贵州省扶贫生态移民工程后续发展问题及对策研究

贵州省扶贫生态移民工程后续发展问题及对策研究

作者：马添苗

来源：《企业科技与发展》2020年第10期

【摘要】贵州省山区农户生活环境恶劣，贫困问题突出，实施生态移民工程可以将贫困人口进行转移，从而减轻原迁出地的生存压力和生态环境负担，提高贫困人口的生存与发展能力，恢复生态环境与脱贫致富。文章在前人研究贵州省扶贫生态移民实施背景和历程的基础上，具体分析在搬迁后续工作中存在的工程实施问题、社会发展问题及移民适应问题，并针对相关的问题提出对应的解决措施，为贵州各地区顺利完成扶贫生态移民工程收尾工作提供理论参考。

【关键词】贵州省;生态移民;生态脆弱区;贫困;发展

【中图分类号】D632.4 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）10-0238-03

0 引言

“天无三日晴，地无三尺平，人无三分银”是对贵州省地理环境与经济状况的客观描述，2011年，贵州省农村贫困人口达1149万，贫困发生率高达33.4%。贵州省作为长江、珠江两大流域的重要生态屏障，为同步实现发展区域经济与保护生态环境两大目标，2012年开始探索实施扶贫生态移民工程，计划将全省204.3万居住在深山区、高寒山区和石漠化地区的贫困人口全部搬迁至小城镇。“十二五”期末，贵州省共搬迁扶贫生态移民62.3万人，“十三五”时期实施易地扶贫搬迁188万人，其中同步搬迁人口38万，建档立卡贫困人口150万，占全国搬迁计划的15%。贵州省生态移民工程通过特困地区的居民迁移到生态较好且容量较大的区域发展，从根本上解决了贫困人口的脱贫致富问题，不仅有利于恢复和加强生态脆弱区环境建设，而且对加快转变地区发展方式与统筹城乡发展，确保贵州省到2020年实现全面建成小康社会的目标，协调人口、资源、环境与经济社会的可持续发展具有重要的战略意义。但是在后续保障扶贫生态移民工程发挥最大效益的过程中，仍面临一些发展困境，因此本文从工程、社会及移民自身3个角度出发，深入分析现有的问题并提出相应的解决措施，为贵州省不断完善后续工作提供思路。

1 贵州省扶贫生态移民工程后续发展问题

1.1 工程层面

（1）资金投入问题。在基础设备不完善、保障体系不健全、可整合资源受限、环境状况恶劣等现实条件下，确保移民顺利搬迁与安置、合理开发与管理土地资源、加强后续生态环境保护等都需要大量资金作为前提保证。调查数据显示，2012—2015年，生态移民工程总投资从18.11亿元增长到38亿元，但国家拨款增加幅度不断减小，2013—2015年中央财政扶贫生态移民资金未变，省级及地方的资助有限，2015年省级财政移民资金有所下降。2016年以来，全省移民搬迁规模增加到188万人，搬迁扶贫标准设定为建档立卡贫困户6万元/人（其中建房补助2万元/人、旧房拆除奖励1.5万元/人、安置区基础设施2万元/人、土地复垦0.3万元/人、搬迁对象自筹0.2万元/人）;同步搬迁人口建房补助1.2万元/人，投资来源主要依赖中央预算内投资、地方债务资金和专项建设基金。一方面，移民资金投入不足为完善基础设施建设、公共服务建设等带来了困难和挑战，不利于安置区域的有序发展;另一方面，在搬迁过程中，政府需要为移民提供交通和安置费用，以保障其在适应期内的资金需求，但投资短缺导致的补助不足将难以长期维持移民新的消费，影响了移民的生活质量，降低了迁移的积极性和满意度。

（2）工程效益问题。首先，在生态移民工程实施协调方面，移民在搬迁过程中涉及基础设施建设、公共卫生服务等多个领域，政策涉及面广，协调成本高，加之生态移民工程各实施部门承担不同的工作职能，后续对接任务过程中容易造成信息不对称，增加协调难度，会影响工程的发展进度和整体效益。其次，移民工程既要考虑促进经济发展，又要考虑生态环境保护，在实施过程中侧重加强对安置点的住房、水电路通信等基础设施建设，而相对忽视了对迁出地、迁入地生态环境建设项目的规划，因此实际所发挥的生态效益与预期目标存在差异，影响了生态移民工程的综合效果。同时，移民长时期居住在封闭落后的深山区，适应了原本的生活方式，根深蒂固的“乡土情结”或者封建保守的思想导致一部分移民不愿意搬迁到新安置点，还有一些移民进入新环境以后的不适应性容易导致他们产生懈怠或不满情绪，在一定程度上影响工程整体发挥的效益。

1.2 社会层面

（1）社会保障问题。通过数据对比可以发现，生态移民的养老、医疗、失业、工伤、生育等方面的保险参保人数在逐年提升，但是相比于总人口来说，参保率仍然处于较低水平。一方面，由于移民的工作不稳定或长期从事零散工作，没有就业单位为其缴纳“五险一金”，移民在生活、工作方面的权益得不到保障;另一方面，由于政府的社会保障政策可能会存在出台时间晚、覆盖范围窄、补贴力度小、参保门槛高等问题，政府的支持力度不够，监管能力不强，导致移民的参保能力和参保意愿不对等。加之移民长期生活在落后的山区，对社会保障情况了解程度低，购买保险意识薄弱，因而当其面临合法权益遭受侵害时，缺乏必要的社会保障，会因责任主体不清等问题不能及时妥当地进行处理，将不利于移民群众的发展，同时也不利于社会资源的公平分配和有序管理，加剧了社会压力和社会矛盾。

（2）后續产业发展问题。贵州地方安置点通常依托具有发展潜力的小城镇、规划建设产业园区及打造特色旅游景区等方式带动地区产业发展，从而将支柱产业、重点产业作为提供劳动力岗位的主渠道，既能加快当地的经济进步，又能使移民拥有稳定收入。但是，基础岗位的有限性和高技术岗位的严要求使得大部分移民难以上岗就业，同时发展支柱产业和新型产业需要一定的人力、物力和财力，地方政府提供的资金有限，缺乏对安置点当地发展后续产业的扶持资金，没有真正建立起一套相应的产业发展支持方案，产业品牌知名度低，宣传力度和打造力度不够，外界引入资金和人才的机会较少，产业发展潜力未能得到深度挖掘，移民的就业问题也无法得以缓解，与生态移民工程的目的不符，使迁移后的发展面临巨大困难。

1.3 移民层面

（1）移民就业问题。移民搬迁至安置点后，通过政府安排公益性岗位、外出打工、自主创业等方式上岗就业，但由于受到生活环境、教育程度等方面的限制，缺乏專业技能或接受新知识的难度大，不具备足够的工作能力，无法从事高技术产业，大多只能从事体力劳动，导致工作岗位需求与供给无法匹配，劳动力剩余，移民的就业率低或就业满意度差，容易出现返迁现象。加之，受政府针对提供移民就业技能培训的扶持资金有限、后期就业培训发展进度缓慢、移民对就业指导的重视度不够、企业提供职前培训机会较少、耗费的培训资金成本和移民有限的接受能力不协调等因素影响，导致多数移民未能获得和学习新的就业技术，待业、失业人员只能依靠政府搬迁补贴和社会补助维持生活，相比于搬迁之前，移民的消费支出明显提高，农户在享受一定政策补贴期满后，若无增收渠道，将会导致其基本生活难以得到保障，反而会加大移民的贫困程度，直接影响了移民在安置点的稳定、持续发展。

（2）民族文化差异问题。贵州省是一个多民族融合的省份，少数民族和民族地区贫困问题尤为突出，贵州省50个国家扶贫开发工作重点县中，有36个属民族自治地区，在100个一类扶贫开发工作重点乡镇中，有79个属民族自治地方或民族乡，民族地区贫困人口占全省贫困人口的60%以上[1]。少数民族居民大多聚集在深山区和石山区，以种植业和养殖业为主，劳动技能单一，具有独特的建筑风格、风俗习惯、文化活动、宗教信仰等，不同的少数民族生态移民与当地居民的习俗习惯存在差异，难以融入新环境中，容易在生活、生产、交际等各方面感到不适应。比如，苗族盛行“吃新节”，布依族举办“六月六”，彝族庆祝“火把节”等，然而居住环境的改变影响了少数民族原有的生活方式。移民搬迁到安置点，受到地域因素和人们传统思想的影响，难以举办民族传统节日或根据原有的习惯继续生活，加上组织文化交流活动机会较少、组织难以协调等，也可能会使移民一段时间内融入新环境困难。

（3）环境适应性问题。生态移民工程是将人口进行跨区域迁移，居民从熟悉的环境迁移到新的环境中，会产生孤独感和陌生感。生态移民搬迁对象多为长期居住在生态脆弱且经济落后的贫困山区的农民，文化教育程度较低，思想观念传统保守，“故土情结”根深蒂固，缺乏必要的社会交流能力，因而导致居民社会适应性弱。搬迁后，移民的生产生活方式发展改变、打破了原有的交际圈、生活成本增加等使得其难以适应新环境，产生较大的心理落差感，容易引