两规合一
基于“两规合一”的基本农田规划研究——以上海市嘉定区为例
摘
要： “ 两规合一 ”要求在严格落 实国家对基 本农田保护和 管控的前提 下 ，在 区级 土地利用总体 规划中 ，充分
发 挥基本农 田的生产生 态功能 ，优 先保护具有 较高粮食生产 能力的耕 地 ，并强化 区域生态结构控 制 ，因地制 宜地
分解落 实规划指标 ；在镇级土 地利用总体规划 层面 ，应 当充分发挥基 本农田的阻隔 功能 ，利用 基本农田刚 性的控
从规划 内容上 讲 ，基 本农 田规划 主要研究 三方面 的 内
容 ：一是根据 区级土地 利用总体 规划要求 划示基本 农
田保 护区 ；二是 对基本农 田保护 指标进行 分解 ，落实
到下一级 行政 单位 ；三是 根据镇级 土地利 用总体规划 要 求实现基本农 田精确落地 ，落实到具体图斑 。 目前 ，较 多的研 究偏重 于通过 ＧＩ 空 间分 析 、层 Ｓ
次分析法 等方法 ，研究基 本农 田保 护区和基本农 田合
＿收ｈ， （ｒ 基ａ从 联１局 事—要 作一主 修７理 电９科 金 系ｇ 子） 土３ 者． 订８ 稿ｎ 地０ 邮ｗ 简男 项究 电和 日７ 市， 话 箱． 介国 期博 目ｇ 场ｍ ：士 与ａ ０ｉ ｚ资 张工 ２， 上ｌ ｈ． 土Ｃ ａ源 玮程 １Ｏ 海ｎ ｎ师 — ２管 地 ５ ｇ 市 ６ １ ０ ． ｚ 规 ９ ２ 划 ｌ 研 ， ＠ 土
制手段 ，阻挡建 设用地无序 蔓延 ，有效保 护现 状耕地 ，从 而形成最佳 的粮食生产 区域和最优 的生态空 间。本文以 上海 市嘉定 区为例 ，全面 阐述了在 “ 两规 合一 ”要 求下 ，本轮土 地利用总体规 划中基本农 田保护 区、保 护指标和
保护 图斑的规 划方案 ，实现了区 、镇两 级基本农 田在 功能 、布局和 数量的协 调和统一 ，为大都市基 本农田规划 的
两规合一
两规的关系土地利用总体规划与城市(乡)规划在许多国家是一个规划，但在中国，却是分属两个法律授权，两个行政部门主管。
“两规”在规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面都存在差异，给“两规”的协调与衔接造成了一定困难。
“两规”的法律授权不同土地利用总体规划的法律地位由《土地管理法》确定, 国土资源部主管。
城市(乡)规划的法律地位由《城乡规划法》确定, 住房与城乡建设部主管。
从规划范围来看, 土地利用总体规划是对整个行政辖区的土地进行规划, 而城市(乡)规划过去只是研究建成区, 虽然新的《城乡规划法》要求城乡规划覆盖到乡, 但许多地方实际上没有做到。
“两规”的技术标准不同(1) 基础数据来源不同。
土地利用总体规划采用的基础数据是国土资源部门历年的土地变更调查数据, 是经国土资源部审定后的一套具有权威性和延续性的数据, 而城乡规划的基础数据来源于建设部门的统计。
(2) 用地分类标准和统计口径不同。
从用地标准看, 近几年来, 土地利用总体规划采用的土地分类标准依据是2002 年实施的《全国土地分类》( 过渡期间适用) , 土地分为建设用地、农用地和未利用地 3 个一级类、15 个二级类、71 个三级类。
而城市(乡)规划采用的土地分类标准依据是1991 年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》, 该标准将城市用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其他用地10 大类, 除了最后一类是非城市建设用地外, 前9 类都是城市建设用地。
“两规”的统计口径也存在不同。
例如, 土地利用总体规划将城镇建设用地和独立工矿用地分别单列, 而城市(乡)规划的城镇用地包括了城镇建成区以及建成区外的独立工矿用地。
对于城市外围线型工程以及道路两侧的防护绿带, 城市(乡)规划完全统计为城市建设用地, 并把农村居民点住宅前后的坑塘水面和小菜园统计为村镇住宅用地, 而土地利用总体规划则根据土地利用现状将这些土地统计为非建设用地。
“两规合一”背景下控制性详细规划的总体适应性研究——基于上海的工作探索和实践
当前实际情况。在此前提下 ，控规的土地政策属性的体现更
加直接 ，受土地 使 用的现实 约束 比较 明显 。 二 是在 工作 方 法 上 ，控 规 往 往 强 调 由远 及 近 ，较 为注 重以 “ 终极 蓝 图式 的理 想 规 划 、公共 利 益 的 有 效保 障来
１ 控规面临的新形势、新要求和主要矛盾
《 乡规划 法》 明确 ：没有控 规 ，不 能进行 土地 出让 和项 目 利益 关 系更加 复 杂。 城 审批 。在管理 实践 中 ，就直接 转化 为新 建 、改扩建 项 目的 立
四是控规本身具有 控制性 ”的技术特 点与城市发展
项 ，国有土地使用权的出让以及存量土地的二次开发等基本 的弹 性需求 ，外界形 势的变化本 身存在 差异 。城市 发展
１ ． ２实践中控规面临的主要矛盾
１ “ ． 两规合一” 接项 目管理 ． 项 目实施 的直 接 是
“ 两规合一 背景下控制性详细规划的总体适应性研究一一基于上海的工作探索和实践
控详 规划２ ３
依据 ，也是实施城市总体规划的关键环节。２ ０ 年施行的 特别是地方政府的地区利益驱动造成 利益诉求更加多元 ， ０８
的内 涵 、内容 方法 、理念 又进一 步拓 展 ． 在 统 一要 素底 对 于 乡村 地 区 的土 地 利 用 特征 研 究 得 不 够深 入 在 乡村地 版 、统一技术审查 、统一信息平 台”的基 础上 ，针对上海特大 区 、城 乡结 合部 地 区 、城市 化水 平相对 落后 地 区 ．在规 划诉
一
总体 来看 ， “ 两规 合一 ”背景 下控 规编 制 ，具有更 加 明
两规合一
两规合一（三规合一）土地利用总体规划和城市总体规划的合并三规合一概念将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。
“三规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。
综述《城乡规划法》第五条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”，但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。
我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。
究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。
随着国家发改委试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划纳入发展规划体系的努力的告吹，说明在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且目前这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。
但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“三规合一”城乡总体规划的意义所在。
“三规”内涵在“三规”乃至更多的规划里，都涉及有部分相同的工作内容，尤其是与空间安排相关的内容在规划上应该是统一的，而且必须统一。
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。
“两规合一”的若干思考
国土资源 L AND &RESOURCES探索TANSUOYANJIU研究31实施城镇化战略，推进城体规划的性质及主要内容中可以看一是规划的目标和任务不同。
在镇化进程中，土地利用总出，土地利用总体规划和城市总体土地利用总体规划的目标是促进整体规划与城市总体规划对经济建设规划都是在对一定辖区范围内的自个辖区的社会经济综合发展，而城和可持续发展起着关键性的作用，然、经济、社会现状进行充分分析市总体规划的目标是促进辖区内城做好土地利用总体规划与城市总体和研究基础上，以国民经济和社会市的社会经济发展；土地利用总体规划的“两规合一”，引导城市合发展规划为基础，综合协调各部门规划的任务是辖区范围内土地的开理发展，保护和改善生态环境，更发展规划，安排各类用地，并通过发、利用、治理、保护，而城市总好地合理利用有限的土地资源，实制定一系列的实施措施，合理调整体规划的任务是确定城市的性质、现科学发展，构建和谐社会，具有用地布局，优化用地结构，提高土功能、规模和发展方向；城市总体十分重要的意义。
地利用率，以达到节约用地、合理规划是以城市范围内的土地为基础用地和保护和改善生态环境的目的，而土地利用总体规划是以整个的，促进这一辖区的社会、经济等辖区范围内的土地为基础的，它不土地利用总体规划是在一定辖各方面持续健康发展。
同时，城市仅要对城市等社会经济发展的建设区范围内，根据国民经济和社会发用地发展规模、用地发展方向、发用地进行规划，还要对农用地的开展对土地需求以及当地自然、经展用地布局以及生态环境保护和改发利用作出规划。
因此，可以看济、社会条件，对这一辖区范围内善，都是土地利用总体规划与城市出，城市总体规划是一个专项（部全部土地的开发、利用、治理和保总体规划共同研究的内容，是土地门）规划，而土地利用总体规划是护在时间和空间上所做的总体的战利用总体规划与城市总体规划内容综合规划，在一定程度上，土地利略性的部署和统筹安排，以达到土上的交叉点和衔接点，也就是土地用总体规划可以涵盖城市总体规地利用的经济、社会、生态效益的利用总体规划与城市总体规划的共划。
两规合一
两规合一XXX（XX大学 XX学院）摘要：国土规划与城市规划的“两规合一”是一项重要法规，“两规合一”的模式是全国城乡发展的大势所趋。
其对我国城市规划产生深远影响。
本文即从几个方面来阐述“二规合一”的相关问题。
关键词：国土规划、城市规划、二规合一1 引言最近十多年，国土部门政策的日益强势使得城市规划在城市土地使用的引导控制方面受到了极大的约束，对城市规划部门的实际地位造成了很大的负面影响。
在媒体和公众意识里，我国城市规划指引下的城镇化发展占用了大量耕地,而规划部门则成为耕地减少的众矢之的。
毫无疑问，为了适应我国城镇化的飞速发展，为了克服当前国土、规划职能部门分割所带来的种种问题，规划体系的变革迫在眉睫。
《中华人民共和国城乡规划法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，并自2008年1月1日起施行。
《城乡规划法》第五条规定：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接[1]。
城市总体规划和土地利用总体规划的“两规合一”在城镇化飞速发展的时代背景下，发展迅速。
2发展现状2.1国内发展现状我国的土地利用总体规划的法律依据是《土地管理法》,由国土资源部作为其行政管理主体;城市总体规划的法律依据则是《城乡规划法》,由住房与城乡建设部主管。
在我国特有的快速城镇化进程中，城乡规划和土地规划均是时代变革的产物，在不同的发展阶段受到不同程度的重视。
近来，城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”的实践工作在浙江、上海、武汉、广州、深圳等城市陆续开展。
为了推动“两规”衔接，浙江省从2004 年开始着手探索“两规”衔接的机制和路径。
四是城市总体规划与土地利用总体规划统一由省政府审批。
市( 县) 域总体规划由省政府审批，乡镇的总体规划无权改变市( 县) 域总体规划确定的建设用地规模和总体布局，实现了城市总体规划与土地利用总体规划审批层级的统一[2]。
土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究
土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究现阶段，城市总体规划与土地利用总体规划作为指导我国城乡建设以及城镇化建设的两个纲领性文件及各区域划分的法律依据，二者相互结合，共同发挥作用方能促进我国经济、社会、与环境的协调可持续发展。
然而这两个规划在实际执行过程中，出于种种原因，却是相互独立的，导致文件实施困难重重，问题频出，控制力度也随之下降。
对此，许多专家和政府部门致力于研究构建一个能使“两规合一”，二者协调并进、合作共赢的规划体系。
标签：土地规划;城市规划;两规合一;规划体系一、针对土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系矛盾和共性的分析（一）“两规合一”体系的基本现状首先，土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系目前的基本现状大体可以概括为：主要存在执行过程中规划路线的不一致。
前者各项指标的制定由于受到了土地供需方面的限制采取从上而下制定的方式，侧重于合理控制土地的利用。
针对后者而言，它的规划路线一味追求宏伟壮观的大城市发展的空间规模建设，主要是因为它是从某城市的社会经济发展状况、自然环境及特色产业角度分析考量，与土地总体利用规划中的合理控制土地利用这一点存在冲突，严重制约着“两规合一”体系的建设。
（二）“两规合一”体系的基本矛盾其次，目前土地总体规划与城市总规划“两规合一”体系二者的主要矛盾体现在目标的不一致，土地利用总体规划坚持用地结构优化不以单纯增加土地面积为前提的基本准则，进行客观科学的统筹。
实际规划过程当中也一定要综合考量农村耕地的保护和城市建设用地的开发，根本目的是促进社会经济发展的稳定持续。
而城市总体规划为了追求城市发展的速度和人民生活质量的提高主要将大力开发城市建设用地摆在首要位置，将农村耕地的保护放在其次。
二者一个侧重“吃饭”，另一个侧重“建设”，无论是从目标还是实际规划都互相矛盾。
（三）“两规合一”体系的主要共性最后，土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系规划人口规模预测和划分方法存在着不一致，二者的矛盾制约了实际工作的顺利展开，但是二者也有共同的特性。
土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究
产业 区域 控制 线
项目落地布局 基础设施安排
了创新和优化，可是在编制规划框架以及对规划管理方面上的
图 1“两规合一”体系的宏观布局
研究和实践还不够充分，因为当前的研究偏于内容和技术，而不
通过对“两规合一”体系的宏观布局的分析，我们能够了解
是全面进行研究和分析。
到其涉及的方面主要有城市建设用地、城镇区域的布局、城市道
2针对土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系 路的规划以及空间管制。体系主体部分体现出了上述四个方面
的管控和政策配套的分析
并不是一定要同时存在的。因地制宜规划与“两规合一”基础资
一般情况下对土地用途的管理和控制是根据“四条控制线” 料库体现出了在实际规划中的四条管控线，表现出“两规合一”
来进行约束的。第一条控制线是对基本农田的管制，其中管制的 的灵活性和形象化。控制线主要就是为了对所有规划中的要点
市总体规划“两规合一”体系的基本现状 。
合一”体系的分析
1.“2两规合一”体系的基本矛盾 其次，当前土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一” 体系两者之间存在的矛盾主要表现在实际和出发点相违背。土
“两规合一”的 行政体制
“两规合一” 法律政策支持
人才培养
地利用总体规划的实际其实就是“吃饭和建设一样重要”，换一
关键词：土地利用总体规划；城市总体规划；“两规合一”体系研究
土地利用总体规划与城市总体规划 “两规合一”体系研究
德州学院 王新玲 曹学亮
1针对土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系 重点就是农田的重要用途，这一条控制线存在的意义就是更好
矛盾和共性的分析
地保护农田不会被占用。第二条控制线是对城市中用于建筑的
土地利用规划编制中的“两规合一”
土地利用规划编制中的“两规合一”摘要：土地利用规划与城市规划是地方政府实施土地空间管理的重要法定规划，在土地利用规划编制中，可以在人口数据、建设用地规模、空间管制、中心城区用地布局、重大基础设施和公共服务设施用地布局、近期建设规划等六方面与城市规划相衔接，实现“两规合一”。
关键词：土地利用规划；城市规划；“两规合一”Abstract: the land use planning and the urban planning is the local government implement land space management important legal planning, land use planning, it can be found in the population data, construction land scale, space control, city center land layout, major infrastructure and public service facilities layout, recent construction planning and city planning in six respects, realize the “two rules unity”.Key words: the land use planning; Urban planning; “Two rules unity”1引言据统计，我国法律授权的规划至少有80多种，省市县三级政府编制的各级各种规划有上千种，由于价值观取向、部门利益不同、专业限制和沟通不畅等原因，导致规划不协调的问题。
其中对城市社会经济发展起主导作用的有四个规划：国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划和城市规划，主要由发展和改革委员会、住房与城乡建设部和国土资源部主导编制。
在各级政府的日常管理中，又以国土部门编制的土地利用规划和规划部门编制的城市规划最具可操作性和实施性。
城市开发边界的概念和划定方法
目的依据
定义解释
适用对象
10
第二部分 四川省城市开发边界划定导则解读
TIPs：具体划定步骤
（1）搜集资料
（2）控制底线
（3）初始边界
（4）终极规模预测 及边界评估修正
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第二部分 四川省城市开发边界划定导则解读
TIPs：明确不宜建设区域
四类区域不宜划入
开发边界内允许开天窗
2015.01 住建部试点城 市中期成果汇 报 2015.01 省厅下发城市 开发边界划定 导则
各试点城市开发边界划定方案汇报，明确城市开发边界的划定的技术思路
出台城市开发边界划定导则，明确省内城市开发边界划定方法
8
第一部分：背景认识 第二部分：导则解读 第三部分：概念方法
9
第二部分 四川省城市开发边界划定导则解读
21
（一）定义内涵
1、定义
2014年7月住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会上 上海市提出关于城市开发边界的定义：
• 是开展城市建设行为的空间范围，城市开发边界内以城市建设
行为为主导，开发边界外以农村建设行为为主导
目前尚缺乏统一定义
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（一）定义内涵
1、定义
城市增长边界 城市开发边界
把边界落 实到空间 中
第四步
预留弹性 第五步
第一步
第二步
第三步
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（二）划定方法
1、案例借鉴
（1）空间拓展导向下的边界划定——波特兰增长边界划定方法
预测人口和 就业增长 第一步 将人口规模 转化为用地 需求 第二步 土地适宜性评 价和城市拓展 方向分析 第三步 把边界落实 到空间中 第四步
预留弹性
两规合一冲突检测体系与检测方法研究
“两规合一”冲突检测体系与检测方法研究孙保磊摘要：城市化进程的加快凸显了城市规划与土地规划“一攻一守”之间的矛盾，“两规合一”逐步成为管理者与规划编制人员研究的热门问题。
本文对“两规合一”时冲突检测体系与方法进行了研究，发现该方法可以定量地发现“两规”用地空间布局的不一致性，从而在规划修编时修正这些问题，减少“两规”用地规模匹配误差，为“两规合一”充分融合提供参考。
关键字：“两规合一”；冲突检测；冲突检测体系；冲突检测方法1.引言中国正处于城市化过程的快速发展时期。
借2008年上海市政府新一轮机构改革的契机并结合规划管理中发现的问题，上海市于2009年完成了“两规合一”编制工作[4]。
深圳在《深圳市城市总体规划(2010－2020)》规划编制中，把城市规划和土地利用总体规划作为一个整体，探索了“两规合一”。
武汉市自2 0 1 0年开始，在规划体系融合、现状信息合一、核心内容协调和管理体制合一方面进行探索和改革，主要目标是发挥国土与规划合一的综合管理优势，推动“两规合一”，促进城乡建设协调发展[5]。
在全国的大城市中，规划与国土归属同一个行政部门管理的城市基本上都完成了“两规合一”的编制工作。
天津市滨海新区在《滨海新区城市总体规划修编（2013-2020）》中也考虑到了“两规合一”的问题。
本文就以天津市滨海新区为例，对“两规合一”中空间布局冲突问题进行研究。
2. “两规合一”问题的根源2009年，国土资源部制定了《土地规划分类》，该用地分类标准采用了三级分类体系，并有以下几个特点：1）强调分类的延续性；2）强调对农用地特别是耕地的保护；3）强调对城乡用地的控制。
2012年12月，住房和城乡建设部发布了《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)。
该用地分类标准有以下特点：1）强调与土地利用现状分类的衔接；2）体现城乡统筹的原则，实现空间上的全覆盖；3）优化了城市建设用地指标统计标准。
两规协调发展问题的分析与建议
土地利用规划和城市总规划关系的探讨规划是实现土地优化配臵和引导城市建设管理协调发展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，即土地利用总体规划和城市总体规划，这两个规划都是以国民经济长期发展规划为依据、节约和合理利用土地及其空间资源为原则编制的，为了更好的建设城市，让这片土地真正成为人类诗意栖息的家园，我国从上世纪五六十年代就已经从国外学习借鉴，引进了土地利用规划和城乡规划的概念，并随着多年社会主义建设，经济的不断发展，结合我国的实际经验在探索中不断完善。
但由于各方面的原因，两个规划相互脱节的状况由来已久。
关于这两个规划的关系，早在1989 年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调” 。
近20 年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。
两种规划经常被认为是“纸上画画，墙上挂挂”，难以与快速变化的城乡建设相适应。
如何处理好两者的关系，使之更好的为城乡建设服务，下面提出本人的一些思考和看法。
一、二者的区别和联系（一）区别两者的都是为经济社会的可持续发展服务的, 有密切的联系和部分重合的内容.但分别属于两个不同的规划, 在内容上方法和层次上有明显的区别。
”城规”主要涉及建成区和规划发展区，而”土规”涉及未来发展区和非建设用地区。
城规” 更强调物质设计和空间表现，更加理想化，而”土规” 着重土地指标的分配，侧重经济性、实施性，更有强制性。
两个规划的法律地位不一样。
土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。
《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处臵等均未能明确。
国土规划与城乡规划的“两规合一”探讨
国土规划与城乡规划的“两规合一”探讨摘要：近几年，城市规划实施中遇到的问题层出不穷，其中最突出的问题是城市总体规划与土地利用总体规划之间的矛盾。
为了解决这一矛盾，本文首先阐述了”两规”的现状，找出其存在的矛盾和共性，然后根据对土地用途的管控，提出了相关的政策措施，最后构建了新的”两规合一”体系，旨在将“两规”统一到同一平台的规划体系中，实现土地合理利用。
关键词：土地规划；城市规划；两规合一；规划体系城乡规划是我们希望的社会向更好的方向发展的变化过程，是我国的经济、人民生活发展到一定程度上需要对我国的产业结构和户籍人口做出整体规划的必然需要，也是为了更好的服务人民，更快的让广大人民过上美好的生活。
从最新的政策《全国的土地利用总体规划纲要》下我们可以发现，现在将会有许多的居民用地逐渐转化为国家所有用地，预计到2030年将会有超过5000万的亩的居民用地转化为建筑工业用地。
也就是说土地性质的转变是集体向国有的转变，是农业向非农业的转变，也是农业用地向建设用地的转变，在这种转变中，我们要调整好自己的角色，发挥好土地资源管理者的力量。
在实际的实行和操作过程中，在对国土资源管理的方法上要有着充分的思想准备，要在各种事情和决策中做出先导和管理人员的角色。
在把国土资源的管理部门和城乡规划的管理部门进行分开工作的同时，我们面对的是在两个部门职责交叉和并联的时候无法进行及时的沟通和交流，对两个部门进行合并统一管理，有效的解决了这个方面的问题，有效的促进了协调、融合发展，促进更好的对城市建设的用地进行管理和优化。
1“两规合一”背景下的国土资源与城乡规划研究背景和当前形势1.1研究背景国土资源管理扮演很重要角色的同时，国土资源管理的工作也不是过去的简单应付和没有要求，城乡规划的进一步建设给国土资源管理的任务和难度都进行了一定程度的增大和一定程度的要求，要求国土资源管理的工作人员和城乡规划管理工作人员必须与时俱进，必须认真踏实，要求工作的准确程度必须万无一失，必须精确把握。
快速城镇化时期武汉市_两规合一_的探索与创新_马文涵
□ 马文涵，吕维娟快速城镇化时期武汉市“两规合一”的探索与创新［摘 要］在我国特有的快速城镇化进程中，城乡规划和土地规划均是时代变革的产物，在不同的发展阶段受到不同程度的重视。
由于在规划体系、技术平台、指导思想和管理体制方面存在差异，“两规”之间存在不协调的现象。
武汉市自２０１０年开始，在规划体系融合、现状信息合一、核心内容协调和管理体制合一方面进行探索和改革，主要目标是发挥国土与规划合一的综合管理优势，推动“两规合一”，促进城乡建设协调发展。
［关键词］土地规划；城乡规划；两规合一；规划体系［文章编号］１００６－００２２（２０１２）１１－００７９－０６ ［中图分类号］ＴＵ９８１ ［文献标识码］ＢWuhan “Two Plans Integration” Practice In Fast Urbanization Period/Ma Wenhan, Lv Weijuan[Abstract] Urban rural planning and land use planning are highlighted in fast urbanization period. The two plans are yet to be coordinated due to differences in platform, guidance concept, and management system. From 2010, Wuhan studies planning integration, status quo information, core content coordination, and management system integration, to integrate the two plans and coordinate urban and rural development.[Key words] Land use plan, Urban and rural planning, Two plans integration, Planning system本期主题：武汉市“两规合一”编制理论与方法研究［主持人语］作为指导城乡建设、调控城乡建设各类用地的重要依据，城乡规划和土地规划在我国的城镇化发展过程中发挥了重要的作用。
胡俊：规划的变革与变革的规划（上海市“两规合一”）
胡俊：规划的变⾰与变⾰的规划（上海市“两规合⼀”）规划的变⾰与变⾰的规划——上海城市规划与⼟地利⽤规划“两规合⼀”的实践与思考诺贝尔经济学奖得主施蒂格利茨曾说过，21世纪影响全球发展的两件⼤事．⼀件是美国⾼新技术产业的发展，另⼀件就是中国城镇化的进程。
在中国整体的快速城市化和单个城市的迅猛发展历程中．城市规划学科指导与规划⾏政管理起到了重要作⽤，作出了⽆可否认的贡献。
但过度快速的城市化．使得城市⽣态．环境，资源．产业．⼈⼝．就业．交通．居住，休憩．社会贫富差距等⼀系列⽭盾层出不穷，城市规划正承受着超越⾃⾝学科能⼒和公共管理职能的巨⼤压⼒。
1980年代中后期开始，以保护耕地资源为出发点全国第⼀轮⼟地利⽤总体规划⼯作异军突起．并借助陆续建⽴的层层分解．环环相扣的⼟地规划⼀计划⼀供应⼀监督⼀执法等体系．形成了从中央到地⽅刚性较为突出的的⼟地⾏政管理体系．给以地⽅政府主导的．⽐较注重城市化空间拓展⽽失控于城市⽤地规模的传统城市规划管理体系以较⼤压⼒。
由于两⼤规划的编制管理分置于不同部门，导致对⼀座城市⽽⾔，⼟地利⽤总体规划与城市总体规划“两张⽪“的现象普遍存在。
两规在城乡⼟地利⽤上的诸多⽭盾，给城市发展战略的落实和⽇常建设项⽬审批管理均带来了极⼤困难。
两规的“分⽴”，甚⾄”冲突“．还削弱了各⾃的严肃性和权威性．”有空可钻”现象⽐⽐皆是．往往成为冲击，破坏城市整体形态和空间结构的突出因素。
2008年10⽉，在上海市政府新⼀轮的机构改⾰中．原城市规划管理局与原房屋⼟地管理局中的⼟地管理部门进⾏整合，组建完成了新的上海市规划与国⼟资源管理局，并在武汉．深圳等⼤城市得到了后续响应，”规⼟整合“⼀时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改⾰的热点话题。
上海市规划国⼟局的组建，使得两规合⼀⼯作提到了⽴局之本的⾸要⼯作⾼度。
经过⼀年的努⼒，上海新的⼟地利⽤规划总图与城市总体规划实施管理图纸衔接完成，并已经展开在”同⼀张图—F的城市规划管理与⼟地利⽤管理的新机制．新⼿段的探索。
冯经明局长要求按时保质完成“两规合一”规划工作
调查 各项 任务 的时 限。
20
10
年
1月
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域 、 城 乡 发 展 。 ( 摘 自《国 土 资 源 部 网 》)
赋
冯 经 明 局 长 要 求 按 时 保 质 完 成 “ 两 规 合 一 规 ’’ 划 工 作
2 0 0 8 年 12 月 3 0 日下 午 。 冯 经 明局
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专题
听取
了土 地 利用总体规划和城市总体规划
规 合 两 “
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” 工 作进展 情况 。 “ 两 规合
一 ” 推进协调小组 组 长张玉 鑫副总工
汇报 了“ 两规合一 ” 整体部署启动后 的
工 作开展情况和嘉定 、青浦试点 区工 作。 冯经 明局 长听取 汇报后 对本项工 作 的开 展 提 出
理 制度改革和机制创新有机结合 。
土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系探究
（1）两规合一体系现状。全面了解土地利用总体规划、 城市总体规划两规合一体系情况，实行土地利用总体规划路线 按上——下明确各项指标。由于土地需求供给会受到限制，所 以重点在控制方面，站在城市总体规划的角度来看，结合某一 目标城市经济、产业、地理等情况加以分析，便于编制符合城 市发展的规模、目标，更好的建设城市，但比较容易忽视土地 总体利用规划情况[2]。
（6）构建两规合一体系的要点。首先，应将共生、个性融 合，两规在原领域纲领指导文件中存在法律效应、个性突出。两 规合一体系构建期间需要找到两者的共性，以便实现共赢的效 果，个性需根据规划确定以此评判两规合一体系规划布局、可靠 性。其次，需对刚性控制、弹性控制进行衡量，其中控制作为 规划的主要属性，通过原规划体系两规合一体系无法达到社会发 展需要，主要表现在城市、农村外界环境均比较复杂方面，因此 会产生一定的矛盾。这时，通过两规合一体系能做好各层级纵向 协调工作，同时在跨行业不同领域横向协调中应用效果也比较理 想。两规重视上传下达，上下级关系良好，故此能做好两者协调 工作。城市规划、城镇规划时认真贯彻土地利用于规划中，做好 对耕地保护、地下文物埋藏区域保护工作。同时认真做好土地利 用规划时间承接，主要目的：防止之前土地利用总体规划重合， 保证前、后衔接的效果，加强对城乡建设规模的管控，进而保证 土地利用总体布局更加合理，避免发生土地资源浪费现象[5]。土 地利用总体规划环境评价、城市总体规划环境评价，分别对应的 为行政区、市中心和市郊，针对两规环境评价不协调问题来讲， 可对工作内容、方式加以分析，旨在有效处理该方面的问题。城 市总体规划环境评价内容主要细分为土地利用规划环境，如：居 住环境、基础设施，对于环境造成的影响，然后统一两规环境 影响评价标准，从而切实解决影响环境评价问题。
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两规合一
XXX
（XX大学 XX学院）
摘要：国土规划与城市规划的“两规合一”是一项重要法规，“两规合一”的模式是全国城乡发展的大势所趋。
其对我国城市规划产生深远影响。
本文即从几个方面来阐述“二规合一”的相关问题。
关键词：国土规划、城市规划、二规合一
1 引言
最近十多年，国土部门政策的日益强势使得城市规划在城市土地使用的引导控制方面受到了极大的约束，对城市规划部门的实际地位造成了很大的负面影响。
在媒体和公众意识里，我国城市规划指引下的城镇化发展占用了大量耕地,而规划部门则成为耕地减少的众矢之的。
毫无疑问，为了适应我国城镇化的飞速发展，为了克服当前国土、规划职能部门分割所带来的种种问题，规划体系的变革迫在眉睫。
《中华人民共和国城乡规划法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，并自2008年1月1日起施行。
《城乡规划法》第五条规定：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接[1]。
城市总体规划和土地利用总体规划的“两规合一”在城镇化飞速发展的时代背景下，发展迅速。
2发展现状
2.1国内发展现状
我国的土地利用总体规划的法律依据是《土地管理法》,由国土资源部作为其行政管理主体;城市总体规划的法律依据则是《城乡规划法》,由住房与城乡建设部主管。
在我国特有的快速城镇化进程中，城乡规划和土地规划均是时代变革的产物，在不同的发展阶段受到不同程度的重视。
近来，城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”的实践工作在浙江、上海、武汉、广州、深圳等城市陆续开展。
为了推动“两规”衔接，浙江省从2004 年开始着手探索“两规”衔接的机制和路径。
四是城市总体规划与土地利用总体规划统一由省政府审批。
市( 县) 域总体规划由省政府审批，乡镇的总体规划无权改变市( 县) 域总体规划确定的建设用地规模和总体布局，实现了城市总体规划与土地利用总体规划审批层级的统一[2]。
2008年10月，在上海市政府“大部制”的机构改革中，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门进行整合，组建完成了新的上海市规划和国土资源管理局。
新部门的组建，使得“两规合一”工作具备了实现的前提条件。
在这次上海市政府新一轮的机构改革中，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局，“两规合一”工作自然而然被提到了立局之本的首要工作之一。
2011年在经过近3年的努力后，完成了市、区县、镇乡三级“两规合一”规划，做到了土地利用规划总图与城市总体规划实施方案图的衔接，并开始探索在“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机制、新手段。
其次上海的“两规合一”编制工作，是在历次城市规划与土地利用规划编制成果、实施评估报告和对新一轮城市发展战略研究的基础上，按照全国第二轮省级土地利用规划的总体要求，依托《上海市土地利用总体规划（2006－2020年）》的编制工作完成[3,4]。
武汉市自2010年开始，在规划体系融合、现状信息合一、核心内容协调和管理体制合一方面进行探索和改革，主要目标是发挥国土与规划合一的综合管理优势，推动“两规合一”，促进城乡建设协调发展[5]。
2.2国外发展现状
在国际上,“两规合一”的情况已经有很长的历史了一些国土面积小的国家的土地利用规划(国土规划)是针对全部国土的规划[7]。
在英国由于其国内的城市乡村混合的形态以及最早由霍华德提出的田园城市构想,结合英国的实际,“土地”与“城市”相关的规划被定义为“城乡规划”。
英国的土地规划中包括了“立法”与“执法”两个体系的保证,其体系中严格约定了城市规划中涉及到土地发利用的规范,反映在土地利用规划如何与城市、城乡规划协调,并引入公众参与机制。
在做一轮城市总体规划之前要对最新的土地规划方案进行充分的调研,充分了解规划区土地的权属性质,对规划区的土地进行适宜性的开发利用评价。
除了进行的政府干预以外,也充分调动市场机制,在城市规划的过程中充分考虑土地所具有的双重属性[8]。
3 “两规合一”的意义作用
3.1规划管理层面
从规划管理层面上看，“两规合一”力图摆脱长期以来规划行政体系上存在的“分立”问题，在现有体制内为规划和国土部门提供了一个互动平台，使双方进行充分的交流和协作，从而形成从“两规”各自角度看均相对合理的用地布局规划。
3.2规划编制层面
在城市建设思路上，“两规”存在着突破，城市总体规划中，往往需要突破现有城市边界而重新划定城镇建设用地边界，而土地利用总体规划的目标是对土地利用的总量进行控制，明确城市可以进行建设的范围，可以说是城市发展的控制线。
在建设用地规模确定上，“两规”存在着大与小的矛盾，城市总体规划的用地规模往往远大于土地利用总体规划的规模，两规合一”的工作，有利于形成统一的城市建设用地规模，从而更好地实现对土地的管控。
在空间发展方向上，“两规”存在建设用地扩张与基本农田保护的矛盾，其主要体现在基本农田的空间分布上。
两规合一”工作，有利于城市空间中生态结构的形成和规模化建设空间的协调。
在规划基础资料方面，“两规”存在着诸多的不一致，直接影响到“两规”的协调。
在规划研究人口、用地分类、工作底图等方面、两规均存在着一定的差异。
“两规合一”工作，完善了“两规”在规划基础资料方面的对接，使得“两规”在统一技术平台下进行编制，大大提高了规划的科学性[6]。
4 目前遇到的难题
城乡总体规划和土地利用总体规划，是指导一个地区发展建设的权威性法律文件，它们理应是互相衔接的，但是由于种种原因，这两个规划之间常常出现不一致[9。
土地是城乡建设活动的载体，土地使用是城市规划的工作核心之一。
从本质上看，国土部门和规划部门的工作属于在同一空间主体下不可分割的两部分。
“规土分离”的行政管理体制将使得同一工作由不同部门来管理，必然对“两规”协调造成巨大的困难[10]。
实际工作中，两大部门沟通协调存在着很大问题，往往采取自成体系管理方式，分别在自己的职责范围内开展工作，使得众多城市形成了两规“两张皮”的现象，衍生出“两规”在用地指标、土地利用、城市管理方面的诸多矛盾，从而引发了城乡建设用地布局的混乱、基本农田的保护不力等诸多问题。
在现有行政体系下，国土部门和建设部门必须加强沟通协作，形成“两规”在编制、审批、修改、实施中的合理制度与程序，以确保城市建设和土地利用的合理性。
5 结语
城市乡村的和谐发展一直是规划所期望和追求的美好境界和愿景,“两规合一”则是规划未来发展的必然趋势。
在探索“两规合一”的过程中,目前还面临着现行行政体制等诸多困难,解决方案的理想化与现实操作存在矛盾,还有更多的问题等待破解,想要以一个规划将
城乡建设的每一方面都统一起来,阻力和实现难度相当大_。
尽管如此,打破城乡二元结构,实施城乡一体化管理和探索“两规合一”的模式已是全国城乡发展的大势所趋。
十七届三中全会的“必须统筹城乡经济社会发展,始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”指导方针,是新时期我国解决城乡二元结构,统筹城乡经济社会发展的重要方针,只有探索“两规”最佳的“合一”模式,才能实现土地利用总体规划的“用地指标”与城市总体规划的“空间坐标”的统一,最终逐步达到城乡一体和谐发展的最终目标。
参考文献
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