干部培训讲稿 从安全管理到风险治理——城市安全发展理念的重大战略转变(下)

从安全管理到风险治理——城市安全发展理念的重大战略转变（下）【关键词】
风险治理应急准备应急预案重大突发事件应急演练体系应急文化建设
【内容简介】
现代安全管理的核心是风险治理。

从安全管理到风险治理是城市安全发展理念的重大战略转变。

既要防范城市安全中大概率、可预测、危害严重的“灰犀牛”事件，也要防范小概率、不可预测、巨大影响的“黑天鹅”事件。

本课程主要介绍了城市安全发展的建议：现代安全管理的核心是风险治理、基于底线思维做好应急准备等内容。

【大纲】
三、城市安全发展的几点建议
第一节现代安全管理的核心是风险治理
在城市安全发展这样一个重要的命题上，我觉得我们必须要强调，我们要实行从传统的安全管理，像现代的风险治理这样一个理念上的重大转变。

我们在讲座之前就讲到管理和治理有很大的区别，我们现在倡导的是在事故灾难之前，我们对危害进行识别，对危险进行评估，对我们识别和评估的威胁、危害和危险，采取有效的风险控制计划，这样才能真正的保证一个城市的安全。

按照风险治理的思想，我们对一个城市一个地方的安全本质的认识和传统认知是有很大区别的。

传统的认识认为一个城市安不安全，关键就是看你有没有出现事故，你没有出事故的时候，我们说这个城市是安全的，当你出了事故之后，我们要说惩治是不安全的，可是严按照现代风险治理的思想，判断一个城市是否安全，关键是看你在城市发展过程中有没有危害，有没有危险？你对存在的危害和危险，是否执行了有效的风险控制计划。

所以从这个意义上来说，一个城市是不是安全，我们关键看他有没有风险。

所以我们说安全是风险的隶属度，所以我们说在城市的发展过程中，我们要核心的思想，要按照风险治理的思想做好危害识别、危险评估和制定全面系统的风险治理计划。

谈到危险或者是风险的评估。

我们过去长期的采用一个评价方法，叫R等于LC我们大家有人把它习惯称为风险评估矩阵，这个方法是在60年代的时候，在美国军队的一个安全标准中提出来的。

这个标准产生于1962年，它的标准名称是MALSTDA882，在风险评估标准里提出了R等于LC的评估，矩阵就是说事故灾难的危险，相当于事故灾难发生的概率和危害程度之间的乘积。

我们知道这样一个评估标准，它是有很大的局限性，他对一个具体的作业地点和一条简单的生存生产线，这样一个标准它是有效的。

但是它对于一个复杂的、立体的，甚至分句分布非常广泛的大的系统，评估标准是极其有限的。

所以从本世纪以来，国际上一致认识
到，对于重大事故灾难的风险的评估，是很难采用R等于LC这样的评估标准的。

比如在2015年世界防灾减灾减少灾害风险的仙台大会上，提出了一个全新的重大事故灾难的风险评估的理论和方法。

具体的说事故灾难的风险相当于危害的暴露程度和管理上脆弱性之间的函数，这样的一个描述，它揭示了一个事故灾难的本质，其中包括脆弱性，就是一个重大的事故灾难，不完全取决于灾难的原墙有多大，不完全决定于灾难能量的释放，还取决于我们人类自身的防范和应对能力。

所以在城市的发展过程中，我们要想避免一些事故灾难对城市发展造成的重大影响，必须要克服自己的脆弱性，采用反脆弱性的科学措施，来提高城市应对各类灾难的韧性。

我们知道当前在社会风险这样的理论下面，在一个城市的发展过程中会出现非线性交互和多元耦合的现象，那么这种现象是极易的导致无法预测的灾难的发生的。

所以风险治理的思想就是在事故灾难发生之前，针对可预期的风险，采取有效的风险治理措施，这样才能避免事故灾难的发生，或者即使发生了事故灾难。

由于我们事先采取有效的风险治理措施，也可以避免产生严重的伤亡和损失。

我们在谈到事故灾难的时候，过去我们有一个传统的理论，就是事故灾难的发生往往是若干个独立事件同时发生，互相累加才形成了一个事件。

那么在这方面有过去有很多理论，比如说轨迹交叉理论，比如是偶然性符合理论等等。

那么实际上我们一区说一个事故灾难的发生是多个独立事件同时发生，我们还不如说在一个系统中由于危害没有得到识别，
危险没有得到评估，在时间的发展过程中有风险住便逐渐的逼近了事故的发生。

谈到危害危险和风险治理，我们现在的问题不是对我们对风险治理一无所知，我们恰恰是知道了关于风险治理太多的似是而非的东西。

所谓的风险治理主要包括三个方面，第1个是它的危害的识别，什么是危害呢？我们的安全生产法里把它叫做危险源，危害英文叫得斯，它强调的是一种危险物质的存在。

风险治理还要特别强调危险的评估，在危险的评估或者叫风险的评估里面，我们在安全生产的法律里把它叫事故发生的隐患，所谓的危险或者风险，他使的是一种状态。

这种状态主要包括三个方面，第一是环境与设备设施存在的不安全的状态。

第二是我们管理上存在的一些薄弱环节，甚至制度化的一些漏洞和得不到有效的执行。

第3个是我们从事这个行业有关人员的安全素质，达不到生产经营活动和城市管理活动中的要求与风险部无法相匹配。

所谓的安全素质主要包括两个方面，第一叫意识，第二叫能力意识加能力，我们就叫素质。

如果在我们的生产经营活动和我们在社会管理活动中，我们在三个方面都存在问题，表现为不安全的状态，我们都叫危险或者叫风险，都对这些状态要进行有效的评估。

第3个方面，针对我们存在的危害和危险，我们必须要制定全面的、系统的、有效的风险管控计划，所以一个风险治理它是包括了危害的辨识、危险的评估和风险管控这三个要素的。

如果我们对生产经营活动或城市管理过程中存在的危害没有辨别，一些危险物质，我没有进行有效的管控，或者我们对生产经营单
位和城市管理过程中存在的一些可能导致事故发生的一些危险，没有进行有效的评估，或者说我们虽然知道了有哪些危害，也了解到有什么样的危险，但并没有采取有效的风险管控计划。

无论是哪种情况它的存在，我们都对它的基本判定是你是在默认和等待事故发生。

第二节基于底线思维做好应急准备
第3个方面，我们这城市的安全发展过程中，要特别注意，对中弹、事故、灾难的风险是先做好应急准备。

如果我们没有做好准备，那么当灾难来临的时候，我们就难以避免的造成重大损害。

所以从这个意义上说，应急准备是最应急管理工作最重要的基础工作。

换句话说，现代的应急管理思想，最核心的就是要实现应急准备。

我们记得总书记在纪念唐山大地震的会议上，曾经提出了一个重要的指导思想，那就是两个坚持三个转变。

其中一个重要的转变就是把由原来的事故灾难发生后的应急救援工作为重点，转移到转变为事故灾难发生之前，事先做好准备的指导思想上，所以要实现由过去强调事故灾难后的应急救援，转变到事故灾难发生之前的应急准备。

无数个事故灾难的经验都告诉我们，应急准备是决定于应急管理工作的成败。

同时应急准备的能力如何，也决定的你应急救援中公众的生死存亡。

我们在这方面有很多的经验教训。

第1张照片反映的是2014—15年跨年活动期间，上海外滩陈毅广场当时的情景。

据有关部门报道，当时在广场上聚集了30多万人，我们注意到30多万人拥挤成一个总体，你几乎看不到管理的迹象。

我们知道当大规模群众聚
聚活动的时候，我们必须采用4个最基本的应急准备措施和风险治理措施，才能避免事故的发生。

第1个要严格控制活动场所的人群密度。

我们知道人群密度和踩踏事件发生成正比例关系，如果不能控制人群密度，那就增加了你活动的风险。

第2个，对场内大规模的人群聚集活动，必须采取有效的分隔，把它不能让它拥挤成一个整体失去控制，必须分割成若干个单位，分单位的进行有效的管理。

第3个，对广场为活动的人群，无论是进入广场、走出广场和在广活动区域内的活动，我们必须对公众的流动的路线、方向和地点实行严格的管控，不能在里面随意走动，尤其是避免发生人流对冲，和避免让人群经过高风险节点，哪里是高风险的呢？下坡。

上坡、急转弯、水边、桥上，在这些地点要有专人值守，控制人群经过的密度和速度，确保安全。

我们知道这些年发生一系列重大的踩踏事件，都是发生在这样一些地点。

第4个，在活动之前，我们就要启动应急预案，在活动广场的中心及其外围，布置好足够的安全保卫力量，而且要采取有效的风险准备措施，包括派在场中心和外围要配备足够的公安民警和医疗救护人员，在广场中心和外围又建立交通通道，能够随时启动应急响应。

我们看看这张照片，上海外滩这种照片，我们首先看到人群的大量的拥挤、密度超高，风险自然就会难以控制。

第2个，对现场的人群并没实行有效的分割，拥挤成一个整体，我们几乎无法控制，失去了控制。

第3个我们也看不到在广场中心和外围事先做好了一些应急
准备的情况。

这个事故事后的调查也证明，对公众的运动方向没有实行严格的管控。

我们看看这种照片，是美国纽约时代广场当天晚上的情景，这个活动叫水晶球坠落。

参加这个活动的据说要来自世界各地100多万的游客，我们注意到无论是在广场中心和时代广场，它放射性的街道上也是挤满了人群。

可是我们注意到这些人群被划分成若干个方阵，每个方阵里大概有1到2千人，这些方阵是周用钢铁的巨马把他围了起来，任何人不得擅自活动，而且在方阵的4周，我们注意到有警察在里面核糖核枪实弹的巡逻和维持治安，把几100多万人分割成若干个方阵，再由警察来对它进行管理，我们知道这样安全性就明显的提高了。

而且美国ERC的警察曾经向我们介绍说，当时代广场发生跨年夜活动的时候，他们对进入广场和走出广场的人群是实行严格的管控的。

而且在活动之前，他们就在广场中心及其外围布置了足够的安全保卫力量，和医疗救护人员。

我们看到在每个方阵之间都预留了安全通道。

我们看到这几条安全通道上，原来的斑马线清晰可见，救护车和警车可以在这里穿梭而行！当广场是任何一个部分发生意外的时候，执行任务的警察和医生可以通过这些预先预留的应急通道，在第一时间达到出事的地点。

而且在活动前8个小时，纽约市就启动了黄色响应。

在活动前4个小时，他们就会启动最高级别的应急预案，就是红色预警及其响应。

当时纽约的警察告诉我们说，我们天上有直升飞机巡逻，地下有警车在
那里穿梭而行。

我和我的同事曾经问他们说这样是不是反映过当当时还并没有出现什么意外，就启动预案了，就大动干戈。

这位警官对我说，100多万人拥挤在一起，什么事情都可能发生。

如果我们事先不做好准备，一旦发生意外，你根本是无法处理的。

我们从纽约时代广场活动所体现出来的，这种方法主要是对事故灾难之前，针对可预期的风险做好应急准备工作。

而我们当前我们的应急管理的思想，所谓的应急预案的启动，是在事故灾难发生之后，我们客观的讲，上海市人民政府应对这次事故灾难，他们反映是非常灵敏的，他们的应急救援的速度和质量几乎是无可挑剔的。

可是我们的问题是如果按照应急准备的思想，我们是先对人群的密度实行控制，我们对现场的人群实行有效的分割，我们对人群流动的方向实行强制性的管理。

我们在广场中心及其外围事先布置了足够的安全保卫力量，医疗救护人员和应急通道等措施。

这个事故灾难还会发生吗？
所以我们要特别强调，在城市的安全管理中，应急准备的重要性。

我们知道所谓的应急准备，主要就是要形成与风险相匹配的能力。

一个大的城市，尤其是在一个高速发展的城市，风险几乎无处不在。

我们为了避免事故灾难的发生，我们要特别强调应急准备。

我们知道按照传统的应急管理的思想，应急管理工作是分成4个阶段的御，这4个阶段是预防、准备、响应和恢复，这4个阶段在全世界取得共识。

无论是欧洲、美国、日本，把应急管理工作都是划分为4个阶段。

可是从本世纪以来，现代应急管理的思想发生重大改变，现代
管理、应急管理认为应急准备它不仅仅是4个阶段之一，更重要的应急准备已经成为整个应急管理活动全过程的支撑性行动。

这就是说无论是在预防、准备、响应、恢复，任何一个阶段都要事先做好准备。

我们准备的是什么呢？准备的是可一区的风险，你有什么样的可预期风险，你就要做好什么样的准备？我们准备的目标是什么？也就是形成一可预期风险相匹配的能力。

应急准备最核心的目标是能力，我们城市发展速度这样快，规模扩张的这样大，如果我们不根据城市的发展，根据我们面临的可预期风险，事先做好准备，当事就很难避免事故灾难的发生，或者是当事故灾难发生的时候，由于我们准备不够，又很难有效的应对，有可能造成重大的人员伤亡和严重的财产损失。

所以准备是应急管理工作中最重要的基础性行动，准备决定了我们应急管理的成败，准备的能力、活能力如何，决定了你应急救援过程中公众的生死存亡。

我们说的应急准备，从现代意义上来说，主要是包括6个方面，6个，第1个，一个城市一个地方应急准备，必须形成一个健全的组织体系，要有专门的组织来应对各类重大突发事件的和做好准备工作。

第2个，我们要设有一个完备的预案的系统，预案要结合我们城市的可预期风险的实际，具备有效的执行力。

第3个，我们要注意在城市中培养公众中的风险意识，提高广大公众应对事故灾难的责任感。

我们知道最有效的能力，实际是在公众之中第4个，我们要做好应急培训和演练，如果我们仅仅有一个文字面上的预案，不做好演练和培训，预案就成一纸空文，我们应急预案可以形成
一个完整的系统，包括技能的、功能的和综合性的演练，提高城市应对重大事故灾难风险的能力。

第5个，把安全和应急管理纳入整个城市的整体规划。

在重要的基础设施关键资源上，要做好应急准备工作。

最后一个，要在城市内形成一个完整的应急准备体系。

各个部门之间，地方和地方之间要建立友好伙伴关系。

当事故灾难发生的时候，我们在第一时间迅速启动，并形成有效的统一指挥和联合响应。

在这样一个应急准备过程，其中一个最重要的中心环节，抓好应急预案，它的编制和它的组织实施。

我们过去认为所谓的应急预案是在事故灾难发生之后，他指导我们在现场如何进行抢险救援工作的方案。

可是现代的应急预案，对这个观念已经发生重要的改变。

现代的应急预案，重点是在事故灾难发生之前，我们针对可预期的风险应急预案，指导我们如何做好准备。

所以从这个意义上说，一个城市抓好应急预案，是我们做好应急准备一个中心的环节。

我们这些年编制了很多预案，可是大家都感觉到我们有些预案，他缺乏执行力，缺乏有效性。

这个问题是多方面的，其中主要的一个原因是什么？就是我们在应急院的编制过程中，采用的一种编制方法叫模板制作法。

这种应急预案的编制很难避免官僚主义和形式主义的倾向。

那么现代的应急预案，它的编制的路线是针对情景任务能力的编制技术。

我们在应急预案编制之前，我们首先对这个城市行业或者是社区要进行有效的风险评估，要把评估发现的最主要的风险把它描绘成事件，
我们要刻画这样一个重大突发事件，它的破坏强度、波及范围和我们处理这个事件，我们的困难在哪里？有人把这个叫做情景构建。

根据这样的情景，我们来进行任务设置。

任务上大体应该分成三层，第1层任务是领导决策指挥的任务。

第2层任务是各个职能部门和各协同单位他们承担的职责。

第3个是现场抢险队伍乃至公众们，他们应该承担什么样的任务和职责。

这些任务和职责要列出清单，交给每一个承担任务的单位和团体，他们要按照任务清单的要求进行能力建设，你缺什么你就补什么。

要形成任务、职责、要求的能力，这种能力在写进应急预案里，应急预案中只写你能够做到的，这样的应急预案就基本可以克服官僚主义和形制主义的迹象，使它具有很好的执行力。

另一方面，再好的应急预案，如果不经过演练，他也是没有实际效果的。

所以说在某种意义上说，应急的培训和演练甚至比应急预案都重要。

我们知道应急演练的专业名词叫什么？xs。

xx强调的是练而不是眼。

当前我们在一些城市里面开展了一些应急演练工作，可是有些应急演练演的成分多，练的成分少，这样即使演练发生了，你也很难达到预期的目标。

当前我们的应急演练工作主要存在两个方面的问题，第1个我们的演练缺乏一个比较长期周密的规划，我们的很多演练是根据当时的个别的情况，而组织的一些有有针对性的演练，但是我们需要一个长期的、系统的有考核目标的这样的演练规划。

另一个就是刚才我讲到的我们一些演练，演的成分多，练的成分相对比较少。

如果我们按照培训、演练这样的规划的程序，我们最终就形成了
能力，这样的预期目标。

所以我们在中国的城市城市化进程正在发展过程中，我们安全发展的一些重要的目标，要实现我们还面临很大的很多的挑战。

其中一个挑战我们是不必回避的，就是我们的应急文化和应安全素质的提高，大家知道无论是对一个城市还是一个地区，提高你的整个的安全的能力、应急的能力，很重要的是要提高广大公众乃至基层干部这方面的能力。

所以我们要加强一个城市安全文化和应急文化的建设。

从某种意义上说，文化决定能力，能力决定成败。

所以我们无论是在工业发展的过程中，何是在城市的建设过程中，我们要特别认识到理念、文化的重要性。

所以我们在这里强调一个城市的安全发展，它特别要强调它文化的发展，其中就包括安全文化和应急文化的建设。

我们知道只有公众的认识得到了普遍的提高，他们安全素质具备了与风险相匹配的能力。

当灾害发生无论是天灾还是人祸，由于他们具备了优秀的文化素质，他们都能够有效的应对。

所以从这个意义上说，城市的安全发展重要的基础建设，文化建设。

我们在这个报告刚开始的时候，我们就介绍了，城市的安全发展有一个重要的目标，就要达到韧性的要求。

我们要建设一个韧性的城市，这对于提高城市的防灾、减灾和安全能力、应急能力是至关重要的。

可是大家知道，韧性他不是生来俱有的，一个城市的韧性，它必须经过有序的应急准备和一些文化建设的过程，它才能逐渐的实现。

我们要达到韧性城市的目标，首先我们要树立应急准备的事项，按照应急准备的思想，我们对城市所预期的风
险要进行评估，要把这些风险刻画成事件就叫情景，然后按照情风险的情景进行能力建设。

这些能力我们要写进应急预案里。

我们要把在应急准备中形成的能力写进应急预案里，应急预案中只写你能够做到的。

一个应急预案编制好之后，我们必须要做好三件事，这也是通用的国际惯例。

第一件事，应急预案编制好之后，必须进行一次以上的演练。

我们大家知道，没有经过演练的应急预案是不具备法律效力的。

第2件事情，一个应急预案在两年内必须演练一次，如果两年内还没有进行演练，应急预案实际上就已经自动作废了。

第3个，你在应急演练过程中要特别注意发现问题，如果每次演练都是圆满成功，每次演练都是完美无缺，这样你就很难发现在你应急体系和城市安全治理过程中存在的问题，这样无助于提高你的应急准备能力。

我们通过发现的问题提出评审改进意见，这样的评审给您，一方面是医院进一步修改完善，可是另一方面更重要的是发现我们在应急准备中存在的薄弱环节，提高我们应急准备的能力。

由此，我们通过这样周而复始的PDCA循环，通过这样有序地科学地持续改进过程，我们就会逐渐达到一个目标，这个目标就是韧性。

所以我们要建设一个安全的城市，韧性的同事，我们必须要树立风险治理的思想和应急准备的指导方针，这样我们才能真正的达到我们的目标，我们才能把我们的城市建成一个安全发展型的城市。

今天我对城市安全发展中的一些问题，谈了一些我自己的体会，不当之处请大家批评指正，谢谢。