我国征地利益冲突的发生机理与对策探析——以湖北H开发区为例

561 引言随着我国城镇化的快速发展，对土地的需求量不断增长。

地方政府通过征收农村集体土地保障用地需求，加快了土地资本化速度。

在这一过程中，土地利益冲突难以避免。

土地利益冲突主要表现为征地利益冲突、违建利益冲突以及土地流转利益冲突等。

征地利益冲突是土地利益冲突的主要表现形式，成为我国现阶段的主要社会冲突之一。

学界对于征地冲突的研究主要有三个路径，一是土地制度安排和征地补偿政策的制度分析路径；二是生存权和土地发展权的维权抗争分析路径；三是土地增值收益分配的利益博弈分析路径。

大多数研究者从制度的角度分析了征地冲突的原因。

现行的征地制度和土地出让制度存在明显的“双轨”特征，使土地征收和土地出让价格有较大差距。

经济因素叠加社会转型引发不确定性和风险，从而引发大量以利益诉求为主要特征的征地冲突。

农地非农化中的利益冲突是产权结构不合理和国家治理机制不健全共同作用的结果。

有的研究者则从维权抗争的视角探究征地利益冲突问题。

例如，郭亮认为，土地冲突的产生不仅仅是土地制度单一原因所致，更是“权作者简介：李凌方，华中科技大学公共管理学院博士研究生。

王冰，华中科技大学公共管理学院教授。

基金项目：本文为国家自然科学基金项目“基于大数据的公共价值挖掘与公共决策支持研究”（项目编号：71573096）的研究成果之一。

我国征地利益冲突的发生机理与对策探析——以湖北H 开发区为例李凌方 王冰摘要：现阶段我国征地冲突是多种因素影响的现实表征。

征地中伴随着相关利益主体的对抗和博弈，实质是对土地制度的实践检视和对土地增值收益的再分配。

通过对湖北H 开发区征地实践过程的详细展现和调查发现：征地利益冲突根源于征地制度偏差、土地利益分配失均、利益博弈无序以及失地农民保障乏力。

征地利益冲突的缓释要以现存问题和现实诱因为着力点，从完善土地产权制度和征地制度、平衡利益主体的权力配置、保障土地利益平衡分配以及创新失地农民安置方式入手构建化解路径。

关键词：征地利益冲突；土地制度；土地利益分配；利益博弈中图分类号：F311文献标识码：B 文章编号：1001-9138-（2018）11-0056-64收稿日期：2018-09-2157力”对“权利”的压制，表现出弱势的利益主体的权利抗争。

也有研究者从利益博弈的视角分析了征地利益冲突产生的原因。

霍有光和沈红梅认为，农村征地冲突利益博弈中存在补偿安置的公平困局、农民知识能力贫困与基层政府强势自利的平等缺陷、政府公权异化与乡村精英操控的规制瓶颈等问题。

征地拆迁中的矛盾和冲突，主要来源于利益博弈空间与具体政策的实施和操作。

此外，谭术魁和齐睿基于省级面板数据的分析发现，我国各省市的征地冲突发生率与城市扩张速度成正比，与人均耕地面积成反比。

在快速城镇化的过程中伴随着具有行政主导特征的征地拆迁，实质是对土地制度的实践检视和对土地增值收益的再分配，必然引发各个利益主体的对抗和博弈。

因此，笔者对湖北H 开发区征地实践过程进行详细考察，选取征地冲突的典型案例进行剖析，深入分析了我国现阶段行政主导型城镇化模式下征地利益冲突的发生机理，有针对性地构建了征地利益冲突的化解机制，以期为征地利益冲突的消解提供具有操作性的对策借鉴和政策启示。

2 征地中的利益相关者及利益关系分析在征地中，各主体之间存在复杂的利益关系。

地方政府在“以地生财”的驱动下，通过征收农地扩建城市和彰显政绩。

村委会扮演多重代理人角色，在执行国家政策和维护村集体利益中间寻求平衡点，争取最大化利益。

农户为了更多分享土地增值收益，积极参与土地利益博弈。

从图1可以看出，地方政府、村委会和农户之间存在相互作用关系，三者进行关联互动和利益博弈。

第一，地方政府与村委会的利益关系。

城市化的快速发展推动了地方政府以公开或隐蔽以及合法或违法的方式将农地转化为城市建设用地。

村委会熟悉村域情况，拥有丰富的地方性知识。

因此，地方政府需要依靠村委会进行征地工作。

在具体的征地实践中，地方政府主要采用合法征地和违法征地两种方式。

违法征地主要表现为恐吓威胁村干部以及扣压土地补偿款。

村委会为了维护自身利益，有配合征地和不配图1：征地中利益相关者之间关系示意图常规操作，灰色操作配合执行，维权抗争农户村委会地方政府合法征地，违法征地响应支持，维权抗争合法征地，违法征地配合征地，不配合征地合征地两种博弈策略。

不配合征地的主要方式有不执行征地政策、拖延征地时间以及讨价还价等。

第二，地方政府与农户的利益关系。

从地方政府角度来说，除了维护公共利益外，也被认定为理性经济人，在征地中扮演着规则制定者和利益竞争者双重角色。

他们不仅制定和维护征地博弈制度，还会尽力追逐土地增值收益。

在与农户的征地博弈中采取合法征地或违法征地，通过占领博弈主动权来控制整个博弈动态，获取最大博弈收益。

地方政府违法征地主要表现为征地程序违规、暴力强行征地以及克扣土地补偿款。

农户的博弈方式为积极响应征地和维权抗争。

维权抗争的方式主要表现为上访、聚众闹事、自虐等。

第三，村委会与农户的利益关系。

在征地中，村委会和农户有共同利益，也有利益分歧。

村委会既是地方政府的代理人，也是农户集体的利益代言人，同时也有自身利益。

在与农户的利益博弈中，为了能获得最大的收益，村委会采用常规操作和灰色操作的策略。

灰色操作主要表现为独断征地流程、不公开征地信息以及截留、私分和违规挪用土地补偿款。

面对村委会灰色操作行为，农户可能讨好拉拢村干部，争取更多土地补偿费；亦或上访、聚众伸张。

因此，农民行为选择为配合支持和维权抗争。

3 H开发区征地利益冲突的田野调查过程和个案描述土地利益冲突是一个具有政治性和经济性的抽象学术概念，我们将其具体化为征地纠纷和土地补偿费的分配矛盾。

笔者及所在的调研团队深入湖北H开发区进行了田野调查。

首先，根据调研计划对政府有关部门进行访谈，详细了解土地冲突的情况。

其次，对相关利益主体进行深入访谈，访谈了21名地方官员和村干部以及56名农民。

第三，通过对典型的土地冲突事件进行梳理和追溯，剖析土地利益冲突发生机理。

H开发区位于湖北东部，由原J旅游度假区和M镇合并而成，全域面积91.6平方公里，与省内多个城市接壤，交通便利。

2013年，地方政府引进某旅游投资公司，对开发区进行全域规划，拟建成生态产业和旅游项目核心区，计划至2020年需要城市建设用地面积约2277.23公顷。

由此，H 开发区面临着大规模的征地拆迁，地方政府征地动机十分强烈。

征地拆迁成为地方官员的主要工作任务，土地冲突渐成当地的主要社会矛盾。

据当地信访部门介绍，H 开发区在所在地级市的信访量近几年排名靠前，主因是大规模的土地非农化引起的土地冲突和矛盾,并诱发了几起有较大影响力的群体性事件。

2017年H开发区登记的信访量总共有334件，其中涉及征地纠纷、土地补偿分配以及被征地农民社会保险问题的上访量达到278件，占总访问量的83%。

从近三年H开发区的信访量来看，涉及征地上访量占比较大，均为80%左右，征地冲突成为当地主要社会矛盾，见表1。

4 征地利益冲突的发生机理分析在对H开发区征地实践详实调查和利益主体相互关系分析的基础上，本部分主58要从征地制度、土地利益分配、利益主体博弈以及失地农民社会保障四个方面深入分析在快速城镇化进程中征地利益冲突的发生机理。

4.1 征地制度偏差第一，土地利益分配规则模糊。

“任何规则包含着不同的价值和原则，社会成员根据自己利益对规则进行取舍，而不是根据规则审视利益的正当性”。

规则不明晰容易引发不稳定的心理预期，为冲突埋下心理隐患。

现有土地收益分配规则模糊，容易引起土地纠纷。

国土局工作人员张某对现在的土地收益分配规则并不认同，“被征地农民虽然获得几万元的一次性补偿，但以后的生计还是个问题；另外，征地牵涉了很多利益方，目前还没有一个明晰的土地收益分配规则，利益纠纷难以避免”。

第二，政府征地程序违规。

征地程序违规指的是地方政府在征地过程中违规操作引起农民的不满乃至发生冲突，包括强行征地或者多征多占等。

有的地方未批先占、多征多占、以租代征的现象时有发生，农民对政府产生对立情绪。

同时政府主导征地审批和补偿安置方案，农民知情权和参与权有限。

笔者在H开发区调研中，了解到农民对政府征地程序颇有怨言，“征收地块并没有严格按照规划来，都是多征多占”。

一位余姓的村干部说，“征地没有具体细节规定，都是政府下达指标要我们配合，甚至没有看到正式文件，只是部分领导一句话”。

4.2 土地利益分配失均第一，征地补偿标准偏差和标的物估算不合理。

首先，征地补偿标准过低。

在H开发区，土地和宅基地补偿标准分别为21600元/亩和450元/平方米，明显低于毗邻的L开发区39000元/亩和550元/平方米的标准。

其次，标的物价值估算不合理。

一是土地丈量和测算面积偏离实际面积，特别是当同一类型的土地标的物，用两种标准测算，或人为因素导致不公平；二是清点土地附着物时，包括青苗和其他设施，少于实际面积，或者人为操作标准，同一类型的附着物获得的补偿价格不一样，导致补偿偏低。

第二，土地调整与补偿款分配的内部表1：H开发区征地上访事件统计（件）注：资料来源于H开发区信访局，统计结果经由笔者整理。

59矛盾。

征地拆迁补偿款集中于村集体进行提留和分配，由于人口变动和土地调整等动态因素的持续存在，合理分配并非易事。

在H开发区，有的村组对土地没有调整，由于婚丧嫁娶、生老病死等原因，引起土地与人口比例发生变动。

案例1中C村土地补偿款和土地收益的分配矛盾，凸显了土地利益内部分配的复杂性。

案例1：C村的烦恼。

2016年，该村土地被整体征收，村委会提留了30%的土地补偿费，然后将70%的土地补偿费和148.6亩公益面积补偿费按户口分配给村民。

部分村民对此不满意，认为土地补偿款应该全部分配给村民。

还有一部分村民认为，“应该按照每个家庭的承包地面积分配，现在被征地面积越多补偿却更少，显然是不公平的。

”4.3 利益博弈失序第一，征地过程灰色化。

地方政府以“摆平就是技术”的心态，通过“关系型压制”的方式化解农民的抗争，给予部分人特殊补偿分化瓦解农民，或者利用乡村强人或者灰色势力恐吓威胁等。

而农民采取消极对抗的办法保障自己利益，以上访、充当钉子户和拒不配合政府工作的方式进行抗争。

在H开发区调研中，常听到一些农民抱怨“我们老实人吃亏，政府要么找一些混混给你弄一些麻烦，要么找亲朋好友天天给你做工作”。

但是在一些干部眼里，农民的策略性行为往往会阻碍征地工作，据当地一位信访干部陈某说“农民为了获取额外补偿，往往会抢栽抢种和抢建，甚至闹访、缠访进行对抗”。

第二，历史遗留问题的激活,导致村域社会关系紧张。

在城镇化的浪潮下，村庄的土地利益容量增大，改变了原有村庄社会经济关系结构。

一些新力量的介入，容易激活原有的历史遗留问题。