阶段）。
（《行政生态分析》）。
第二次世界大战之后，行政发展和行政改革已经成为一种席卷全球的历史潮流。
2.2三阶段划分法。
台湾学者张润书把行政学的演变分为三个时代：（1）传统理论时期（X理论时期，1900-1930，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1932霍桑实验第二回合结束），（2）行为科学时期（Y理论时期，1930-1960，1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（3）系统理论时期（权变理论时期，1960至今）。
《哈佛行政管理全集》（上册）（中国社会科学出版社，1985年版）把行政学的演变分为三个时代：传统的行政管理阶段（1900-1930），人性的行政管理阶段（1930-1960），系统权变的行政管理阶段（1960年以后）。
小结：上述两种划分方法完全安一致，仅称呼不同而异。
中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段——传统管理时期[19世纪末(1887/1900）—20世纪20年代，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成]，（2）成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代以后，1924－1927第一回合霍桑实验；1927－1932年第二回合霍桑实验），（3）科学化阶段——现代化管理时期（始于本世纪40年代，1945年现代管理理论丛林, 961年孔兹发表《管理理论丛林》）。
新公共管理和传统公共行政
新公共管理和传统公共行政(摘自《新公共服务：服务而非操纵》公共行政评论•2000年11/12月版，60卷第6号，549 -552页）作者：Robert B. Denhardt 和Janet Vinzant Denhardt 单位：亚利桑那州立大学在过去的十多年里，新公共管理模式横扫全国甚至世界说的毫不夸张(此外包括再造运动和新管理主义)。
这同一的旋律在这些想法的无数应用中一直利用市场机制和专业术语，其中公共机构和他们的客户关系是建立在相互理解的个体利益之上的，类似于那些在市场上出现的交易现象。
公共管理者被怂恿着“操纵，而非归顺”他们的组织，而他们面临的挑战是找到新的创新方法来实现这一结果或者是使政府以前提供的功能私有化。
在过去的二十年里，许多公共司法管辖区和机构已经开始努力提高生产力，并基于公共选择的假设和视角去寻找替代投递服务的机制。
公共管理者都集中在责任义务和高效能方面，并寻求重组官僚机构，重新定义组织任务，精简机构流程和分散决策制定流程。
政府公共职能私有化之前，政府和政府机构在许多情况下已经成功的担任了公共职能，要求高管为性能目标负责，建立衡量生产力和效率的新工艺，重建部门系统，反映强化责任义务的问责制(Aristigueta 1999; Barzelay 1992; Boston et al.1996; Kearns 1996)。
这种有效的改革议程在美国，以及世界各地的许多其他国家，已经让各个政府注意到正在寻求的新标准和正在建立完成的新角色。
这些观点已经通过Osborne和Gaebler的书《创新政府》得到升华并取得推广，(1992; see also Osborne and Plastrik 1997)。
奥斯邦和盖布勒提供了许多当今熟悉的原则，通过这些原则公共承包商可能带来大量的政府改革观点，这就保存了新公共管理的核心力量。
他们准备用这些观点作为一个概念或规范框架来为公共管理服务，用一个检查分析表去转换政府行为，“我们描述的是美国政府所用的基本模式的不折不扣的转换。
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韦伯创立了官僚理论，其观点是：明确的、专业化的公职人 员；根据功绩招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然 可以继续任职等。
（一）早期的行政
公共行政发展历史悠久，它与政府的概念同步发展。自从有 了政府，就有某种形式的行政。
早期的行政系统都有一个重要的特点。它们是“人格化的”， 即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础；而不是“非人格化 的”，即以合法性和效忠于组织与国家为基础。
早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。 那些想被国家雇佣的人（想在政府任职的人），只要求助于恩 赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或花钱买官。
早期的行政以私人关系为基础——效忠于某个亲戚、庇护人 或政党，而不是效忠于制度本身。
早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较 为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。 但是，它也常常是“专制的”，专制行政可能是不公正的，尤 其是对那些不能够或不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如 此。
第五条原则是，官僚制的工作是一种全职的工作，而不像以 前那样是一种次要的活动。
最后一条是，公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学 习的活动。无论是谁担任某一公职，这些规定都将被以同样的 方式予以执行。
与早期公共行政模式相比，韦伯官僚制模式的最主要的差别 在于：
运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。 组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。官僚制体系其 自身运作以及如何满足顾客需要方面都是非人格化的。
以官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制， 至少在理想状态下如此。档案的存在、对先例的信奉以及法律基 础意味着在同样情况下总会作出相同的决策。这样不仅更有效率， 而且公民以及官僚等级制度中的人都知道他们处于什么样的立场。
（二）19世纪的改革
传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。
在1854年，《诺斯科特-特里维廉报告》建议说：“公共服务 应由一批经过认真挑选，获准进入其较低等级的年轻人来执行”， 他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。该报告建议： 取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过 公开的竞争考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组， 以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋 升方法来填补教高层次的职位。
第三条原则是第二条原则的补充，组织是与其员工的私人生 活相分离的一个领域，它完全是非人格化的。书面文件的保存 是必不可少的，因为当类似事件发生时，以前的案例可以成为 先例。只有保存档案，才能保持组织运用规定的一致性。
第四条原则是，行政是一种专门化的职业，它并不是任何人 都可以从事的，它需要全面的训练。
（2）公职等级制和权力等级化原则，这意味着一种稳定而有 序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监 督。
（3）现代公职管理建立在保留书面文件（“档案”）的基础 之上。一批积极从事“公共”事务的官员与其各自的物质工具 设备和文书档案便构成了一个“机构”……一般说来，官僚制把 官方活动看作是与私人生活领域明显不同的事务……公共经费和 设备与私人财产分离。
10、一个人应该：活泼而守纪律，天 真而不 幼稚， 勇敢而 鲁莽， 倔强而 有原则 ，热情 而不冲 动，乐 观而不 盲目。 ——马 克思
第三讲：传统的公共行政模式与新公共管理
大纲 一、传统的公共行政模式 （一）早期的行政 （二）19世纪的改革 （三）韦伯的官僚制理论 （四）威尔逊与政治控制 （五）泰勒与管理 （六）传统模式存在的问题 （七）公共选择的批评 （八）结论
二、新公共管理 （一）引言 （二）管理的内涵及一般管理的职能 （三）管理方法的产生 （四）新公共管理改革
一、传统的公共行政模式 传统模式的特征是： 行政部门处于政治领导人的正式控制之下； 建立在严格的官僚制等级模式基础之上； 由常任的、中立的和无个性特征的官员任职； 只受公共利益激励； 不偏不倚地为任何执政党服务； 不是制定政策，而是仅仅执行政治官员作出的决策。
威尔逊提出的观点认为，政治官员应当负责制定政策，行政 部门则应当负责执行政策。两者的思想都来源于这样一种观念： 行政应是工具性、技术性的、应远离政治领域。
（三）韦伯的官僚制理论
韦伯根据理性-法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的 六项原则：
（1）固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则— —法律或行政规章来加以规定。
公共政策学第二讲传统 的公共行政模式与新公
共管理
6、纪律是自由的第一条件。——黑格 尔 7、纪律是集体的面貌，集体的声音， 集体的 动作， 集体的 表情， 集体的 信念。 ——马 卡连柯
8、我们现在必须完全保持党的纪律， 否则一 切都会 陷入污 泥中。 ——马 克思 9、学校没有纪律便如磨坊没有水。— —夸美 纽斯
（4）公职管理，至少是所有专门化的公职管理——这种管理 显然是现代的——通常以全面而熟练的训练为先决条件。
（5）当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发 挥其工作能力……在从前任何情况中，对国家正规事务的处理情 况恰好与此相反，官方事务是作为一种次要的活动而被执行。
（6）公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定 的、全面的，并且是可学习的。有关这些规定的知识——包括法 学、行政管理或企业管理知识在内——代表了官员所具有的一种 专门技术性的学问。
韦伯官僚制的第一条原则意味着：权威来自于法律和根据法 律制定的规定，没有其他形式的权威应被遵循。
第二条原则是等级制原则。严格的等级制度意味着，理性-法 律型权威和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不 是由任何个人来维持的。由于等级制结构意味着任何官员都可 以行使整个组织的权威，所以，特定的职能可以授权给较低层 次职位的官员。