论我国社区矫正的立法及机构和队伍建设

论我国社区矫正的立法及机构和队伍建设

摘要：社区矫正的试点和发展迫切需要制定地方性法规，这是社区矫正工作发展的法律保障；而社区矫正管理机构的科学设定和建设一支专业化的社区矫正队伍是我国社区矫正成功的关键。

关键词：社区矫正；地方性法规；管理机构；专业化队伍

根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》)，[1]我国社区矫正的试点在进一步推进。从当前的情况来看，我认为社区矫正的立法及机构和队伍建设的问题迫切需要加以解决，特提出来加以探讨，希望引起有关部门和学者的重视。

一、尽快制定地方性法规是试点的重要保障

《通知》中指出：在社区矫正试点工作中，“既要依据我国刑法、刑事诉讼法、监狱法等有关法律的规定履行职责，又要坚持与时俱进，积极探索，通过开展试点工作，不断扩大社区矫正适用范围，健全社区矫正组织体制，完善社区矫正工作措施，推动刑罚执行制度改革。在深化试点、总结经验的同时，积极推进社区矫正立法，实现社区矫正工作的规范化发展。”但现实的问题是：社区矫正的改革需要对现行的刑事法律有所突破，既不能也不应完全依据我国现行刑事法律的有关规定。如何解决这对矛盾？

社区矫正是一项严肃的执法活动，强调依法办事是勿庸置疑的，但社区矫正又是刑罚制度的一项改革，这意味着我国现行法律存在着与社区矫正发展不相适应的一面。目前我国现行法律与社区矫正的发展不相适应主要表现为三个方面：一是现行法律中有的规定已明显不适应社区矫正发展的需要。如我国《刑法》、《刑事诉讼法》都明确规定对宣告缓刑、假释、判处管制、剥夺政治权利的罪犯进行监督考察都由公安机关执行，但公安机关的职能本身决定了它并不适合作为社区矫正的执行主体。这一方面是由于公安机关担负着极其繁重的打击并制止犯罪的任务，基层派出所实际上很难分出必要的精力从事社区矫正的管理工作；另一方面，社区矫正的任务并非仅仅是对服刑人员的监督考察，而且包括了对服刑人员的矫治和改造以及服务，使其更好地适应社会，这是一项专业性很强的工作。因此，刑事法律中由公安机关管理的规定不仅为我国的执法实践证明是不妥的，而且被世界发达国家社区矫正的实践所否定。在两院两部的《通知》中，为了解决以上问题，确立“司法牵头、公安配合”的管理格局，这虽然加强了对社区服刑人员的监管力量，但在实践中，由于由两个部门共同管理，出现多头指挥、多头交办任务、多头检查、多头要数据材料的现象，在一定程度上存在着职责不清、界限不明、衔接不力、效率不高的问题。二是现行法律中虽对某些问题作出了规定，但实际上形同虚设。例如在当前社区矫正的实践中，普遍存在对失控、脱管服刑人员法律制约不力的问题。我国刑法虽然规定了对违反监管规定的缓刑假释人员可作出撤销的规定，但在司法实践中至今没有加以适用。主要是对违反监管规定撤销的界定标准不明确，在程序方面也存在诸多问题，需要作出进一步的法律规定或司法解释。三是现行法律中没有明确规定对罪犯在社区中进行监管的具体规定和要求，对罪犯进行必要的改造和矫正措施等。另外，社区矫正不仅需要明确对社区中罪犯的监管考察以及权利的限制和剥夺，而且应包括对罪犯合法权益的保护。我国现行刑法、刑诉法有关非监禁刑执行的法规是在若干年之前根据当时的经济、政治、社会和文化状况制定的，对非监禁刑的规定比较原则、粗放，并带有阶级斗争的烙印，随着形势的发展，已经不完全适应目前的实际需要。因

此，社区矫正的试点在一定程度上存在着无法可依的问题。有鉴于此，对于当前在社区矫正试点过程中的“依法办事”是需要慎重对待的，既不能因为强调依法办事而束缚和捆绑自己的手脚，把社区矫正的试点变成在原有法律基础上的修修补补，也不能因强调社区矫正试点而忽视我国法律的基本原则，导致在执法中的任意性，造成影响社区的稳定或者侵犯服刑人员权利的后果。

我认为妥善解决这一矛盾需注意两个前提条件：一是充分理解在我国进行社区矫正试点的重要意义。从世界范围来看，社区矫正的发展是刑罚制度发展的必然趋势。这一制度在我国的推进对于社会的稳定、公民权利包括犯罪人权利的保护，刑罚成本的降低以及执政党执政基础的增强等都具有现实意义和深远意义。世界上许多发达国家都已进入了以非监禁刑(社区矫正)为中心的刑罚适用和执行阶段，而我国仍停留在以监禁刑为中心的阶段，这种差距不仅反映在理念上，而且在现行刑事法律上也打上了深深的烙印。二是充分认识到我们所强调的改革创新包括对现行刑事法律的改革和完善。党的十六大报告中明确指出：“必须坚持和深化改革。一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”我国1997年刑法有关非监禁刑执行的相关规定是根据当时的政治、经济、社会和文化状况制定的，经过若干年的发展变化，特别是由于改革开放加强了对国外的学习和了解，使我们进一步感到它在某些方面已不适应目前的实际需要，特别是不适应进一步改革、发展和完善社区矫正制度的需要。因此，进行社区矫正试点，无疑意味着将对我国现行相关法律的突破和完善。

如何解决现行刑事法律与社区矫正试点不相适应的矛盾？

在2003年第十届全国人大会议上，人大代表提出了关于制定《中华人民共和国社区矫正法》的议案，表明了用完善的法律来保障社区矫正工作开展的强烈愿望。我认为，制定这一法律是非常必要的。但是从目前的情况来看，我国的社区矫正仅处于试点阶段，何时能在全国推开还很难说。另外，从我国立法的实践来看，由于城市、农村、沿海发达地区与内地落后地区的政治、经济、文化以及社区的发展状况有很大的差异，制定一个全国统一的《社区矫正法》，不仅难度较大，而且在短期内难以制定通过，远水不解近渴。但社区矫正这一刑罚制度改革的试点运作又迫切需要有关法规的出台，如果没有相应法规或暂行法规，那么，执法必严、违法必究则成为空话，社区矫正也易于出现偏差。目前，在社区矫正的试点中已出现了社区服刑人员不遵守管理规章，不参加社区劳动，甚至不经许可外出不归的问题，而我们却缺乏法律方面的应对，这些需引起我们的重视。

根据《中华人民共和国立法法》第64条第2款的规定，“除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地区的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”因此，加快制定地方性社区矫正法规是一项迫在眉睫的任务。

有观点认为，《中华人民共和国立法法》指出了对于“犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”等，不属于地方性立法的范围，因此地方无权制定有关社区矫正的法规。我认为这样对《立法法》的理解是不妥的。地方性社区矫正立法的内容主要是对非监禁刑在执行中的有关法律关系作出更为详细的规定，并不涉及对犯罪和刑罚方法的增加或减少，也不涉及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制和处罚措施的调整。因此，根据《立法法》的规定，地方有必要在试点中制定相关法规，以保证社区矫正的运作。当然，社区矫正是我国刑罚制度的一项重大改革，因此，在地方性立法中可能会在执法