河长制的制度形成和发展方向

河长制的制度形成和发展方向作者：姚远来源：《环球市场》2019年第27期摘要：河长制是中国地方政府制度创新的典范，是我国在河湖管理和污染治理工作上提出的一种创新制度，也是中国独有的特色治理制度。

河长制自开创以来已有十余年的实践经验，在取得了显著成效的同时也暴露了自身的一些不足之处。

本文试着探讨如何解决这些问题，以期更好地发挥河长制的制度优势。

关键词：河长制;环境;责任制一、河长制的来源与发展河长制由江苏省无锡市首次提出。

2007年4月，太湖爆发的大规模蓝藻污染事件，2007年夏季，由于太湖水质恶化，加上不利的气象条件，导致太湖大面积蓝藻爆发，引发了江苏省无锡市的水危机。

痛定思痛，当地政府认识到，水质恶化导致的蓝藻爆发，问题表现在“水里”，根子是在岸上。

解决这些问题，不仅要在水上下功夫，更要在岸上下功夫;不仅要本地区治污，更要统筹河流上下游、左右岸联防联治;不仅要靠水利、环保、城建等部门切实履行职责，更需要党政主导、部门联动、社会参与。

2007年8月，无锡市在中国率先实行河长制，由各级党政负责人分别担任64条河道的河长，加强污染物源头治理，负责督办河道水质改善工作，并探索建立了新的环境执法模式。

建立河长制实施后效果明显，通过实行“河（湖、库、荡、氿）长制”，无锡境内水功能区水质达标率从2007年的7.1%提高到2015年的44.4%，太湖水质也显著改善。

正是无锡市带头实行的卖践探索，为全国各地探索河长制起到了带头和示范作用。

自无锡市之后，昆明、沈阳、大连、长兴等市也陆续施行河长制。

截至2016年底《关于全面推行河长制的意见》出台前，江苏、浙江、北京、天津、安徽、福建、江西、海南8个省、市全境实行“河长制”;另有16个省、区、市部分实行“河长制”。

2016年习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》（下简称为《意见》），标志着“河长制”在全国范围内铺开实施。

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出要坚持人与自然和谐相处，并提出“绿水青山就是金山银山”，要求将生态文明摆在实现中华民族伟大复兴中国梦的突出位置。

至此，全面推行河长制已成为发展和保护生态文明的必行之举。

二、河长制的含义及要求河长制是由各级党政主要负责人担任“河长”，负责相应河湖的管理和污染治理工作的一种创新制度。

明确了河湖管理保护的六大工作任务：加强水资源保护，全面落实最严格水资源管理制度;加强河湖水域岸线管理保护，严格水域、岸线等水生态空间管控;加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，优化入河排污口布局;加强水环境治理，保障饮用水水源安全，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿;加强水生态修复，依法划定河湖管理范围，强化山水林田湖系统治理;加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为。

《意見》提出了四点基本原财：一是要坚持生态优先、绿色发展。

牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，处理好河湖管理保护与开发利用的关系，强化规划约束，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能;二是要坚持党政领导、部门联动。

建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，强化工作措施，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局;三是要坚持问题导向、因地制宜。

立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题;四是要坚持强化监督、严格考核。

依法治水管水，建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围。

三、河长制的制度缺陷及弊端河长制自开创以来，已有10年的实践经验，全国各省、市、自治区在实施河长制的过程中取得了显著成效，河道防洪标准逐渐提高，河网水系水资源调配能力明显增强，河道水环境质量明显改善，对流域生态环境的恢复起到了重要作用。

从初步摸索到全面推行，河长制工作水平不断提高，管理制度日益完善，形成了具有中国特色的河长制工作制度体系和流域环境治理新模式。

在积累经验和取得成效的同时，河长制作为一项新时期河湖管理的创新制度，在推行过程中难免出现一些不足之处。

比如相关的法律法规及政策制度不够完善，河长职责不受法律规定，工作没有具体的政策指导，且河长制的监督管理、考核与问责机制不够健全，导致部分河长有名无实，在实际工作中流于形式，无法落到实处;又如河长制工作需要各部门协调配合完成，而在实际中常出现各部门职责不清、权限不明、互不统属、协同工作能力差等问题，虽有“九龙治水”，却治不了水——同一条河流，水利、国土、环保、林业、农业等部门便有不同的管辖权，追究责任时会有相互推诿的情况出现，导致工作效率低;再如，在河湖治理过程中缺乏整体性、统筹性和协调性，不同省份、区域之间地方为战，各级河长之间层级为战，且片面强调河湖治理而缺乏区域层面的综合治理理念等等问题。

同时，河长“职非法定”是河长制的软肋。

目前只有少数地方（如昆明）以地方法规的形式规定了河长制，而其他大多数地区仍然是以行政命令、外力强迫推动河长制。

[1]河长制的优势就在于它并不是通过繁琐的法条而推动，从而能够摆脱法律的繁琐程序，弥补法律所存在的内在历史局限性以及其滞后性，[2]以达到一定的高效率和及时性。

但河长是一个责任权利的主体，如不把河长制法律化有“人治”之嫌，既不利于河流“法治”也不利于河长工作。

[3]《意见》从宏观对河长予以规定，也仍然会给民众一种错觉，河长是一个应急性、临时性的职位，从而不利于调动民众的积极性并且很有可能让相关领导心存侥幸而不积极行动。

因为河长“职非法定”，必然导致河长人选比较泛化，同时导致权责利不对等，损伤河长制的效率。

《意见》虽然提出由党政负责人担任“河长”的职位，但在推行的过程中，除乡镇（街道）领导和村委（社区）党政一把手担任河长外，县级以上的党政负责人担任河长职位的仍在少数，在实际情况中大部分是副职领导人担任河长，必然导致在工作手段、资金审批、治理方案和协调推进能力等方面缺乏强有力的措施。

尤其是在人事和资金这两个治理河道方面最为关键的环节上无法做主，力不从心，致使河长制无法达到其设立的初始效果并且因此造成了制度和实践的过分脱节。

考核问责机制的卖施是河长制制度运行过程中不可或缺的一部分，其科学性与实操性决定着河长制是否都能够有效实行。

考核问责机制过于宽松必然导致河长制在实施过程中过于宽纵而使之无法达到其预期的目的，但若太过严苛也会导致各党政负责人的“创新性”和“能动性”大幅下滑。

如果一味的追求在一定期限内达到一定的目标，而不考虑其他因素，该项考核问责制度很容易致使各地区的河长为了达到目标任务加大资源投入，从而造成资源浪费。

如若将考核期规定过短，而人为制定的制度不符合治理水污染或者保护水资源的内在科学规律，一旦过高的水质要求达不到，很容易導致领导人为了在考核期内达到目标任务而降低对水质的要求。

可是，如果因此而延长考核期，那么也极易导致当地陷入领导人“人走政息”的困境。

[4]四、河长制的改进和发展方向河长制目前仍处于不断摸索和完善的过程当中，在未来的发展中，为解决现存问题，实现长效治理，需要从法律、政策、管理、技术、信息化和公众参与等方面为河长功能的实现提供多渠道保障，逐渐形成法规明确，政府部门主导，公众、媒体共同参与，多种手段并用的水环境治理长效机制。

[5]首先，应以法律法规为根本保障，将河长制以法律形式强调，形成一套科学、系统、完善的理论体系。

同时明确部门职责，加强执法监管。

习近平总书记在党的十九大报告中强调“依法治国”，深化依法治国实践，推进科学立法、依法立法、以良法推进河长制建设。

比如，应尽快明确在一些单行法中规定地方各级党政领导人在防治水资源污染以及水资源保护方面的法律职责以及相应的惩罚措施。

2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议将河长制正式写入《水污染防治法》，规定“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。

”同时，以此为契机，逐渐完善以《水污染防治法》为核心的“河长制”配套相关法律法规。

重视《环境保护法》中规定的政府环境质量负责制条款的法律效力，使之成为制定各级党政负责人担任河长并将其职责法定化的法律依据。

建立各级河长责任与任务落实机制，在法律法规中明确政府及各部门的具体责任，并细化不同级别河长需要履行的工作任务，完善绩效考核和环境问责方面的法规制度，为规范河湖管理提供依据。

2017年10月1日浙江省正式施行全国首部“地方性法规”《浙江省河长制规定》，从法律层面厘清党政负责人作为河长的职责，保证河长履职权责相当、有法可依，以落实党的十九大提出的全面依法治国。

其次，应完善管理体制，协调统筹发展，实现综合治理。

一是实行流域综合管理，以协调共治思维做好系统决策，立足不同地区实际情况，在实行“一河一策”、“一湖一策”的同时综合考虑上下游、左右岸及区域间的关系，实施干流和支流、水域和陆域共同治理，整体推进生态环境保护和生态修复。

二是要协调好不同级别河长之间的工作和职责，卜级河长应成为责任主体，将任务细化，分配到下级河长，上级对下级进行管理和监督，下级对上级进行汇报和负责，做到责任明确，使工作由虚变实。

三是正确处理河湖治理与综合治理的关系，将环境保护与社会、经济发展置于同等重要的地位，在河长制实施过程中进行统一规划，在污染治理的同时综合考虑经济发展定位、不同行政区域和行业、环境资源开发利用等多方面因素，使得决策更具综合性、战略性和协调性。

再次，对于因为权责不对等而导致的实践和理论的脱节，可以在某种程度上利用第三方的力量对河长制的实行进行一定的监督，以保证其实际的实施情况与政策的相合。

尤其河流作为公共资源，政府干预是必不可少的环节。

[6]在地方推行河长制的过程中，中央可以设立一个单独的监督小组对各个省市地方落实河长制的实际情况进行监控。

在这一方面，可以利用信息技术以实现全面的检察，以保证河长制能够很好的得到落实。

复次，在河长“制”的实践过程中是否可以真正实现河长“治”，制度保障是关键。

可以设立跨区域的交互监察制度，确定一定的年限以及相应的考核期，不同区域的河长办相互之间对其他地域的河长制实行情况进行考察，并将对于该河域河长制实行情况的考核评分算入该地方河长的考核评分中，以提高各个地区河长对于其所属区域内河流的负责态度。

习近平总书记提出，党政负责人是抓改革的关键，在河长制的实施过程中，切实落实党政负责人的责任，发挥党政负责人作为等司长的职责。

明确责任体系，建立科学的责任指标。

最后，建立河长制公众参与机制，提升公众的参与意识，拓宽渠道，多方并进保障河长功能。