试从中美禽肉案探讨中国应对sps壁垒的方法

内容摘要
近年来，随着国际贸易自由化进程的推进，各国之间实行的动植物检验检疫制度对贸易影响的问题日益凸显。

一些国家特别是某些发达国家为保护本国的农产品市场，经常会利用动植物检验检疫制度制造非关税贸易壁垒措施来阻碍发展中国家农产品输入到本国市场，由于相比起传统关税贸易壁垒，这种非关税贸易壁垒往往更加隐蔽，因此，在世界贸易组织的乌拉圭回合谈判中，许多国家提议针对动植物检验检疫措施制定规范性文件。

《实施卫生与植物卫生措施协定》就是世界贸易组织在乌拉圭回合谈判后形成的一个重要的国际多边协议，它对国际贸易中的动植物检疫措施的实施提出了严格而具体的要求，是世贸组织协议原则渗透的动植物检验检疫工作的产物。

《SPS协定》的初衷是通过阐明一国在实施SPS措施时所应当考虑的因素，强调WTO 各成员国在制定动植物卫生保护措施时应当建立在依据准确和客观的数据所做的风险评估的基础之上，以此减少政府滥用贸易主权任意制定植物卫生保护措施的情形，进而降低对国际贸易造成的损害。

但自从欧盟、加拿大等国和美国荷尔蒙牛肉案发生之后，围绕食品安全问题的SPS措施纠纷案件频频爆发，对国际贸易市场造成了强烈冲击。

其中，因美国国会通过的《2009年综合拨款发案》（Omnibus Appropriation Act,2009）第727条款所引发的“美国—影响中国家禽产品进口的某些措施”争端（WTO编号DS392，简称中美禽肉案）是中国入世以来首次就SPS措施挑战美国国会立法成功的案例。

本文采取案例分析法以及实证分析法和规范分析法相结合进行论证研究，试从中美禽肉案入手，研究本案中美双方的诉辩观点和专家组的论证结论，结合对我国SPS体系中立法现状和管理体制的考察，从个案发散开来尝试探讨中国应对SPS壁垒的策略。

全文共分为五部分。

第一部分对DS392中美禽肉案发生的国际背景和前后经过进行了简要概述。

第二部分为中美禽肉案争端事实的概述，文中对本案的关键争议点予以罗列。

第三部分着重就本案围绕SPS协定的关键争议点进行分析，其中涉及了SPS措施的认定、风险评估及其科学客观的依据、成员之间等效承认、贸易歧视构成以及可替代SPS 措施的判定方面等问题的探讨。

第四部分先是分析探讨了我国在本次WTO争端解决机制下应诉中存在的问题，提出了申诉实践中的问题，指出了我国应对SPS措施机制上的缺陷。

之后由本案出发，通过对我国现在的立法体系和运用《SPS协定》的实践状况进行
实证研究分析，提出了三个我国关于《SPS协定》立法方面的缺陷。

整个部分通过分析挖掘我国在立法和应诉实践方面的问题，强调了未雨绸缪的SPS制度建设对于应对SPS 壁垒的重要性。

第五部分是本文通过案例分析总结的应对SPS措施的方法，一方面应当继续履行开放承诺加强与其他国家合作以创造双赢局面，另一方面应当在日常工作建设中加强我国自身的SPS立法制度建设，合理完善管理机构的设置，重视对国外立法的追踪，善于利用协定，有理有利有节地采取风险防范措施。

关键词：《SPS协定》；SPS措施；SPS壁垒的应对策略
Abstract
With the promotion of international trade liberalization process, problems derived from implementation of the animal and plant inspection and quarantine system have become increasingly prominent in recent years. Some countries, especially some developed countries often make use of the animal and plant inspection and quarantine system to establish non-tariff barriers to hinder the enter port of agricultural products to the domestic market from developing countries. Compared to the traditional tariff barriers, the non-tariff barriers are often more subtle. Therefore, during the Uruguay Round negotiations, many WTO members proposed the development of normative regulations for the animal and plant inspection and quarantine measures. The "Application of Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement" is an important international multilateral agreement formed during the negotiations in Uruguay Round. It makes strict and specific requirements on the implementation of animal and plant inspection and quarantine measures in international trade. It is also a product of the implementation of WTO principles into the work of the animal and plant inspection and quarantine.
By clarifying the factors which should be considered in implementation of a SPS measure and emphasizing the principle that all of the animal and plant health protection measures should be based on accurate and objective data made on the basis of the assessment, the “SPS Agreement” is to reduce the damage on international trade caused by the situation which some governments abuse their trade sovereignty and randomly implement animal and plant inspection and quarantine measures. But since the dispute of “EC Measures Concerning Meat and Meat Products” occurred, many disputes relating to SPS measures of food safety have erupted. The dispute of “United States — Certain Measures Affecting Imports of Poultry from China”, derived from the “Omnibus Appropriations Act, 2009” passed by the US congress, was the first case that China successfully challenged American congressional legislation on SPS measures since China’s accession to the WTO.
This paper takes the combination of case analysis, empirical analysis and normative analysis to conduct feasibility studies. It studies the appealing opinions of China, the defending views of US and the judgment of the panel in the dispute of DS392, meanwhile to integrate the studying on the legislative status and management system of our SPS system, in order to investigate strategies for China to counter the SPS barriers.
The paper is divided into five parts. The first part is a brief overview of the international background and the process of the dispute DS392. The second part is an outline of the dispute. The key points of DS392 are listed in this part. The third part mainly focuses on analyzing the key points relating to SPS Agreement in this dispute, which involves the problems of identification of a SPS measure, risk assessment and its scientific and objective basis, mutual recognition of equivalent, elements of trade discrimination and the judgment of an alternative SPS measure. Part four investigates the problems in China’s respondent under WTO dispute settlement mechanism in this dispute and point out the defects in our strategies of countering SPS measures. Then through researching on our current legislative system and the practice status of "SPS Agreement", it points out three defects in China’s legislation. Through analyzing and investigating the problems existing in our legislation and SPS practicing, part four emphasizes the importance of precaution work. Through analyzing on DS392, part five mainly provides some advices for China to counter SPS barriers. On the one hand China should continue fulfilling the commitment of opening Chinese market to the world and strengthen the trade cooperation with other countries. On the other hand China should strengthen the construction of SPS legislative system and perfect the administrative system while make good use of “SPS Agreement” to take precaution measures rationally against SPS barriers in the future.
Key Words: SPS Agreement; SPS measures; Counter SPS barriers strategies
试从中美禽肉案探讨中国应对SPS壁垒的方法
引言
2001年12月11日，中国正式成为世贸组织成员。

在这13年中，中国逐步融入世界多边贸易规则体系之中，中国产品大量涌入国际市场，而在中国的出口商品中，农产品始终占据着十分重要的地位。

围绕农产品，许多国家都针对农产品制定了相应的进口标准，在确保进口农产品质量的同时，也有意针对他国进口的产品设立相应的贸易技术壁垒。

由于这些标准往往具有保护一国环境、保护境内居民及动植物卫生及安全的正面理由，因而在现今的国际贸易中，关税等传统贸易壁垒逐步减少，贸易技术壁垒等非关税措施逐步取代关税成为国际贸易中的主要障碍。

SPS协定（Sanitary and Phytosanitary）,即卫生与动植物检疫协定，是在WTO乌拉圭回合通过的一项目的在于保护人类和动植物卫生与安全的保护性措施，在非关税壁垒问题日益凸显的大背景下，SPS协定在我国入世后正逐步深入影响我国的出口贸易。

据统计，2002年到2007年，国外SPS协定争议案件从648件迅速增加到1181件。

中美贸易中，美方以卫生检疫不合格为由扣留的中国农产品由2003年的141批次增加到2007年的388批次1。

以上数据都显示我国在入世以来在国际农产品贸易交往中受到了SPS协定的巨大影响。

如何在保护一国人类及动植物的卫生、健康和安全同时不阻碍国际贸易自由已经成为各国研究的课题。

对于中国而言，研究“SPS壁垒”对产品的进口及出口都有极为重要的意义。

在出口方面，加入WTO之后，我国出口产品遭遇到SPS措施频繁适用的阻碍，已成为世界上最大的受害国之一；而在进口方面，为保障国内民众健康、保护动植物与环境安全，亦需要认真研究WTO之相关规定，敢于并且善于运用规则对进口产品采取科学合规的措施。

WTO通过SPS协定的初衷是在保护人类的安全和健康、保护动植物的生命与健康的前提下，推动国际贸易的自由化进程而不是制造新的贸易壁垒，因此在相关案件中，WTO 处理的核心在于，一方面为成员国之间的贸易体制在不阻碍各国正常贸易的前提下为正当利益的实施、为正当目标的保护而保留余地；另一方面则要防止部分成员国别有用心的滥用该措施，对国际贸易造成不必要的阻碍，以求在一国正当保护的实施和自由贸易
1陈志刚、宋海“SPS措施影响国际贸易的研究述评”，《农业经济问题》，2008年第六期，第57页
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的发展之间维持一种利益的平衡。

目前来看，WTO对妥善处理相关案例的探索还在进行，规则中的许多问题仍然有待解决。

WTO解决争端机构对相关案件的裁定是对这类规则的最好诠释，因此深入研究以往案例具有很好的现实意义。

中国诉美国第727条款案(WTO诉讼编号DS392，本文中简称中美禽肉案，与2011年美国诉中国禽肉案相区别)，是我国入世以来首次独立在世贸组织挑战美国国会立法并最终迫使美国修改了立法的一个案例。

本文尝试通过对中美禽肉争端发展脉络的把握和对关键争议点的研究，找出世界贸易组织专家组和上诉机构在解决关于SPS措施的案件中已经形成的规则，并以此为基础，探讨中国应对SPS措施的方法，为我国在未来世界经济博弈中取得主动权提供建议。

试从中美禽肉案探讨中国应对SPS壁垒的方法
一、禽肉案历史回顾
自2004年我国爆发H5N1型禽流感后，包括美国在内，世界上共有40多个国家停止从我国进口家禽及其相关产品。

美国的特拉华州于2004年2月6日曾经爆发过大型禽流感，我国宣布停止从美国进口家禽及其相关制品。

其年4月，中国与美国达成相互开放家禽产品协议，中国发出通告，宣布自2004年11月9日起，除康涅狄格州和罗德岛以外的美国其他各州的家禽产品都可以出口进入中国市场。

至2009年3月，进口到中国的美国家禽及其制品达到中国同期全部家禽产品进口量的百分之七十五。

然而美国方面却没有履行其承诺，依然没有解除对中国家禽及其相关产品的进口禁令。

2007年12月26日，美国境内开始施行《2008年综合拨款法案》（“The Consolidated Appropriation Act of 2008”）。

在这个法案中，美国《农业、农村发展、食品和药品管理及相关机构拨款法案》（“The Agriculture Rural Development, Food and Drug Administration, and Related Agencies Appropriations Act”）之第733条规定禁止美国农业部利用国会拨付的资金来制定从中国进口家禽产品的相关规则。

这为美国设定针对中国禽肉相关农产品的贸易壁垒提供了“法律依据”，进而从事实上阻止中国家禽及相关产品向美国的出口。

虽然该条法令于2008年9月30日效力终止，但其造成的恶劣影响却并未消散。

2009年2月23日，一份名为《在2009年财政年度及为其他目的继续拨款》的提案被送至美国众议院。

之后的半个多月内，该提案先后被众议院和参议院通过，并于2009年3月11日由美国总统奥巴马签署而正式成为美国法案，美国《2009年综合拨款法案》2由此炮制而生。

其中，《2009年综合拨款法案》的第727条款与之前的《2008年综合拨款法案》第733条换基本汤不换药，措辞几乎相同。

根据第727条款，美国国会禁止美国农业部制定的从中国进口家禽产品的相关规定，其实质依旧是禁止美国从中国进口家禽及其相关产品。

WTO争端DS392“美国-影响中国家禽产品进口的某些措施”3(以下简称中美禽肉案)，便是源于美国《2009年综合拨款法案》第727条款而产生的，这也是在中外贸易摩擦中首次直接涉及WTO《卫生与植物检疫措施协定》（SPS协定）的争端。

2参见/congress/bills/111/hr1105，《2009年综合拨款法》，查询时间2013年12月20日
3参见/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds392_e.htm，DS392“美国-影响中国家禽进口的某些措施”，查询时间2013年12月20日
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二、争端事实
2009年4月17日，中国正式就美国针对中国的禽肉及其相关制品实施的限制措施提出磋商请求，但未达成任何结果。

同年6月23日，中国根据《关于争端解决规则与程序的谅解》（“Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes”,以下简称DSU）第六条请求成立专家组。

该年7月31日，DSB于WTO争端解决机构会议上正式就此争端成立了一个专家组。

2010年9月29日，WTO争端解决机构发布了“美国—影响中国家禽产品进口的某些措施”的专家组报告。

中国开始了在WTO挑战美国国会立法的诉讼之路。

引发中美禽肉案的导火索是美国的《2009年综合拨款法案》第727条款，因此，该条款的合规性就成为了本次争端的核心问题。

本案中，中国请求专家组认定：第一，第727条款违反《关税及贸易总协定1994》（General Agreement on Tariffs and Trade 1994, GATT1994）第一条第一款，因为727条款使中国失去了出口类似禽肉产品的机会。

第二， 727条款违反GATT1994第11条第一款，因为它限制从中国进口禽肉产品的竞争。

第三，第727条款违反《农业协定》第4.2条款，因为它对中国出口到美国的禽肉产品进行了数量限制。

第四，第727条款违反《SPS协定》第2.3条，因为该条款对中国造成任意或不公平的歧视。

第五，727条款违反《SPS协定》第5.5条，因为它任意对中国适用更高的卫生保护水平，这是不公平的，是对中国歧视的表现。

第六，727条款违反《SPS协定》第5.1条和第5.2条，因为该条款并未在第5.1条款规定的范围内对第5.2条规定的因素进行风险评估。

第七，727条款违反《SPS协定》第2.2条，因为它违背了科学证据的原则。

第八，727条款违反《SPS协定》第5.6条，因为它违反协定规定的“SPS措施不得造成不合理的贸易限制”。

第九，727条款违反《SPS协定》第八条，因为该条款的延迟适用导致不公平或不合理。

本案中，美国请求专家组驳回中国提出的以上请求。

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三、禽肉案双方争议的法律焦点
（一）中国方面的论证
1. 727条款属SPS措施
在诉讼初期，中国提交的第一份书面论证中提出美国第727条款是一项财政预算措施，但由于这个观点与《SPS协定》关于SPS措施定义相悖，在后来的会议上，中国修改了自己的意见，指出美国的《2009年综合拨款法案》第727条款实质是一项SPS措施4，因为《维也纳条约法公约》曾对《SPS协定》附件A（1）有过以下解释，“保护成员国领土内的人类或动物生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险”5，“卫生与植物卫生措施包括所有相关法律、法令、法规、要求和程序，特别包括：最终产品批准；工序和生产方法；检验、检查、认证和批准程序；检疫处理，包括与动物或植物运输有关的或与运输过程中为维持动植物生存所需物质有关的要求；有关的统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定；以及与粮食安全直接有关的包装和标签要求。

”6之后，中国还指出，美国在其第一份书面意见书也承认，制定第727规则的目的是为了防止中国进口的家禽及其相关产品对美国的居民和动物的生命和健康所产生的潜在风险。

在“联合性声明”中，美国还提出，该法案禁止FSIS 机构使用国会拨款来从中国进口禽肉类制品，因为中国的食品污染问题依然非常严重，美国对此仍要持续关注7。

综合考虑以上因素，中国方面认为，美国的《2009年综合拨款法案》第727条款实质上是符合《SPS协定》附件中关于SPS措施的定义，形式上，727条款通过其法律效力影响了中美两国之间的贸易，毋庸置疑，727条款是一项SPS措施。

2. 727条款违反《SPS协定》第2.2、5.1、5.2条款
中国在美国公开的文件中找不出颁布727条款是基于科学证据的任何证明，而《联合性解释声明》中亦未有提及任何关于中国家禽及其相关产品会引起美国国内人类和动
4参见WT/DS392/Report of the Panel China’s first written submission,para.117
5参见《实施卫生与植物卫生措施协定》附件一，第36页
6参见《实施卫生与植物卫生措施协定》附件一，第36页
7参见WT/DS392/R,China’s opening oral statement at the first substantive meeting of the Panel, para.40
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植物生命健康危害的具体阐述。

中国指出，美国限制财政最终阻止了风险评估的详细说明，因为根据727条款，食品安全检验局的专家被禁止做任何风险评估的调查。

中国进一步指出，倘若美国方面能够做合适的风险评估，美国就不会完全封杀中国进口的禽肉产品。

因为根据美国食品安全检疫局2004年和2006年对中国禽肉检验机制的审核报告，认定中国食品安全法规体系达到了食品安全结果，该结果在美国的检查体制下效力相同。

3. 727条款违反《SPS协定》第5.5条
中国声称，美国的第727条款是违反协定第5.5条的。

因为美国对其它相类似的情况采取的是与对中国禽肉制品不同的适当保护水平。

这种差异是美国针对中国出口的禽肉及其相关制品的明显歧视。

中国指出，WTO成员国中已经有近十个得到了美国的FSIS （美国食品安全检验局，Food Safety and Inspection Service）的授权可以出口禽肉到美国，但他们并没有得到的等效检测。

但根据727条款的理解，中国出口到美国的家禽产品却被认定为风险超过这些未检测的禽类产品甚至更加“危险”。

据此，美国已停止授予中国出口禽肉类产品到美国的权限，也不考虑中国改进禽肉类食品安全水平和机制的可能性。

这种行为是非常不合理的。

中国承认美国的《家禽产品检验法》（PPIA，Poultry Products Inspection Act）第466（a）条规定的一般适当保护水平和FSIS程序的一般实施细则，但由于727条款仅对中国实施，所以它和《家禽产品检验法》的规定有相当的出入。

中国进一步指出，即使中国的家禽及相关产品已被证明可以达到美国的适当保护水平，中国依旧无法出口家禽及其相关产品到美国，因为727条款的规定对中国设立了“小于零风险”的门槛。

然而，美国对含有同样风险的来自其他WTO成员的家禽相关产品却适用着较中国宽松得多的适当保护水平。

因此，中国的结论是，相对于其他WTO成员，美国对中国实施的是更为严格的适当保护水平。

中国方面指出，美国适用于中国禽肉食品的适当保护水平是任意的，因为没有合理解释为什么FSIS的检疫程序不能适用于中国来决定中国的禽类产品是否可以出口到美国。

最后，中国强调，对其它WTO成员国给予禽肉出口许可，而唯独对中国禁止考虑、授予或实施这种出口授权许可，这已经造成了贸易歧视。

而中国其它可能带来同样食品安全风险的食品可以出口美国，唯独禽肉及其相关制品却不能出口，这也是另一个证明
美国727条款造成了对中国禽肉产品的歧视。

4. 727条款违反了《SPS协定》第
5.6条
《SPS协定》中第5.6条规定，SPS措施不应具有过度的贸易限制作用，而美国727条款则违反了这一义务。

上诉机构指出，为了成立对5.6条的违反，中国必须在诉讼中证明美国有一种可替代的SPS措施，而根据澳大利亚鲑鱼案8的结果，该措施必须在技术和经济上具有可供参考的可行性，必须达到了成员的卫生和植物检疫保护的适当水平，必须在对贸易的限制方面明显比争议中的卫生和植物检疫措施更少。

中国指出，FSIS的批准程序就是可替代的SPS措施。

标准FSIS批准程序经常被适用于各种涉及不同风险因素的WTO成员国，在技术上和经济上都具有可行性并且已经有效适用于中国，令中国通过了2006年等效检测并且随后成立规则授权中国出口禽肉及其相关制品。

这项替代性措施可以让中国出口的禽肉及其相关产品符合美国的“适当保护水平”。

美国对除了中国的其他世贸组织成员国出口的禽肉产品采取的适当保护水平，大大低于第727条款中所涉及的程度。

这些措施把零风险措施适用于中国禽肉类产品。

一般来说，如果申请国的禽肉类制品达到了美国食品安全的要求，食品安全检验审批程序就会提供该国获得向美国出口授权的可能性。

但对于中国，不论我们的食品安全程序、体系及相关措施如何可靠安全，不论我们的检验系统对于美国的检验系统是否是等效，727条款都将这种获得授权的可能性排除在外。

这便产生了事实上不必要的贸易阻碍，形成了贸易壁垒。

此外，中国认为，食品安全检验检疫程序远比727条款能做出对于保护美国人类和动植物生命健康更大的贡献。

因为美国727条款让其食品安全检验检疫部门无法对任何所谓可能影响中国禽肉及其相关制品的食品安全问题进行检验。

最后，还有可能有更具限制性的措施的说法依据SPS协定第5.6条是没有关联的，因为相关测试要求存在可替代争议措施的限制措施适用于实施成员国，而除了标准FSIS 程序之外，能够符合协定第5.6条三个标准的能够适用于中国的可替代措施是不存在的。

8参见Appellate Body Report,Australia-Salmon,para.194
7
（二）美国方面的观点
1. 美国第727条款不适用《SPS协定》
美国强调，中国是本次诉讼的申诉方，应当承担举证责任，以证明727条款是否为SPS措施，并且还应该证明为什么《SPS协定》的相关条款能够适用到美国的727条款上。

美国还指出，即使涉及食品安全措施727条款的某些方面符合了《SPS协定》所说的SPS措施，也不能表示《SPS协定》中所有的义务条款都能够适用于727条款。

美国方面还抓住了中国第一份意见中的错误给予反攻，指出中国在其第一份意见书中写明中国认为727条款只是一项财政预算措施，而在之后的实质性会议中中国却认为727条款是一项SPS措施，中国有明确解释这种观点变化的义务。

美国最终还认为中国没能证明727条款符合《SPS协定》中SPS措施的定义。

2. 美国第727条款不适用《SPS协定》第2.2、5.1、5.2条
美国解释称，727条款只是“等效测试”中的一项程序性要求，因此它不能适用《SPS 协定》第2.2、5.1和5.2条。

美国辩称其727条款是基于科学依据的，旨在阐述说明中国食品安全问题，对保证从中国进口的禽肉及其相关制品的安全性是非常必要的。

3. 美国第727条款与《SPS协定》第5.5条保持一致
美国方面认为，中国始终都没有证据能够证实其提出的不同的适当保护水平情况。

美国提出其只有一种适当保护水平适用于中国出口的禽肉及其相关制品，而该适当保护水平与适用于其他成员国之间的适当保护水平没有任何区别。

美国称，727条款并未阻碍对中国禽肉等效的调查结果，更未有导致对中国禽肉产品的进口禁止。

它只是一项程序性措施来加以确保中国出口禽肉所隐含的高风险食品安全问题能在决定等效的过程中被完全考虑到。

美国接下来提出，在其对中国家禽类食品和中国其他食品适用不同的保护水平的问题上，中国并不能证明《家禽产品检验法》规定的风险类型和其他食品的风险类型是一样的，也无法证明美国对其家禽类产品和其他产品适用的是不同的适当保护水平。

美国强调，中国声称的美国的不同保护水平并不构成国际贸易上的歧视，中国没有证明这种不同的适当保护水平是任意的或不公平的。

8。