国家调节权：第四种权力形态

国家调节权：第四种权力形态

中国的改革已行至中盘，进入了一个极为关键转折点，2005年10月召开的中国共产党第十六届五中全会明确指出目前我国正处于改革的攻坚阶段。越来越多的人们认识到下一轮改革的关键是“改政府”【1】，转变政府职能。越来越多的经济学家担忧，如果还不对不合理的政府体制进行彻底的改良，中国的后发优势势必蜕化为后发劣势。【2】2005年前后的第三次改革大讨论亦形成了深化改革的共识，2006年十届全国人大第四次会议高票通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五规划”)充分反映了这一共识，其第30章第一节明确以“推进政府职能转变”为标题，规定：“按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。”

“实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化”，首要之道是合理划分政府职责范围，对各种政府职权进行合理界定，在此基础上才有可能科学配置行政编制，合理设置政府机构。合理划分政府职权，其实质就是对政府与市场的关系进行正确定位。在社会主义市场体制下，政府对于市场而言，具有三重身份：行政管理者、国有企业所有者、经济调节者，相应具有行政管理职能、所有者职能、经济调

节职能等三种职能，拥有行政权、所有权、调节权等三种权力。对这三种权力进行合理划分，是合理界定政府职权的基础性分权工作。实际上，如果对“政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则”的表层含义进行解构，其基本内涵实际上包括两个层次的分权：首先要实现基础性的分权———将行政管理权与国家所有权分开；在此基础上实现政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开，对这三个分开进行法理上的提炼和概括，其基本含义就是将国家调节权和行政管理权分开。

对于行政管理权与国家所有权应当分开，早已成为共识，也是20多年来改革的最基本内容，在历次机构改革中被反复强调，“十一五规划”提出的分权原则第一项“政企分开”强调的就是这个主题。但是，国家调节权却长期混同在行政管理权中，人们将其等同于行政管理权的一种，没有进行进一步的权力区分。而改革实践中早已出现了国家调节权与行政管理权分开的试验，只是当事者可能并没有明确意识到是从行政管理权中分离出一种新的权力形态———国家调节权。

一、国家所有权与行政权分开

在公有制为主导的市场体制下，政府对于市场而言，绝非单一以管理者———局外人身份出现，同时还是我国占主导地位的国有经济的所有者，本身参与了市场竞争，是市场竞争主体之一。政府兼具局外的管理者与市场本身的参与者两种角色：不仅是市场外部管理者、监督者，还是市场内部竞争者、当事人。这一政企不分的症状曾长期困扰我国经济的市场化、竞争的公平化，当前最典型的乱象则表现在邮政、

铁路、电力、医疗、文教等这些集调控、管理、经营功能于一身的公共部门。当然在具体个案中，政府在干预某一类经济关系时，有时是以单一的局外人或参与者身份出现的，例如，2005年以来，政府在对房地产市场进行宏观调控中，仅以行政管理者———局外人的身份出现；有时则同时以两种身份出现，例如，国有股减持问题，当初政府是以市场管理者(局外人)的身份出发，希望通过国有股减持，解决国有股“一股独大”导致“国企病”在股份制上“借尸还魂”而使股份公司的现代企业治理机制无法正常发挥作用的问题，但一旦制定具体实施方案时，政府的所有者身份就像幽灵一样出现了：作为国有资产的所有者，政府希望借此机会最大可能地实现国有股的增值，所以，国务院2001年6月12日发布的国有股减持办法，其目的倾向了筹集更多的资金，采取了“与民争利”的市场价减持办法。这种既以证券市场局外监管者，又以国有股所有者双重身份来干预市场的不公平方法，马上遭到市场的严厉惩罚，证券市场从此一蹶不振。

可见，在目前的市场体制下，政府与市场之间除了存在干预管理关系外，还有一种参与关系。政府既是局外人，又是参与者，既是“裁判”，又是“球员”。这种身份(权力)的混同严重制约着市场法治的形成，阻碍计划———权力经济向市场———法治经济转变。

根据宪政理论，权力不能混合，否则会带来专制。【3】市场经济公平竞争的内在规律要求政府本身不应参与市场竞争，而公有制这一经济体制使得国家以所有者身份参与市场竞争不可避免，这是我国社会主义市场体制的一对根本性矛盾，经济改革的最大体制障碍。这一矛盾

无时无刻不制约着市场机制配置资源功能的正常发挥，制约着政府职权的科学界定。具体表现为：一方面政府部门对国有企业行使所有权时往往以多种多样的行政干预方式出现，不是经营国有资本，而是管制国有企业。这种所有权与行政权混为一谈的管理，“造成了两个结果：一是行政干预的‘越位’，抑制了企业市场活力，致使国有资产运作低效率；二是企业内所有者‘缺位’，弱化了产权约束，所有者权益往往被侵蚀”【4】，国有企业普遍亏损；另一方面国家运用行政管理权对市场进行管理、调节时，其国有资产所有者身份又不时出来作怪，国家所有权侵蚀行政管理权，使其偏离本原的调节目标，处处维护国有企业的特权，民营企业无法享有国有企业平等竞争的权利，在企业上市、银行放贷、投资领域准入等诸多方面遭受歧视待遇。2003年的河北“孙大午案件”就典型地暴露了民营企业不能享受“国民待遇”的问题。所有权与行政管理权两权不分而相互交织在一起，必然导致政府干预粗暴化、随意化。改革过程中一直存在市长、市委书记兼任企业负责人的怪现象，其实根本原因就在于国家兼具市场管理者和国有企业所有者身份。

1978年以来的政治、经济体制改革基本沿着“国家所有权和行政管理权分开”这一轨道拓展、深化。最初的改革希望增强国有企业活力，使其能够盈利，不断深化的改革措施注重逐步扩大企业自主经营的权利，试图从国家所有权中分离出部分经营权给企业：从20世纪70年代末开始在部分国营工厂实行承包制，赋予经营者承包经营权；承包制出现了包盈不包亏的重大缺陷，改革无法深化，厂长负责制于是成