农村公共产品供给模式与制度设计研究.docx

农村公共产品供给模式与制度设计研究农村公共产品供给模式与制度设计研究李长健涂晓菊王悦摘要：新农村建设需要有好的农村公共产品的基础和有效的供给。

当前，中国农村公共产品普遍存在严重短缺，已严重制约了中国三农问题的解决、整个农村社会的和谐发展和社会主义新农村建设。

中国农村公共产品供给所面临的困境急需我们走多元化的供给模式。

要有力保障好中国农村公共产品供给多元化模式，需要我们从制度措施上作出有力回应。

这不但需要建立中国农村公共产品供给的需求表示和利益机制体系，更需要从法律制度层面特别从经济法及行政法层面上来建立中国农村公共产品供给的长效机制。

关键词：农村公共产品；供给模式；制度设计；利益机制体系；供给措施；湖北新农村当前，中国农村公共产品的普遍严重短缺，已严重制约了中国三农问题的解决、整个农村社会的和谐发展和社会主义新农村建设。

中国社会主义现代化建设将是一个长期的过程，“农业、农村和农民”问题的解决不可能仅仅在外部框架即城市化中得到解决。

中国必须在稳步推进城市化进程中，按照城乡统筹、构建和谐社会的要求高度重视新农村建设才能有效地解决这些根本性问题。

社会主义新农村建设这一重大战略就是基于对中国整体国情宏观上的考虑而提出的，体现了对“三农”工作的总体要求和全面要求。

中国现今的城乡差距集中表现在城乡基础设施和公共服务等公共产品供给上的差距。

湖北省要搞好新农村建设，关键在于着力保障好农村公共产品的有效供给。

一、不能忽视的障碍：中国农村公共产品现状与供给困境分析公共产品是指“每个人的消费不会减少其它人对这种物品的消费的产品。

"①农村公共产品是指在农村地域范畴内私人不愿提供的具有非排她性、非竞争性和公益型的各类物质或服务产品。

其涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域，具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化事业、卫生医疗、保健事业、社会体育事业，供水、供电、供气、道路、通信等公共基础设施，生态环境建设环境综合整治、防灾减灾、气象、公共科技资源与服务等。

理论上农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。

纯公共产品主要有农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。

绝大多数农村公共产品是准公共产品，按其公共性质，又可将其分为接近纯公共产品的准公共产品、中间性公共产品和接近于私人产品的公共产品三类。

在性质上接近纯公共产品的有农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农业科技推广、农田防护林、病虫害的防治等。

中间性的农村准公共产品有农村高中、职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设农村文化馆等。

在性质上接近私人产品的有农村电信、电视、成人教育、自来水等。

农村公共产品的供给关系着农村就业问题、农民增收、农村公公共福利等各个方面，关系广大农民生活水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定，更是关系到中国“三农"问题的逐步解决，其作业和意义不容小觑。

当前，“三农”问题己成为制约中国经济、社会进一步发展的瓶颈，在很大程度上影响中国“和谐社会”的最终实现。

因此，必须将农村公共产品的供给置于非常重要的地位。

加大农村公共产品的提供,提高农村公共服务的水平，以增强农业竞争力和农民增收。

真正贯彻十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”的精神要旨。

然而，建国以来，中国一直实行的是工业偏向、城市偏向的发展战略。

实施非均衡的城乡公共产品供给制度安排，政府对将大量财政投入城市公共产品，而税费改革前农村公共产品供给长期实行制度外供给制度；政府垄断造成供给主体单一，市场力量和非盈利组织无法大规模介入；农村公共产品“自上而下”的供给决策机制不合理；基层政府追求自身效用最大化的目标与农民改进自身生产生活条件和提高收入目标的偏差导致政府对农村公共产品的供给难以准确表示农民意愿，最终引起供需错位和结构失调等等。

正是由于农村公共产品供给制度存在的这些问题和缺陷导致了中国现今农村公共产品供给存在严重短缺。

据《中国统计年鉴》数据分析计算，中国用于农业基本建设及农业科技三项费用的支出分别仅占基本建设支出、科技三项支出的19.15%、2.86%。

调查显示，全国仅有1/3/的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不同公路，53%的村没通电话，95%的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93%的村接受的电视信号相当微弱，全国当前尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。

占全国70%的农村人口只有全国20%的医疗资源，而占全国30%的人口却占有全国80%的医疗资源，即使当前正在推行的农村合作医疗制度也并不是真正的医疗保障措施，并不能取得很好的效果。

农村的养老保险和失业保险更是基本空白。

⑴中国农村公共产品供给的严重短缺使得农民享受不到应该享受的公共产品和社会福利，成为制约中国农村经济社会发展的瓶颈。

这严重地制约了中国农民生活水平的提高和农村、农业的现代化，也不利于中国城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

在这样的大背景下，湖北省作为中部大省在农村公共产品的供给上更是问题重重，不容乐观。

主要有投入总量不足和投入结构不合理的问题。

农村水利设施方面由于受投资总量偏低的影响，新建水利设施比重偏小。

水利设施老化率提高，水利设施建设落后导致灌溉能力下降。

科技投入方面表现为科技成果转化效果不明显，原因主要在于科技成果转化的资金严重缺乏，资金来源单一。

全省的农村道路基础设施建设入、农村教育、农村医疗卫生设施以及农村保障等公共产品供给总体上严重不足，与一些发达省市相比，存在较大的滞后和差距。

湖北省在新农村建设中能否保障广大农村公共产品的有效供给是湖北省解决农业、农村和农民问题，促进湖北城乡协调发展以及新农村建设成败的关键之举。

二、多元化的模式：走岀农村公共产品供给困境的必然选择农村公共产品供给所存在的困境急需我们重新审视中国农村公共产品制度，走农村公共产品供给的多元化模式。

长期以来，中国农村公共产品的制度外供给制度是造成中国农村公共产品供给严重短缺的重要原因。

鉴于中国的历史因素和经济政治特点，当前条件下充分发挥政府在农村公共产品供给中的主导作用应是最为根本之策；现实世界中公共产品供给的“政府失灵”以及供给效率的低下要求我们利用好“市场之手"，市场供给应是中国农村公共产品供给的促进性支撑；随着新农村建设的推进，农村社区的作用将会日益彰显，其在中国农村公共产品供给中具有重要的补充性作用；同时，随着公民——国家二元社会的逐渐消融，第三方力量的兴起要求我们充分调动社会各界的力量，使得第三方力量成为中国农村公共产品供给的重要补充力量。

经过充分发挥政府、市场、社区和第三方力量在农村公共产品供给中的合力作用，是有效摆脱中国当今农村公共产品困境的必然和现实选择。

（一）政府供给：农村公共产品的主导性供给农村公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品''而言的，具有一般公共产品的不可分割性、非竞争性和非排她性的基本特征。

同时由于农村的分散性特点，使得农村公共产品的供给具有比城市一般公共产品供给投入大、收效微的特点，因此市场以及私人部门一般不愿介入。

农村公共产品的本质特征决定了政府在农村公共产品供给中的职能定位。

对此，政府要改变城乡公共产品的非均衡供给状态，调整财政和国债投入结构，加大对农业、农村基础设施等公共产品的投资。

今年，政府已决定将国家财政收入的1/5强用于农村基础设施等公共产品的投入，这对于解决中国农村公共产品供给资金不足的问题无疑意义重大；其次，应明确各级政府在农村公共产品供给中的责任。

农村公共产品构成上的层次性决定不同层级政府承担农村公共产品供给责任的差异性。

划分各级政府农村公共产品的供给职能与当前的事权制度密切相关，鉴于中国的财政收支特点，中央政府与省级政府应在财政上对农村公共产品的供给提供有效的财政保障并同时承担监督责任，而市县级和镇级政府则应着力负责好农村公共产品供给的有效实施。

就具体职能分配而言，凡属全国性的农村公共产品，由中央政府供给，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供，不应再向农民征收。

这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承担供给责任。

凡属地方性的公共产品，地方政府承担，地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理；有外溢性的跨地区的公共项目则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。

乡镇政府的职责应该是维持农村社会治安、制定城镇发展规划、进行乡镇基础设施建设和建立农村社会保障体系，为农民和乡镇企业提供咨询、培训等服务。

最后，政府应树立正确的官员绩效观，建立科学绩效评价体系。

政府的主要职能是为公众提供良好的公共服务，而不是从事竞争性和生产性的经济活动。

对此应建立以提供农村公共产品服务为中心的政绩评价机制。

（二）市场供给：农村公共产品的促进性供给中国绝大多数农村公共产品是准公共产品以及中国农村公共产品总体供给不足和政府垄断供给等问题的存在都迫切要求中国走农村公共产品供给的市场化途径。

农村公共产品供给市场化就是以政府为主导，以市场各种力量为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门（主要是私营企业）、私人相互合作的公共服务体系，其实质就在于给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会"，使公众自主选择公共服务主体，经过刺激竞争提高公共服务质量。

⑵要努力实现农村公共产品生产模式的多元化，政府应经过建立健全多渠道的筹资机制，本着“谁投资谁受益'‘的原则，采用包括民间投资、吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，实现农村公共产品产权多元化或民营化，最大限度地盘活存量资产，有效整合现有资源。

达到最终打破农村公共产品供给的政府单一供给体制，实现有序的市场竞争。

政府作为公共产品市场化供给的管理者，要着力为市场提供公共产品创造良好的制度环境。

如在资金、税收、价格、土地、项目招标投标等方面应给予私营部门公平机会并确立公平、合理、透明、科学的程序，为农村公共产品市场化提供制度化激励。

（三）社区供给：农村公共产品的补充性供给农村社区在中国新农村建设和农村公共产品供给中也应充分发挥自身的优势和作用。

对于那些使用范围限于本社区的农村公共品，如农田灌溉、病虫害防治、湖泊的渔业资源利用、乡村道路、村内的路灯建设等，由于其外部性较小，且受益群体相对固定，既有生产者个人受益，又有社会受益的特点，属于准公共品范畴。