困境与应对:城市社区“五社联动”治理模式研究——以合肥市Q社区为例

困境与应对:城市社区“五社联动”治理
模式研究——以合肥市Q社区为例
作者：刘翠芳
来源：《社会与公益》 2020年第9期
刘翠芳/安徽大学社会与政治学院
摘要：基层社会治理是多元主体共同参与协作的过程。

面对“三社联动”在实践过程中存在的不足，相关工作者积极思考摆脱传统单一机制的办法，以多元主体协同联动的思维进行社
区治理，初步探索出“五社联动”模式。

笔者以合肥市Q社区为调研对象，分析其在实行“五
社联动”模式过程中存在的缺乏专业人才、社会组织发展不成熟、社会资本欠缺以及联动机制
不健全等一系列现实困境。

针对这一现状，提出从壮大社工人才队伍、培育和孵化社会组织、
构建社会资本和完善联动机制等方面进行解决。

以期构建简约高效的基层治理体系，实现社区
治理中的善治。

关键词：社区治理；五社联动；优化路径
党的十九大报告指出“打造共建共治共享的社会治理格局”，不断完善社区治理体系，推
动基层成为社会治理的重心，“这为社区建设和治理提供了新的思维和角度”[1]。

社区是社会的基本单元，是加强和创新社会治理的基础平台。

“社会管理”转向“社会治理”是当前改革
的必然要求，也是新时代发展的显著特征。

随着对城市社区治理研究的日益深入，人们开始意识到尽管“三社联动”在社区治理方面
产生了很多积极影响，但是这种模式在一定程度上忽视了社区治理目标的达成和包括社会资本
在内的其他社会力量的价值，结构偏向简单化，在实践过程中出现了很多问题。

在这一背景下，合肥市创造性地提出“五社联动”治理模式，通过“五社联动”充分发挥五大力量的协同效应，有力回应社区需求，妥善解决社区问题，全面提升基层治理与社区服务水平，大力促进社区发
展和进步。

本文以合肥市Q社区为例，探讨城市社区“五社联动”的治理模式在推进过程中的
现实困境，并提供一些可行的优化方法，以期构建简约高效的基层治理体系，实现社区治理中
的善治。

一、相关概念界定及文献梳理
（一）社区治理
“社区治理”一词由“社会管理”变革演化而来，是我国社区发展到一定阶段的产物，体
现了当前社会治理中心下沉的鲜明特征。

史柏年在《社区治理》一书中指出：“政府、民间组
织在社区治理中发挥各自的作用，社区治理的方向是社区善治和公民共同参与。

”[2]81魏娜
认为：“社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的
活动。

”[3]
（二）“三社联动”
“三社联动”是在“创新社会治理体制”理念提出后，一些地方政府在对基层社区进行治
理的实践中获得了行之有效的经验的基础上，由一些专家学者整合得出的理念。

由于“三社联动”至今并未形成一个统一的概念，本文论述的“三社联动”是由徐永祥、曹国慧提出的概念，即“三社联动是居委会、社会组织和社会工作者在社区领域围绕社区居民开展的社区治理活
动”[4]。

“三社联动”作为我国早期对社会治理机制的一种探索，面对日益复杂的社会治理环
境以及人民日渐多样化的社会需求，稍显疲软，与此同时，社会各界也在积极探求社会治理新
模式。

（三）“五社联动”
各地对于“五社联动”的界定并不相同，本文所论述的“五社联动”指的是张健、陈轶喆
等人所提出的概念，即“五社联动是指以社会服务中心（站）为基层服务平台，以社会工作服
务人才为核心，以社会组织为服务载体，通过社区服务项目化的运作方式，吸纳多元化的社会
资本，联动社会其他力量，建立健全基层服务体系，提高基层服务质量，提升基层治理规范化
水平，加强和创新基层社会治理体制和机制建设、提升治理能力现代化”[5]。

作为一种全新的机制，学术界对“五社联动”模式目前缺乏系统的分析，可参考的文献相对较少，且关注焦点
大都放在对单个主体的研究上，而忽略了这一模式的核心在于构建多元主体的良性互动。

二、Q社区“五社联动”模式的嵌入
（一）Q社区简介
Q社区成立于2013年，辖区内有4个居民住宅小区，3座商业楼宇，1座综合性体育中心，常住人口 5 232人。

社区曾获得合肥市科普示范社区、蜀山区五星级服务型基层党组织等荣誉。

作为首批市级“五社联动”观察点，紧紧围绕共建共治共享的基本原则，以服务群众为目标、
解决问题为导向，在诸多方面进行了积极探索，形成了“社区自治组织、社会服务平台、社会
工作者、社会资本和社会组织“五社联动”机制，初步建立了“党建引领、数字网格、全员共治、共建共享”的社会治理体系。

具体如图1所示。

（二）嵌入“五社联动”模式的优势
“五社联动”相较于“三社联动”而言，以社会服务平台作为依托，社会资本为辅助，丰
富和完善了社会治理的联动力量。

首先，社会服务平台独有的广泛性与高普及性，使其成为联
动系统中不可或缺的黏合剂。

社会服务平台的搭建丰富了基层服务的层次，建构起更便捷的社
会服务沟通渠道，是有效延伸社会服务覆盖广度的重要一环。

Q社区辖区内常住人口数量较多，建筑种类丰富，服务对象广且杂。

针对相对复杂的现状，社会服务平台是有效建立社区与住户
沟通的桥梁，方便二者进行双效实时对接。

其次，从社工的工作性质上来说，社会工作者提供
的服务是多方资源的链接，社会资本是资源链接上不可或缺的力量。

社会资本的注入，为社区
拓宽服务领域，促进了社区整体性发展，提升了公民生活质量。

Q社区系列公益活动的有效稳
定开展，丰富了公民生活，提高了社会服务的大众认可度，是建立更加长效的帮扶机制的有益
探索，而且深化了五社的纵向联动，形成了典型的可推广的区域性公益合作范例。

（三）构建“三个体系”，夯实“五社联动”基础
为保证“五社联动”模式可以稳妥实施，Q社区选择对基础的“三个体系”进行构建。

一
是构建“区域化”的党建体系，提升“五社”向心力。

Q社区以党组织为领导核心，充分发挥
其作用，构建了从街道到社区到小区再到社区社会组织的“区域化组织体系”，按照党建标准
化要求，精准打造1 100平方米的社区党群服务中心，构建4个综合服务区，党组织统筹和领
导好“五社联动”。

二是搭建“互联网+公益”的体系，提升公益影响力。

Q社区积极创新社区公益模式，利用
现代化的信息技术手段，与多个公益基金会和慈善机构进行了长期合作。

逐步探索出“公益五环”“爱在浅水湾”“微爱·十八岗”“爱心集市”“图书漂流”等独具特色和创新性的“互
联网+公益”创投模式，进而实现了社区公益活动的共建共享。

例如：“公益五环”微创投认领仪式，开启了“互联网+公益众筹行动”，充分利用互联网的大众化、快速化、平民化特点，很快筹到了“公益五环之爱心助学”所需资金。

Q社区已打造出“乐居浅水湾”系列微公益项目，包括乐享、乐学、乐治、乐邻、乐助、乐养和乐家等，服务范围涉及不同类型的居民，真正做
到了为民服务。

三是搭建“三位一体”自治体系，提升社区自治力。

厘清社区组织工作职责，整合公共资源，合理分工，按照“一居一站”的原则，设立“社区社会服务站”，将社区居委会依法协助
完成的政府公共服务交由社区社会服务站承担，形成党组织领导、居委会组织居民自治、公共
服务站承接政府行政职能的合署办公、分工明确、协调配合的社区治理“三位一体”的城市社
区权力结构，从而拓宽社区自治平台[6]54。

（四）推动“四个优化”，创新“五社联动”结构
在通过构建“三个体系”夯实了“五社联动”运用的基础上，为使“五社联动”的实施能
够更贴合Q社区的情况，我们选择通过推进“四个优化”建设来进一步完善“五社联动”与Q
社区的结合。

一是实现社会工作者“专业化”引进，优化人员配备。

社会工作专业人才作为社会治理创
新的核心力量，扮演着重要角色，有了社会工作者，“五社联动”才能得以开展和落实，为此，Q社区积极培育社区治理人才。

一方面，社区通过公开招标的方式，引进了第三方社工机构，
专业社工人才进驻到社区，为社区治理注入了鲜活的血液。

另一方面，社区鼓励行政人员参加
社会工作职业资格证考试，不断提高自身工作水平。

当前，Q社区有3名专业社会工作者，1名社会工作实习生，配备1名专业督导。

社区内的行政人员不断参与社区治理培训，党建培训，
积极学习其他地方的先进经验。

二是社区社工“组织化”，提升人员素质。

Q社区地理位置优越，充分发挥地处政务区，
靠近经开区、包河区的区位优势，积极联络高等院校和社区的资源，通过公开招标，引进第三
方社会工作机构，推动社会组织在社区服务领域开展合作，充分利用社区社会服务站的作用，
积极培育孵化社区自治组织，加强社会组织的专业性、多样性。

针对不同的需要，引入了3家
不同的社工机构。

三是社会组织“社区化”，扩大服务领域。

一方面，对现有社区社会组织进行规范化管理，大力鼓励和支持成立新的社会组织，引进社工机构。

另一方面，通过社区治理学院专项课程开
设加大社区社会组织、社区治理人才的能力提升建设。

通过专项基金支持，鼓励和支持居民骨干、社区志愿者认领“乐居浅水湾”系列微项目。

四是治理手段“专业化”，优化资源共享。

开发“数字网格系统”，通过各种途径完善充
实基础数据库信息：一是打通底层数据，和“蜀山区政务信息共享平台”“合肥通”“皖事通”等系统实现政务事项互联、底层数据互通，整合各平台的15万条数据，为基础数据库建立提供
保障。

二是实施“互联网+社区网格化”管理模式，通过点亮智慧网格化，做到精准服务零距离，打造“社区、网格长、楼栋长”三级网格体系，网格长和党员群众通过“掌上媒介”，实时上
传数据、反馈信息的“数据信息交互链”，做到舆情的实时互通、快速响应，从而更好地服务
于民。

三是打通服务“线上+线下”。

线下，网格员采集信息、搜集民意，再通过手机APP上传至平台；线上，汇集信息，分层分类，移交办理，实时发布资讯。

三、困境：Q社区“五社联动”模式实践过程中存在的问题
（一）社会工作者数量和质量有待提高
社会工作者由于自身的专业性和职业特性，在社区治理中可以提供更多有针对性的指导，
社会工作者作为“五社联动”主力的同时也是基层社会治理创新的中坚力量，是“五社联动”
模式实践过程中的第一手推动力，直接影响着实践的结果。

Q社区在进行基层社会治理的过程中，专业人才相对缺乏。

目前，已有的社会工作者专业
素养不高。

Q社区的社工仅有1名社工和督导是社会工作专业背景出身，其他人员大多数没有
接受过系统化、专业化的社会工作理论与实务训练，持证上岗率不到50%。

笔者在实习中发现，大多数社工机构当前的服务范围比较小，主要集中在老少服务方面，很少有专门从事社区治理
项目的人才。

因此，工作容易出现形式主义，并且难以深入开展。

由于社会地位低，专业认同
度低，工资水平不高，晋升空间狭窄等诸多因素，很多毕业生并不愿意从事这一行业，导致社
会工作人才总量匮乏，社工流动性很大。

社区难以引入大批专业社会工作者，从而使社区治理
成效不理想。

（二）社区社会组织培育与发展受限
社区社会组织的发展程度是影响社区治理进程的重要因素之一。

在参与基层社会治理的过
程中，起到了提供和改善社会服务、明确分类指导、链接各类资源、调动社会力量协同治理的
作用。

当前，Q社区的社会组织主要存在以下问题：一是政府对社会组织的扶持力度较小，具体
体现在购买机制发展缓慢、备案登记程序复杂、资金补贴不到位，从根源上阻碍了社会组织的
孵化和发展。

二是这些社会组织的性质比较单一，Q社区目前已备案的组织有13个，包括文明
巡逻队、舞蹈队、歌唱队、红太阳志愿服务队等，多为文康组织，举办的活动常常流于形式，
缺乏创新性，组织成员的角色和观念难以转变，主观能动性不强。

三是社区对于这些社会组织
的管理不够规范，缺乏针对性的引导与培训，没有健全惩戒制度和激励机制，也没有去灌输一
些社会组织运行的方式方法，在培育孵化社会组织方面缺乏经验，使得社区社会组织的质量长
期得不到提升。

四是这些组织成员趋向老龄化，调查显示，这些组织的成员多为50岁以上的退休老人，且女性居多。

由于其公益组织定性以及自收自支的特点，不可能为成员提供较高的薪水，甚至没有任何报酬，因而很难吸引年轻居民和男性居民加入，从而导致后继人才不足。

（三）社区社会资本欠缺，社区治理动力不足
“所谓社会资本是社会成员在交流互动中所形成的关系网络，由此构成了信任、认同感，
这些因素会通过社会成员之间的协作互助而产生，从而促进社会资本的积累，进而促进社会公
共利益最大化。

”[7]而社区社会资本则指居民和各类组织经过交流互动而形成的社会关系网络，有助于促进公民参与、社区认同与信任，完善社区规范，是社区发展的内在动力和可持续资源。

“在城市公共空间中，人们的社交对象主要是亲缘、业缘和趣缘群体，而小区中的地缘关
系则很难成为其主要的交往对象。

”[8]这使得社会资本的建立出现困难，也影响着社区治理的进程。

在Q社区20～40岁的居民占居民总数的57%，这类群体每天忙于工作，早出晚归，业余
生活也会被家务所缠绕，因此缺少足够的时间和精力，对小区事务无心或无力参与，社区归属
感很低。

以笔者个人为例，在Q社区生活了4个月，竟从未见到过隔壁邻居，更不用提有相互
之间的联系或交流。

另外，社区中的老人大多是跟随子女从农村搬迁过来的，他们难以融入社区，使得居民之间、居民与社区之间无法建立起联系。

而且，社区社会资本欠缺，只有少部分
本地居民掌握部分社会资本存量，使得社区可开展的活动不多。

（四）联动机制不健全，治理效果不明显
“‘五社联动’机制的核心在于联动，所谓联动是指系统内多元主体的互动耦合、多种行
为的协同配合，多元主体联动需要一套合理有效的合作机制。

”[9]当各种社会主体之间无法联动或者联动力度不足时，多元主体之间就无法形成合力进行社区治理。

蜀山区民政局虽然出台
了《五社联动实施意见》，但是政府并没有建立起明确的机制来引领各个主体进行有效联动。

因而，Q社区只能根据一些先进社区的经验，摸着石头过河。

一方面，引进专业的社工机构——民生社会工作服务社，驻点社工对社区需求进行了调研，摸清社区情况之后，从自身条件出
发再进行资源整合。

另一方面，尽可能引进其他社会组织和社会资本。

Q社区的实践中虽然具
备了“五社联动”的各要素，但是仍然缺乏清晰的思路和实施方案，没有对各主体之间的联系
进行疏通，无法实现信息共通、资源共享。

各主体之间的角色定位不够清晰，难以充分发挥主
观能动性，导致行动效率不高，最终没有达到应有的影响力。

通过调查分析发现，更多时候，
社工处于主导位置，几乎是在推着其他主体往前走，这是一种联动的失衡，容易走向大包大揽
的误区。

总体来看，治理效果并不显著。

四、Q社区“五社联动”模式的优化路径
（一）壮大社会工作人才力量
“五社联动”中人才是治理的关键，社会工作者扮演着多种角色，其作用不言而喻。

针对
专业人才不足，难以支撑社区工作革新以及积极有效运转的现状，一是要增加社工岗位，积极
引进高质量的社会工作专业人才，以更充足的人才队伍服务于社区和社区居民，打破以往社工
人才紧缺、工作量大导致的社区工作进展缓慢的局面，使专业人才能够从繁杂的琐事中抽出身，全心致力于社区治理，更好地发挥其效用。

二是提高社工薪资待遇，完善激励机制。

工资低、
晋升难是导致社工流失率大的主要原因。

为解决这一问题，社区要制定合理的薪酬待遇机制，
逐步提高收入，适时鼓励，这样既能提高其工作积极性和主动性，也能更好地为社区留住治理
人才。

三是加强对社工的管理。

社工必须拥有职业资格证后才可以上岗，定期或不定期地对在
职社工开展理论知识、实务技巧等方面的专业培训，建立社工专业知识技能考核机制。

四是充
分发挥督导的作用。

在Q社区中，督导人数较少，工作范围不明晰，致使督导工作庞杂且具有
滞后性，一定程度上阻碍了社工的进步。

因此，要增加督导的次数和增强督导的针对性，采用
现场督导和线下督导相结合的方式，对社工所遇到的问题及时给予指导，并通过工作情况主动
地为社工提供成长支持，提高工作质量。

（二）加强社区社会组织的孵化和培育
一是加强社区社会组织的规范化管理。

对社区社会组织进行摸查，厘清其性质、成员、特
点等内容，根据相关文件的规定，对符合条件的社区社会组织及时进行备案登记，制定组织管
理规范，加强人员管理，协助其制定发展方向和目标。

另外，要通过活动不断提升组织的质量，在活动前厘清目标和流程，活动后反思总结。

同时，注意活动之间的延展性以及内在逻辑性，
通过系列性的活动开展，建立针对性和普适性并存的公益活动品牌。

二是丰富社会组织类型。

目前，Q社区要想办法打破这种单一组织类型为主导的局面，积
极挖掘社区人才，大力培育居民骨干，鼓励社区居民自发组建不同类型的组织，以居民自发的
活动类别为导向，从而打造出具有自身特色又贴合居民生活实际的组织活动。

同时，重点培育
志愿服务组织、居民自治组织，优先发展与居民生活息息相关的社区社会组织，提高居民对组
织的参与度，强化居民作为社区成员的责任感，从而养成居民主动参与社区组织与活动的良好
风气。

“可以联合街道开展相关宣传工作，提高居民对社区组织的认识和认可度，吸引更多的
社区居民加入，为其注入源源不断的新鲜‘血液’，逐渐壮大自身力量。

”[10]发挥优秀榜样
的示范作用，促进不同组织之间的沟通交流。

三是引导社会资金向社区社会组织流动。

社区社会组织不以盈利为目的，因此，更需要有
稳定的经济来源来支撑社区活动的开展。

要通过宣传倡导等方式拓宽组织资金的来源渠道，一
方面政府部门可以给予一定的政策倾斜，提供一些资金补贴；另一方面，组织要积极与企事业
单位展开合作，承办一些活动，既为组织创收，又提升自身影响力。

（三）强化社区关系网络，构建社会资本
社会资本既有利于满足当下社区重构社会网络的需要，也有利于社区重塑社会规范，符合
以人为本的原则。

而社区居民社会资本的增加对当前基层社会治理创新来说，起着至关重要的
作用。

“社工可以社会资本理论为指导，以居民需求为导向，以服务项目为载体，通过举办丰
富多样的活动，加强居民间、居民与社区、居民与社会组织、政府间的交流与互动。

”[11]一
方面，鼓励居民积极主动思考和推荐举办各种活动，进而促使他们在专业社工的指导下自主开
展各种文体志愿活动，由此打破年龄、职业等界限，使他们相互之间有更多的理解和认可，最
大范围建立起居民的社区关系网络。

另一方面，利用各种媒体平台，加强社区居民之间的联系。

可以充分利用微博、微信群、公众号等现代化交流工具以及多种媒介，将各种信息及时传达给
社区居民，为居民提供一个交流和畅所欲言的平台，对社区的好人好事要宣扬和表扬，对不文
明的行为加以劝导，强化榜样的示范作用，在社区形成友好互助的风尚，共同构建社会资本。

（四）完善联动机制，推进社区治理进程
“五社”是基础，“联动”是核心。

要想实现“五社联动”的效果最大化，不仅需要各主
体自身达到最优，还需要主体之间建立一套完备的联动机制。

“五社联动”是由“三社联动”
演化而来的，“三社联动”经过多年的发展，已经取得了很大成效。

因此，可以借鉴“三社联动”模式实施过程中解决联动机制问题的经验，不断加以改造和完善。

首先，建立信息联通制度，搭建综合性的社会服务平台，从制度层面建立完备的链接，打破各主体之间存在的沟通障碍，实现高效的沟通对话，这是联动的前提。

其次，可以合作开展微创投项目，在实施微创投
项目的过程中不断磨合，不断完善联动机制，同时，可以引入第三方评估机构对其进行评估以
及专业指导。

评估机构作为独立于各主体之外的力量，具有较强的客观性，可以为其提供更为
可行的建议。

最后，专业社会工作者要扮演好“领头羊”的角色，成为各主体之间沟通的桥梁。

充分利用自身的专业知识和技能促进各主体之间的互动与合作，学会在冲突中寻找成长的契机。

“五社联动”是多元主体的互动耦合，每一主体都扮演着重要角色，只有彼此之间协同发力，
才能实现社区治理最优化。

五、结语
社区作为社会的基本单元，目前已经成为基层社会治理的主要阵地，是人们享受党和政府
政策与共享改革成果的主要媒介。

在“三社联动”基础上演变而来的“五社联动”治理模式增
强了社区居民的幸福感与归属感，提高了居民生活质量，使人居环境更和谐、社会治安更稳定，初步取得了联动的综合效应。

Q社区的试点初具成效，但经验不足。

需要完善联动机制，吸纳
更多的治理主体参与其中，使其更好地造福社区居民。

“五社联动”是一次有益的探索，体现
了共治共享的核心价值，通过多元主体的合作、制度的耦合以及系统与环境的协同，践行共享
发展理念，对推动整个社会的发展和进步具有重要意义。