构建执法办案风险评估预警机制的思考

构建执法办案风险评估预警机制的思考随着我国改革开放的不断深入，社会经济格局调整加快，利益分化程度加大，各类社会矛盾凸显，社会稳定潜藏着巨大的风险,如何积极防范风险和和有效化解不稳定因素，维护社会大局稳定，这是我国跨越式发展过程中不得不面对与思考的问题。

曹建明检察长在向十一届全国人大四次会议所作的工作报告中要求检察机关应“建立健全执法办案风险评估预警机制”，作为维护社会和谐稳定、深化三项重点工作的重要举措。

实行执法办案风险评估预警机制,是检察机关参与社会管理创新、化解社会矛盾的重要途径和方式,是检察机关适应执法环境的深刻变化,进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的重要举措。

一、检察机关执法办案风险评估预警机制概述（一）执法办案风险的界定有学者将执法办案风险做了广义与狭义之分，广义的执法办案风险包括外部环境和内部工作机制对执法办案造成的不当干扰以及执法办案过程和执法办案结果对社会产生的不良影响。

狭义的执法办案风险仅指执法办案过程和执法办案结果对社会产生的不良影响，包括引发信访、群体性事件或者突发性事件等。

[1]最高人民检察院在今年7月11日通过的《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》（以下简称《意见》）中指出，执法办案风险评估预警工作主要是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估。

《意见》倾向于将执法办案风险界定为由检察执法行为引发的“不稳定因素”及“社会矛盾”。

笔者认为，执法办案风险的界定应从引发风险的原因来看，而引发风险的原因既有外部环境如媒体、舆论、其它国家机关的行政或执法行为等因素，也有检察机关内部工作机制以及检察人员执法行为等内部因素。

在面对一个具体的案件进行评估时，不能完全将外部环境的影响与内部工作机制和执法行为的影响相割裂，为达到更好的风险防范和化解效果，必须综合考虑各种因素对案件执法结果的影响，可以以检察机关内部执法行为不规范、处理方法不妥当、释法说理不到位、部门之间沟通不顺畅、矛盾纠纷化解不及时等引发执法办案风险的因素为重点。

因此，执法办案风险评估预警机制中所讨论的执法办案风险是指由内外部因素引发的对公平正义、民生权益、社会稳定、政治局面和舆论反应等方面造成的综合影响。

（二）执法办案风险评估预警的内涵及目的风险评估作为风险管理学的关键环节，是对不良结果或不期望事件发生机率进行描述及定量的系统过程，目的是通过发现、分析和衡量风险，提出防范措施，以减少风险[2]。

执法办案风险评估则是对于在执法办案中发生的或可能发生的风险进行预测、分析、衡量和判断，提出防范和化解措施，从而达到控制、降低办案风险，提高司法效能的过程，包括风险的识别、评估、预警、制定预案、防范和规避风险、控制风险等多个环节。

评估的内容主要包括两个方面，一是案件的处理过程是否严格执行了法律和政策，实现了司法活动追求的公平正义；二是案件的处理结果是否保障了当事人的合法权益，当事人的疑问是否得到了合理解释，情绪是否得到了及时疏导，实现了法律效果和社会效果的统一，维护了社会的和谐稳定。

高检院《意见》中明确：“执法办案风险评估预警是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估；对有可能发生执法办案风险的案件，提出处理意见，积极采取应对措施，及时向有关部门发出预警通报，主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作，有效预防和减少执法办案风险发生。

”笔者认为，实行执法办案风险评估预警可以有效地降低办案风险，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，但从检察机关的法律监督职能出发，保障国家法律的统一实施及实现社会的公平正义也是执法办案活动的应有价值，建立执法办案风险评估预警机制的最终目的应是通过风险评估，发现执法中存在的问题，规范执法办案流程，促使执法办案人员全面考量其执法结果可能存在或已经存在的风险，以选择最佳处理方式办理案件，最终达到树立检察机关执法公信力，实现公平正义的目标。

（三）建立执法办案风险评估预警机制的理论及现实基础有观点认为，从法治和法理的角度思考，在司法机关实施风险评估机制值得商榷，原因在于司法活动不同于行政决定的灵活性以及少数服从多数的原则，司法活动必须按照法律规定和原则，而不能按照少数意见服从多数民意的原则，司法作出裁决的程序、根据和结论都必须严格依法而确保公正，都不能以当事人乃至社会舆论对司法裁决是接受、服从还是反对、抵制，即是否有影响稳定的风险为转移。

司法活动无论是否有影响社会稳定之虞，都必须保证质量，建立对司法水平、案件质量、公正程度、司法效果等认真检验、评估、总结，分析利弊得失，以改进工作的机制才是正途。

舍此而希望通过社会风险评估，避免不当司法活动，无济于事，反而可能夸张放大社会稳定压力，给人以司法可以灵活变通的负面暗示。

[3]但建立执法办案风险评估预警机制是有其现实必要性的，近年来通过对涉检信访案件的分析，不难发现造成涉检信访案件发生的原因有些是因案件承办人员把关不严、审查不细，在执法办案程序上存在瑕疵，造成当事人对办案结果的不认同而反复信访；有些是案件当事人对法律政策认识不足，而办案人员没有做好释法说理工作，而导致信访案件发生。

笔者认为，建立执法办案风险评估预警机制是一种工作方法创新，与司法活动所追求的公正目标并不相悖。

执法办案风险评估预警机制的建立是倡导在执法办案过程中更加注重释法说理，化解矛盾，避免就案办案、简单办案、机械办案，更加注重自我监督和群众的参与监督，根本目的还是通过该机制的运行实现规范执法办案行为，树立检察机关的执法公信力。

最高人民检察院副检察长邱学强在全国检察机关执法办案风险评估预警工作现场推进会指出，加强执法办案风险评估预警，是检察机关适应执法环境的深刻变化，进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的有力抓手。

事实证明，对执法办案中的风险隐患如果不预先防范、不提前化解，事后解决起来就会更加被动、更加困难，耗费的成本更高，对执法形象造成的负面影响也更大。

当然，执法办案风险评估预警机制的设置和运行不应该错位，它不可能包揽和解决案件的所有问题，不可能替代法律的具体规定。

否则，就是有法不依，以化解矛盾促进和谐为由，自定规则或以言代法，损害法律的权威性，那将是对依法治国莫大的讽刺，也必然会失去存在的价值。

二、执法办案风险评估预警工作的实践做法及分析（一）目前部分检察机关开展执法办案风险评估预警工作的做法及效果1、江苏省检察院：该省检察院自主研发了“控申日报软件”，以信息化为支撑，建立了全员参与、上下协调、整体联动的工作格局。

严格规范风险评估预警工作程序，在受案前、办案过程中、结案后，进行全程开放式风险评估，力求找准风险点，及时提出处置预案，将风险评估、矛盾化解贯穿于执法办案始终。

在开展执法办案风险评估预警工作中，江苏检察机关坚持逐案动态评估。

从案管部门受理案件开始，根据案件流转，全程动态评估风险。

定期根据工作中发现的一些苗头性、倾向性问题进行综合分析评估综合研判。

对同一时期发生的同类案件进行专题分析评估，对可能危及社会稳定、公共安全的案件进行重点分析预测。

2010年7月至2011年3月，江苏检察机关对1474件案件提出风险预警，有效防范和妥善化解风险隐患966件，有力维护了社会稳定。

2、浙江省检察院：浙江全省103个检察院在办理重大复杂案件和作出不批捕、不起诉、不立案、不赔偿、不抗诉、撤案等决定前，对是否会产生矛盾、引发执法办案等风险都要进行综合评估，实行动态跟踪，并根据风险的大小，及时预警和制定实施科学的处置预案。

同时，加强各部门的协调配合和释法说理等配套工作，提高办案质量，加大矛盾化解力度，彻底从源头上预防和减少执法办案风险，以此提升执法公信力，促进公正廉洁执法。

一年的实践表明，浙江检察机关推行的执法办案风险评估预警机制，结合刑事和解、检调对接、社会帮教、法律监督全方位说理释法、网络舆情监测处置等多种措施，深层次化解了社会矛盾，实现了办案的法律效果、社会效果、政治效果的有机统一，也提升了检察公信力。

据统计，2010年1月至11月，全省检察机关共对3701名轻微犯罪嫌疑人通过刑事和解作出不批捕、不起诉决定，对不构成犯罪或事实不清、证据不足的案件，决定不批捕4624人，不起诉1682人，其中包括1113名外来人员犯罪平等适用不捕，对546件民事行政申诉案件息诉处理以及办理一批重大复杂案件，总共涉及案件相关当事人1万余名。

由于风险评估预测得当，至今尚未发现对检察机关处理结果不服的情况。

与此可佐证的是，在今年浙江省信访总量上升的背景下，执法办案量却同比下降二成多，九成以上基层院实现了“进京来省零上访”。

3、北京市人民检察院第二分院：通过构建以风险评估预警管理工作办公室为核心、连接九个业务处室的风险评估预警工作体系，创新了“1246”工作模式，即建立一个专门机构――执法办案风险评估预警管理工作办公室；完善两项制度规范:《执法办案风险评估预警工作办法》和《执法办案风险评估预警管理办公室工作规程》；抓住四个工作环节――评估情况确认反馈、处置情况动态反馈、办案部门风险评估联络员作用的发挥、控申接待风险信息的分析；推行“六个一”工作方式：一案一评估、一案一调查、一案一分析、一案一化解、一案一反馈、一案一总结。

在效果上实现了“四化”和“四个转变”，即评估范围最大化，评估对象由局部到全面的转变；机构设置合理化，管理由宏观到微观的转变；评估责任明确化，评估主体由模糊到清晰的转变；工作流程系统化，工作机制由散乱到健全的转变。

（二）检察机关执法办案风险评估预警机制分析1、从执法办案风险评估的案件范围看，目前各省、市检察院并不统一。

如江苏省检察院将职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、控申、民行等业务部门所办理的存在风险的各类案件，都纳入风险评估范围。

广东省检察院则重点对四类信访案件进行风险评估：一是对即将移送批捕、起诉而可能发生信访的案件；二是对不符合自侦部门立案条件，但可能到检察机关群体访、越级访或引发其他不稳定因素的案件；三是对本院受理的信访案件中可能发生后续信访的案件；四是对本院做出的不立案和撤案的职务犯罪案件，不批捕、不起诉、不抗诉的案件，维持原处理决定、刑事赔偿不确认、不赔偿的刑事申诉案件，不立案、不抗诉的民事申诉案件，以及其他做出重大处理决定的案件。

2、从风险评估的内容看，尽管各个省市检察院表述不尽相同，但风险评估的内容主要是从执法办案案件的发案背景、案件性质、办案效果及审查案件时发现的苗头性问题等方面综合考虑，主要依据信访事项的性质、影响、诉求的正当性及信访人的性格特点和信访策划人的情况进行评估。