参与决策程序设计研究_何海燕

Key words part icipat ion decision -making pro gram -designing system me thodology gove rn-
ment administ rat ion
1 参与决策程序设计总体框架
参与决策程序设计有一个总的精神要求 , 就是 决策的科学化 、 民主化 , 它贯穿于决策的全过程 。 在以往研究中 , 对政府决策参与程序的设计研究多 数只是提出一些一般性的或较为宏观的设计原则 , 而对具体的设计方法 、 程序则很少涉及 。本文从我 国政府管理实践出发 , 建构了决策参与程序设计的 系统总体框架 。该设计基于一般系统方法论 (G SM) , [1 ] 突出了政府参与决策问题的发现与形 成过程 , 强调了针对非结构化问题与结构化问题 ,
在进行程序设计时把握参与决策问题的上述特 点是十分重要的 。每个部分的具体步骤只是大体轮 廓 , 在实际工作中应灵活运用 。
2 参与决策问题的发现与形成
决策者并不是面对一个既定的问题 , 而是必须 指认并明确说明他们的问题 。 在某个城市发生了骚 乱 , 这是什么问题 ? 维护法律和秩序 ? 信仰危机 ? 城市混乱 ? 低收入 ? 面对所有这些说明 , 人们或许 能观察到的具体问题是骚乱本身 , 但骚乱本身或许 仅仅是需要解决的 “真正问题” 的症状 。因此 , 政 府决策者不应忙着去解决问题 , 而是应首先查明究 竟是个什么问题 。即使是人们熟悉的问题也需要说 明。
问 题结构
结构优良
一个或少数几个 有限 共识
确定或风险 可计算
结构适度
一个或少数几个 有限 共识
不确定 不可计算
结构不良
许多 无限 冲突 不确定 不可计算
操作都可以视为结构优良的决策问题 。见表 1 。 结构不良 (非结构化)的参与决策问题 , 主要
指与决策相关的利益群体庞大 、 众多 、 目标存在着 冲突和不协调 , 备选的决策方案难以找到评判优劣 的有效标准 , 方案执行的后果常常难以估计 。 实际 上 , 结构不良的参与决策问题是政府决策者所面临 的最常见 、 最众多的决策问题 。 对结构不良的决策 问题进行分析 , 可以说是问题分析的主要任务 。由 于人们在认识 、 智力 、 技术和信息收集上的困难和 缺陷 , 对结构不良的决策问题的探讨是程序设计方 法上的突破口 。
其次 , 通过人民代表或政协委员的提案 , 人民 来访或信访 , 社区调查等途径 , 对每一个问题进行 理解和分析 , 明确政府决策要解决的关键问题 。
然后 , 通过民意调查 、 人民代表或专家访谈与 咨询等途径对诸关键问题的重要性 、 紧迫性 、 解决 的可能性及价值等方面进行初步比较判断 , 选择并 界定要研究解决的参与型决策问题 。
Abstract T aking China's public adm ini st ratio n pract ice as a st art ing point .T his pape r basis of
t he ge neral system t heory of met ho dolog y to establi sh t he w hole process f or se tt le t he problem of part icipat ion decisio n -making , and it puts fo rw ard a set of steps o f the prog ram - st andard fo r solv ing ce rtain public administ rat ion problems , and fo r ratio nal deci sion m aki ng and dem ocratic development .
政府管理参与决策始于社会公共需求的提出 , 止于社会公共需求的满足 。 这一阶段的分析源于
改善系统的现时或未来状况的主观需求 。 在了解和 预测需求的基础上 , 从对系统问题 (通常是若干问 题)的初步感知起步 , 通过对系统的环境 、 功能 、 组成 、 结构 、 运行诸要素的综合分析 , [ 2] 加深对所 感知问题的理解 。
分别采用软系统方法与硬系统方法来解决 。其框架 简图见图 1 。
参与决策问题从本质上说 , 它是尚未实现的社 会价值和需求 , 而这些需求与价值 , 要求通过公共 管理决策活动来实现 。因此 , 分析参与决策问题要 注意它的几个主要特点 :
首先 , 参与决策问题具有相关性 。因为任何参 与决策问题都不是孤立的 , 而是不同范围 、 领域 、 层次的决策体系中的一部分 。 这种相关性要求我们 在处理问题时必须从整体出发 , 从各个参与决策问 题之间的相互作用上去把握 。
第四 , 形成问题议案 。 将一个社会问题或公共 问题经过问题分析之后形成的政策方案 (或解决问 题的建议方案)列入议程是使该问题得到解决的关 键 。 事实上 , 决策议案形成的过程 , 也就是问题有 望获得解决的过程 , 是政府决策者和利益相关者反 映 、 表达和实现自己的价值 、 利益及需求的愿望得 以满足的过程 。
任何一个阶段 、 阶层或社会大众的利益总是要 由一定的组织形式来体现 , 人们的意志也要由一定 的组织形式集中起来 。在我国除了各种民主党派以 外 , 工会 、 妇联 、 青年组织 (如学联和学生会) 等 群众组织都可以集中反映不同来源的呼声 , 成为与 政府相互沟通的渠道 。
在我国 , 全国人民代表大会制度是社会主义的 民主制度 , 公众可以向人大代表和它的常务委员会 反映民众的愿望 , 增加沟通 , 促进政策议程的建立 。
结构化的参与决策问题 , 所处的情景是比较确 定的 , 可选的备选方案不多 , 政策方案的效果能反 映利益相关者与政府决策者的共识 。虽然方案执行 的后果不能在执行前完全预测 , 但各种后果均可在 接受的范围之内变化 。在政府部门内 , 较低层次的
表 1 参与决策问题结构化分析表
要素
决策者 方案 价值 后果 概率
正式议程 , 是指政府觉察到某一社会问题引起 公众注意 , 有必要采取干预行动并把它列入议事日 程 , 作为政策问题进行研究与处理的过程 。正式议 程是政府部门按照特定的程序进行活动的过程 。正
价值工程 (3) 2002 年第 2 期
＊综 合 ＊
式议程按其建立过程中各项功能活动的先后次序可 以分为 4 种类型 :①界定议程 , 由一些经过研究的 项目组成 ;②规划议程 , 由一些达到规划阶段的项 目组成 ;③磋商议程 , 指利益相关者就其利益 、 权 力的再分配进行磋商的过程 ;④循环议程 , 是指正 式议程的每一方案经过反复界定 、 规划 、 磋商的过 程。
公众议程与正式议程是政策议程的两个不同的 阶段 , 但有本质的差异 。 公众议程是由一些不定型 的问题与项目构成 , 问题的概念和范围并不清晰 , 只限于问题的感知阶段 , 并未提出成熟的解决方 案 。正式议程是参与决策问题已进入界定陈述并采 取具体方案试图解决的阶段 。
第五 , 拟定决策目标 , 评估政府能力并确定参 与者 。 决策议程的建立必须经过一定的决策过程 。 这种过程也就是政府和公众沟通 、 互动的过程 。 有 利于有效沟通的因素有 :政治组织 、 民主制度 、 利 益团体的参与等 。
关键词 参与决策 程序设计 系统方法 政府管理
Study on the Program -Designing of Participation Decision -Making
He Haiyan (School of Public Policy and Management T singhua Unive rsity , Beijing 100084) Wang Daoping (School of M anagement Universit y of Science and Techno logy , Beijing 100083) L i Xibi n (Na tional S chool of Administ rat ion , Beijing 100081)
利益 集团是指具有共同利益 (政治的和经 济 的)的团体 。它们会通过游说 、 宣传等活动实现自 己的政治与经济利益 。特别是与特定政策相关的利 益集团会通过各种方式影响政府决策制定过程 。 因 此 , 强调利益相关者的合理参与 , 是使决策问题顺 利解决的重要因素 。
第六 , 问题的结构化分析 。参与决策问题的构 成要素有许多 , 诸如问题 、利益相关者 、所界定的利 益 、权力的再分配 , 方案执行后特定后果产生的可能 性描述等 。 参与决策问题的结构化程度可以分为 : 结构化 、半结构化和非结构化三种参与决策问题 。
首先 , 某一公共问题被发现并被政府给予更多 的关注 , 值得采取干预行动 。问题感知的过程有的 源于公众的舆论 , 有的是价值冲突的客观现实已达 到一定程度的反映 , 有的则要通过认真的调查研 究 。 特别是潜在的尚未充分表现出来的社会问题与 公共问题 , 更需要决策者在充分研究的基础上 , 准 确 、 及时地把握 。
其次 , 参与决策问题还具有主观认同性 。 这种 决策者的主观认同性表现为两个方面 :一方面 , 参
本研究由中国博士后基金 “ 管理系统整合和运行设计研究"和国家自然科学基金项目(70171048)资助 。 何海燕 , 女 , 清华大学公共管理学院博士后 , 教授 , 研究方向 :战略与决策 , 系统结构 与运行 。 王道平 , 男 , 北京科技大学管理
第三 , 参与决策问题是一个历史范畴 。 它不是 突然出现的 , 而是逐渐形成的 。参与决策问题的产 生或是由于以前的政府决策方案在执行过程中发生 偏差 , 或是社会情景发生了变化 。
第四 , 参与决策问题还具有动态性 。参与决策 问题的解决是一个时间过程 。 因此 , 参与决策问题 环境的变化 , 它的界定和解决也处于不断变化之 中 。例如 , 人口问题 , 过去不很显现而今老龄化社 会日趋显现 , 如何面对现实制定人口政策 , 既要追 溯以往 , 又要考虑未来 。