促进西部少数民族地区基本教育公共服务均等化的思考——以广西壮

_Manager'Journal
August 10,2019基本公共服务均等化，
指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等。

基本教育公共服务是指在教育领域提供基础性的公共服务。

我国现阶段基本教育服务均等化重点工作是加大对薄弱学校投入，优化资源配置，促进基础教育保障的均等化。

西部少数民族地区基本教育公共服务均等化现状
从全国范围看，在中央财政的大力支持下，广西、西藏、青海、宁夏、新疆等西部贫困少数民族地区基础公共服务均等化发展迅速，义务教育保障改善明显，但发展水平不高、
办学基础条件落后的局面还没有得到根本改变，正处于弥补历史欠账的“恶补”阶段，“十二五”期间，国家对教育投入加大，全国和民族地区的教育经费增长呈现逐年递增的态势。

以普通中小学为例，2011-2015年，普通中小学生均教育经费支出普遍高于同期GDP 的增长速度；广西以外的其他民族地区生均义务教育经费支出水平都高出全国平均水平。

据统计，西部少数民族地区教育经费依赖性强，中央转移支付占据着相当大的比例，少数民族地区财政基础薄弱、造血能力不强的现状没有根本转变。

由于办学基础薄弱，历史欠账多，目前基本公共教育均等化的发展重点除保障人员经费和日常公用经费外，仍以改善办学条件为主，以提升质量为目标的内涵式建设投入还相对落后。

以各地政府必须优先保障的义务教育为例，2011-2015年，少数民族地区（新疆除外）义务教育经费支出的主要方向仍是改善办学条件，
所占比例几乎都高于同期全国平均水平，甚至高于东部发达地区。

个别地区办学条件支出占同期教育总支出的30%以上，但生均和总量办学条件投入远低于东部经济发达地区，客观上反映了少数民族地区办学条件落后的矛盾比较突出，财力较弱的状况。

广西基本公共教育服务均等化的现状除了具备民族地区普遍特点外，还有自身的特点，
如起步晚、差距大、差异明显、后劲不足、资助负担重等。

一是发展速度有待提升。

从2006年
起广西公共财政预算教育经费（2017年起，将“公共财政教育经费”修改为“一般公共预算教育经费”）持续高速增长，公共财政预算教育经费增长速度远高于同期财政经常收入水平，增长速度明显。

但与全国平均水平相比，广西发展起步晚，原有基础薄弱，追赶全国平均水平任重道远。

2006年广西公共财政预算教育经费支出增长率为27.96%，同期全国为53.88%，远低于全国平均水平；2010年增长率28.01%，刚接近同期全国28.6%的水平。

到2017年增长率7.19%，仅与同期全国平均水平为7.11%持平，按目前的发展速度，与全国平均水平的差距可能会越拉越远。

二是资金缺口依然很大。

2017年，广西生均一般公共财政预算教育事业费与全国平均水平相比，数量与增量均低于平均水平。

在数量上，
广西小学生均一般公共财政预算教育事业费为7897.88元，低于全国平均水平的10199.12，增长率是2.7%，低于同期全国6.71%的水平。

广西初中生均一般公共财政预算教育事业费为
促进西部少数民族地区
基本教育公共服务均等化的思考
——
—以广西壮族自治区义务教育保障为例基本公共服务的功用是调控地区之间、城乡之间及社会成员之间的收入差距，促进社会公平，保障社会和谐发展。

义务教育是最基本的公共服务之一，是各级政府应最优先保障经费的内容，当前我国对义务教育的经费保障主要以中
央转移支付为主，经省级统筹，
由县级人民政府具体落实。

义务教育经费保障均等化水平可以反映一个地区公共服务的水平。

本文以广西壮族自治区为例，
分析西部少数民族贫困地区义务教育均等化保障水平存在的问题困难，旨在探讨如何健全财政转移支付制度，提高基本公共服务均等化水平。

廖吉媚广西壮族自治区教育研究院
│思想文库
10028.82元，低于全国平均水平14641.15元，增长率为5.4%，低于全国平均水平9.1%。

以各地政府必须优先保障的义务教育阶段为例，若用各省2017年度小学、初中生均一般公共财政预算教育事业费与全国平均水平的比例衡量各地义务教育经费保障水平高低，则广西小学生均预算教育事业费与全国平均水平对比，比例仅为70.09%，排在全国倒数第7；普通初中是62.35%，排在全国倒数第5位。

与东部发达省份已经普及十二年义务教育相比，广西还处于巩固九年义务教育普及成果，全面提高义务教育的质量和水平，着力推进义务教育均衡发展的阶段，教育投入的需求仍然十分强烈，教育经费的缺口依然很大。

三是发展后劲不足。

2010年全国公共财政教育经费（2017年起，将“公共财政教育经费”修改为“一般公共预算教育经费”；）占公共预算支出比例为15.8%，广西同期水平为19.27%。

到2017年，全国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例为14.71%，广西同期水平为19.15%。

财政支出的结构性压力不断增大，支出比例继续提高的空间缩小，保持高速发展的潜力有限。

四是区域差异明显。

广西地处云贵高原边缘，所辖区域情况复杂，既有高海拔的山区、连绵丘陵地带，也有河谷小平原、沿海地区，各个区域的经济文化发展程度和财力保障供给水平差异很大，实现基本公共教育服务均等化任务艰巨。

五是资助负担繁重。

广西少数民族人口多，贫困学生数量大，资助面广，2017年家庭经济困难学生比例约为25%（该比例为2017年获得国家和自治区资助的各学段贫困学生受助人次与学生总数之比），资助经费（不含助学贷款）占教育支出的比例为5%，所占比例较高。

统筹入学公平和教育过程公平的任务比较突出，目前广西保障基本公共教育服务均等化任务繁重，需要进一步探讨有效模式。

推进西部少数民族地区基本教
育公共服务均等化存在的问题
和困难
基本公共服务的目的是调配区域之
间、城乡之间、人群之间的收入差距，促进
社会公平。

[1]在教育领域，义务教育是政府
基本公共服务均等化的最基本、最重要内
容之一，均衡配备辖区内义务教育资源是
各地政府促进教育公平的重要手段。

但是
当前广西各级政府的基本公共服务在供
给侧仍存在一些问题和困难。

一是地方经济发展水平的程度限制
了基本公共服务提供的总量。

地方经济发
展水平决定了地方财政能力，而地方财政
能力是城乡基本公共服务均等化的基础。

[2]随着我国基本实现财政性教育支出占
GDP比例的4%目标，主流观点认为当前
教育发展的工作重心应转为加强教育经
费使用和管理，但广西省域内的地区差异
还很大、义务教育阶段的经费缺口仍然很
大。

且当前地方对基础教育的投入大头仍
在改善义务教育阶段办学条件，随着老百
姓对学前教育、高中阶段教育需求的增
长，地方政府还要增加对学前、高中阶段
教育投入，且前提是在补齐义务教育经费
缺口的基础上，增加基础教育投入总量。

但囿于广西经济发展水平不高，地方财力
可安排用于基础教育公共服务的总量不
足，财政教育投入跟不上基础教育的保障
要求的问题还很突出。

二是转移支付制度在一定程度上限制
了基本公共服务的支出结构。

中央转移支
付制度是财政税收治理方式之一，可以有
效地平衡中央和地方财权和事权不统一带
来的发展不均衡。

但是，由于当下中央转移
支付的方式多以专项经费形式下达，专项
经费转款专用，各地统筹经济经费使用权
受限。

[3]正如前文第一部分所示，西部少数
民族贫困地区的教育经费支出结中还是以
改善办学条件为主，以义务教育阶段经费
中金额较大的“全面改薄”资金为例进一步
分析其原因。

“全面改薄”资金是中央政府
为改善贫困地区薄弱学校基本办学条件而
设的专项资金，使用的范围限于校园校舍
建设、体育运动场地建设、设备购置等，并
以“带帽”的形式下达到具体项目学校。

这
样的专项资金确实有助于规范资金使用，
确保贫困地区能将经费使用在改善基本办
学条件，但在一定程度上限制了县级政府
的支出结构，几乎所有可使用财力均花费
于基础建设，而忽视了软件建设。

例如“全
面改薄”资金可用于为具体学校购买多媒
体设备，但却不可用于统一为全县范围所
有学校配置网络教育资源，因为资金的分
配已经由中央按点分配到校，县级不得重
新统筹分配。

因此近5年来，广西义务教育
发展的经费支出结构中硬件建设占绝大部
分，受地方财力限制，并未能同步做好与之
相匹配的软件建设，包括管理手段、教师队
伍等方面的建设均未跟上硬件配备的速
度，硬件硬、软件软的问题突出。

广西各地
学习硬件条件服务于提高教育教学质量的
效果并不明显。

三是财政分权与政府发展偏向影响
了基本公共服务均等化。

一方面，财政分
权制度不完善导致城乡基本公共服务均
等化缺少有效的制度保障。

2006年分税
制改革以来，地区间、城乡间财政收支与
财政能力差距越来越大，城乡间政府公
共财政投入不均衡现象越发凸显。

[4]同
时，政府城市发展偏向影响了城乡基本公
共服务均等水平。

“十二五”期间，我国经
济社会高速发展，城镇化进程加快，政府
对城镇化的投入加大，基本公共服务的
供给内容差异也逐步拉大。

在城镇，基本
公共服务投入在建设新医院、学校、公共
文化事业馆所，而在乡村则投入在道路、
通水电、电话网络等最基本的生活条件
上，城乡居民所享受到的基本公共服务
差异很大。

[5]反映在义务教育服务上，这
一问题就更突出，教育均等化水平依托
于城乡经济一体化的发展水平。

广西城
乡经济、社会、文化发展水平差距，导致
城市与农村学生享受到的公共教育服务
的机会不均等，桂林、南宁市的学生与在
思想文库
│
Manager'Journal_August10,2019
乡村的学生能接受到的优质学校教育资源、博物馆、图书馆等公共教育资源机会差异明显。

促进西部少数民族地区基本教育公共服务均等化的建议
为实现基本公共服务均等化、促进城乡居民平等享受数量与质量相当的基本公共服务的水平，行政管理系统内部及学术界均认为要改革创新城乡基本公共服务均等化的财政体制改革、创新城乡基本公共服务供给模式以及完善绩效评价体系和标准等，但结合广西等西部地区当前总量不足、结构单一、城乡差异大的实际，建议针对这些地区仍要一手扩总量优结构，一手严监管增效益。

首先，国家应继续加大西部贫困地区基本公共服务保障经费的投入。

要实现基本教育服务均等化，需进一步健全各级政府之间的经费分担机制，建立事权与财权相匹配的机制。

中央财政和省级财政要加大转移支付的力度，切实承担应有的责任，提高基本公共服务供给总量和质量，进一步缩小地区间、城乡间、群体间公共服务差异。

在全国基本公共服务经费总体规模趋于稳定的背景下，应当加大中央对西部地区一般转移支付的力度，特别是对广西这样一个后发展的少数民族贫困地区，可以考虑减少对体制上解地区（财力较强地区）的税收增量返还、增加对体制补助地区（即财力较弱地区）的税收增量返还，这样一方面在一定程度上可以调节地区间财力分配，同时还能提高贫困地区的基本公共服务投入。

[6]
其次，省级政府应继续调整支出结构，优化资源配置。

就省级政府统筹层面来说，广西一方面应以精准扶贫为抓手，调整城乡支出结构，扎实提高贫困地区的基本公共服务保障水平。

另一方面要调整公共服务本身的支出结构，逐步将支出重心由硬件建设转向软件提高。

再则，要调整支出对象的结构，要侧重于对弱势群体的帮扶，确保所有居民都能均等享受最基本的公共服务。

以教育领域
为例，应加强省级统筹力度，教育经费的
安排要落实“四个倾斜”，即向农村、偏
远、贫困和民族地区倾斜，向农村义务教
育、职业教育和学前教育倾斜，向资助家
庭经济困难学生倾斜，向建设高素质教
师队伍倾斜。

教育经费的使用要做到“五
个统筹”，即统筹近期任务和长远目标，
统筹城乡、区域间教育协调发展，统筹
各级各类教育协调发展，统筹安排日常
经费和专项经费，统筹硬件建设和软件
建设。

此外，还应完善基本公共服务保障评
价体系，提高经费使用效益。

国家和广西壮
族自治区都应将评价基本公共服务供给效用
的指标从以前的追求GDP导致的偏向硬件建
设投入为主转变过来，制定系统评价供给总
量和质量的指标体系，突出问题导向，通过绩
效评价提高经费安排的科学性、合理性和效
用最大化。

仍以广西的义务教育为例，在很长
一段时间，义务领域存在着这样一个矛盾的
现象，一方面是教育经费缺乏，另外一方面却
存在经费使用效率低下、资源浪费等现象。

为
解决这个问题，广西壮族自治区完善了财政
预算绩效评价制度，对于项目资金下达后的
一定时间内的开工率、竣工率提出了明确要
求，并规定安排的项目资金支出进度严重滞
后的将被收回重新分配。

同时为增强义务教
育资源均衡配备的效用评价，2012年国家出
台了《县域义务教育均衡发展督导评估办
法》，明确了评估指标体系，全面、系统的评价
县级政府均衡配置义务教育资源的成效。

这
些举措促使地方健全管理体制，切实提高了
项目资金的使用效益。

但随着经济社会的进
一步发展，这些指标有些已不能完全反映政
府基本公共服务保障效益，还应探讨建立更
加完善的评价体系，以真实反映各地保障结
果，为决策部门提供参考依据。

结语
以义务教育保障水平为切入点，分析
广西壮族自治区义务教育服务均等化存
在的问题和原因，依据基本公共服务均等
化及财政转移支付制度理论，从提升基本
公共服务均等化水平和财政转移支付效
益的角度，对广西等西部贫困少数民族地
区的基本公共服务供给侧改革提出了加
大贫困地区转移支付总量、调节地区间支
出水平和提高财政经费使用效益等建议，
以期在国家层面完善财政政策，进一步缩
小欠发达地区与发达地区的基本公共服
务保障质与量上的差距，缩小区域、城乡、
群体平等享受基本公共服务的差异。

│思想文库
本文为广西教育科学“十三五”规划2016年度委
托重点课题《广西实施<教育督导条例>的研究与实
践》（立项编号：2016AA022）研究成果。

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