美国 Microsoft Word 文档 (5)

美国公共管理改革与发展组长：文彦莹，组员：李泽飞、赵光圣、杨光凤、冯军、杨托、段晓红20 世纪八、九十年代以来,各国公共部门涌现出针对传统行政模式缺陷的新的管理理论与方法,这种理论与方法可以缓解传统模式的某些问题,同时也意味着公共部门的运作方式发生了引人注目的变化,尤其是对新公共管理的影响更为深刻,导致了公共管理模式的变迁。

新公共管理的产生新公共管理(NPM)是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论川。

它发韧于英国，最初扩展到美国，澳大利亚特别是新西兰，而后进一步推向斯堪的纳维亚和欧洲大陆。

新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。

首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。

其次，自二次世界大战以来由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。

这使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下。

第三由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。

这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。

尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引人市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”纲领。

走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势，西方国家普遍进人了新公共管理时代。

①新公共管理运动期间美国政府改革的背景（李泽飞）自20世纪70年代末到小布什政府上台前的20年期间,即所谓新公共管理运动期间,美国政府进行了具有转型意义的一轮规制改革。

这是美国政府及其环境发展到一定历史阶段的自然产物。

由于在侧重点上有所差异,这轮规制改革可以分为80年代与90年代两个不同阶段。

80年代,美国政府规制改革的重点放在调整政府与社会,联邦与州及地方政府的规制关系等方面,政府内部规制改革则处于辅助性地位。

具体地,以里根总统于1981年发布的第12291号行政命令为标志,美国各级政府加快了自70年代中期就已经展开的对工商业放松规制改革进程同时,里根政府也加速了对州与地方政府的放松规制进程。

而在90年代,美国政府改革则以放松内部规制为核心,以建立“花费更少,管理更好”的新型治理模式为目标。

期间,克林顿政府成立了以副总统戈尔为主席的“政府绩效评审委员会”(NPR)。

经过半年多时间的调研,该委员会提出了全称为《从繁文缛节到以结果为本———创造一个运行更好而花费更少的政府》的所谓戈尔报告。

报告断定:美国政府绩效不佳,“问题不在于政府职员的懒惰和无能,而在于繁文缛节和规则是如此令人窒息,以至于扼杀了(政府职员)哪怕一丁点的创造性”解决问题的出路在于“必须抛弃繁文缛节,摆脱那种驱使人只①陈振明.政府再造:西方“新公共管理运动”述评LMI.中人民大学出版社，北京，2003.对规则负责的旧体制,创立一种激励人对结果负责的新体制”。

②戈尔报告是美国90年代政府规制改革运动的纲领性文件。

这一运动的最终目标是建立一种“政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责”花费更少、管理更好的新型治理模式。

在此基础上,获得连任的克林顿政府又发表了《布莱尔厅报告》,总结了本轮改革的总体情形,进一步明确了相关改革方针与策略。

美国公共管理的主要特点（杨光凤）第一是国家权力分配制约。

从整个国家体制看,美国由上而下分为联邦、州、地方三级,地方包括县和城、镇;联邦、州、地方分别设有一套政府、议会、法院,分别行使行政权、立法权、司法权,也分别有一套法律体系。

从权力分配上看,议会享有的权力较大,其中参议院务虚,常常是围绕原则政策和社会问题的议题不停地陈述、辩论;众议院务实,主要是对一些具体事项批准通过。

尽管权力不集中,但由于相互的制约也比较现实,因此大部分问题都能顺利达成一致。

第二是层级事权划分明确。

美国国家机构层级之间无相互隶属关系,均是各行其是,而不需要逐级向上负责;同时,无论在法律地位上、还是在具体适用上,联邦、州、地方三者是平等和独立的,没有等级不同。

在强调相互平等的框架中解决管理冲突和矛盾,就是彼此之间的事权划分有着清晰、严格的法律界定,各自按照法律的授权行事,不能超越法律的规定行使权力。

实际上,这也是纵向上国家权力的分享。

②文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M ].毛寿龙,译.上海:上海三联书店,1999， 26.第三是社会管理集中在地方。

美国层级事权划分体现出鲜明的递进性和互补性,并非无原则的简单划分。

国防、外交、货币和州际关系等国家大事属联邦中央事权,美国宪法规定联邦事权外的事权属于州,州宪法和法律对州与地方的事权作了进一步细化。

其中第三层次的事权划分相对复杂,绝大多数州按地域划分为若干个县,在县的地域内建有市、镇州与地方之间有“狄龙裁决州”和地方自治州之分前者确定州宪法未明确的事权属于州、州可撤销地方政府的决定等,后者反之。

县以州的下属创建机构形式存在、承担州分配其提供的服务和市、镇外居民的管理服务,有50种不同类型。

但无论如何划分事权,治安、交通、文化、卫生和规划等社会具体管理事务都基本上由地方负责。

第四是地方公共管理注重效率。

美国地方管理组织结构有一个共同特性,均有一个由选举产生的政治首脑和由居民直接选举产生的管理机构。

尽管有行政、议会分权原则的体现,但与联邦、州不同的是议行分离界限不那么严格了,而是更强调管理的效率。

地方管理模式大致有5种,绝大部分地方实行了市长同时是政府的立法和行政首脑或者市议会任命受过专业训练的市执行长管理的模式,还有的市长权力不大、议会议员分别负责政府某一特别职能,议会和行政管理很大程度上并轨运作,从而把市民选举制与城市专业化管理有机结合了起来。

第五是非政府组织比较发达。

美国的地方政府机构十分精简,大量的公共管理事务充分体现了“小政府、大社会”,依靠各种非政府组织实施。

③一个是被称为“政府第四分支”的准政府机构,从事政府不能做得很好又需要财政支持、私营机构无法或不愿做的事情,这些机构可能拥有某些行政职权,可能自负盈亏或追求盈利,政府通过其管理或行政委员会进行控制。

另一个是非盈利组织,这些组织以提供某些公众服务为目的,在政府扶持下可以进行经营活动,甚至可能有所盈利,但其盈利必须用于提供服务。

在政府之外,这两类组织成为公共管理的补充和补位。

美国的政府的公共管理正经历着改革与变迁，主要体现在如下几个方面。

（赵光圣）1.改革“游戏”规则在复杂多变的社会形势下，为了确保必要的灵活性和自由应对空间，政府一直在适时改革“游戏”规则，包括正式立法、行政发文和机构调整。

新的“游戏”规则的制定，目的是更有效地实施市场化管理、网式管理，试图放松政府控制，强调竞争、参与、合作等机制的运用，凸显重绩效或结果管理为导向。

近年来，政府改革主要涉及三章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。

有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性，更具有创新精神，从而更有效率。

根据美国学者Joyce 的观察，自1993年政府绩效与结果等相关法案通过以来，联邦政府在制定规划和预算时越来越注重参考部门绩效及成本核算的信息。

④州政府也都建立了绩效管理制度，首先，根据绩效编制预算的做法贯穿于公共管理改革的始终；其次，信息技术的改进，使有关绩效信息③刘军宁《法治之下-有限政府和政体改革》,《南风窗》网,刘军宁专栏.④宋世明.美国政府行政改革研究[M].北京:国家行政学院出版社,1999.的管理与使用变得更为便捷。

就地方政府来说，纽约等首当其冲，自1993至1998年，城市谋杀犯罪率下降67%，市警察局将其功归于CompStat项目的实行，其项目重视绩效管理，由此强化了各个警区的问责。

因之，政府管理理念也发生了变化，打破部门垄断与分割，允许更广泛地参与决策，形成不同部门间合作的问题解决机制，如房管、地铁、司法等部门联手，一同致力于提高区域绩效。

之后，旧金山、芝加哥等其它城市也纷纷效仿，采用同样的理念和机制，去解决不同的社会问题。

2.构建“点击式”政府政府。

深知立刻察觉经济、社会、技术、公共卫生与健康等方面变化的重要性，继而迅速应对，尤其是像发生恐怖、疯牛病、SARS、海啸、飓风等社会危机时，更需政府提供“一点就应”式服务，即以满足公共需求为目标的“点击式”政府。

一般来说，“点击式”政府具备四个方面的特征：（1）回应。

当立法、组织及运行发生变化时，政府反应敏捷，满足社会各个方面的需求。

（2）聚焦。

当组织过程发生变迁时，为了充分发挥每个角色的作用，政府应准确定位，深知自身应该承担的责任。

（3）可变。

在社会开放与技术设施联体互动的背景下，政府要具备应变能力，适时提供相应的服务。

（4）弹性。

遇到意外事件时，政府在技术支撑下沉着应对，表现出应有的活力和回弹复苏能力。

在这样的背景下，政府越来越多地采用“点击式”模式来解决日常运行与管理上的问题，它不只限于为了实现管理而实施的技术与装备更新，还包括政府部门的人事管理，如联邦机构有些岗位的设置是非永久性的，其工作人员也是临时性的或季节性的。

3．编织治理网络。

二十一世纪，科层制的政府机构正面临挑战，因为新的社会性灾难接二连三的出现，解决这些非日常性灾难，需要政府联络企业界、非营利组织等，通过合作，制定网络式解决方案，如9·11、SARS、禽流感、Katrina飓风等。

应对这种灾难的挑战性在于：它们超越了任何单个行政机构的管理域限，也非传统公共服务系统所及，传统公共服务的游戏规则失灵。

在公民对政府要求越来越高，社会管理面临的挑战日渐加剧的情况下，追求绩效的政府机构必须打破科层阻隔，不同层级、不同部门、不同领域的机构或组织开展合作，在政府、非营利和营利界之间不断编制新的管理网络，方能有成功应对挑战的希望。

管理走向网络化，逐步改变了政府机构的组织属性，对行政管理者提出了更高的要求。

在这种网络中，行政管理者只是召集者、参与者，有时充当着媒介，而不是传统的领导者。

实施管理所需要的资源，如信息、知识、技术等，具有分散性，远非某一机构或部门能集中控制的。

当然，政府在这个网络中并不是旁观者，因为网络的维系与运行需要游戏规则，政府凭借其应对公共危机或挑战的合法性地位，担当起制定游戏规则的重要角色。

美国以市场为主导,以竞争为核心的公共服务模式（冯军）美国的公共服务坚持以市场为导向,引进竞争和激励机制,强调通过经济增长、确保劳动者加入劳动市场,以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。

美国的公共服务强调的是个人自助。