建立和完善我国生态环境保护的财税政策研究

建立和完善我国生态环境保护的财税政策研究
目前，我国经济发展面临着资源与环境的双重压力，要实现经济与环境和谐发展，财税政策是其中必不可少的政策措施之一。

本文通过对我国目前生态环境保护的相关财税政策的分析，提出了完善我国生态环境保护的财税政策建议。

标签：经济与环境财税政策环境税
近年来，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，各级财政部门不断创新财税政策，加大投入力度，支持环境保护、生态建设和应对气候变化等问题。

但由于我国仍处于城市化发展阶段，人口、资源和环境的发展仍然不协调，这就要求我们切实转变发展观，多渠道增加环保投入，从政策，创新制度等方面加强对环保的支持。

1 我国现行财税政策在环境保护投入中存在的主要问题
1.1 财政环保投入中存在的主要问题
1.1.1 政府财权与生态环境事权划分不对称。

我国分税制改革的重点是在财权的划分上，没有考虑环境事权因素，致使环境保护投入重复和缺位并存。

如国有大中型企业的利润上缴中央，生态恢复和污染治理的包袱留给地方，[1]而且当地政府还要承担一些企业破产后的污染治理问题，由于中央地方事权和财权不匹配的根源问题没有解决，就很难解决地方政府环保投入的缺位问题。

1.1.2 环保投入总量虽在增加，但所占比重不高。

近年来，我国环保投资在不断增加，如下表：
全国不同时期的环保财政投入及占同期GDP比重
从这些数据可以看出，我国环境污染治理投资呈现增长趋势，但是根据国际经验，当环境保护投资占GDP的比例达到1%~1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%~3%时，环境质量可以有所改善。

（世界银行，1997）[2]由此得知，我国环境污染治理投入还是不足，制约着我国环境质量的明显改善。

1.1.3 环保投融资渠道不足。

主要的投融资渠道还是传统的基本建设资金、城市维护建设费、更新改造资金等，私人资本投入很少。

1.2 税收制度在环保投入中存在的问题
1.2.1 资源环境税收制度难于适应生态环境保护资金需求。

我国目前缺少专门的针对环境污染、生态破坏等行为的专门性环保税种，而且与环境生态保护相关的消费税、资源税等税种在实践中也存在不少问题。

例如，消费税中只是对能
源中的石油产品或其互补产品进行调控，却没有将煤炭这一主要能源纳入征税范围，资源税的课税体系单一，只针对销售环节。

1.2.2 环保税收优惠政策不完善。

主要表现为形式比较单一，过于笼统，只是传统的减税和免税，力度不足，缺乏针对性和灵活性，这样就会影响税收政策的实施效果。

2 完善我国生态环境保护的财税政策建议
2.1 财政政策建议
2.1.1 完善政府间环境保护财权和事权分配机制。

一是合理界定中央与地方的事权。

中央政府环境事权主要针对全国性公共物品性质的环境保护和外溢性很广的基础设施的环境保护投资等问题，地方政府主要是针对地方性公共物品的环境保护事务，可以根据当地所处的流区位、流域、环境因素进行分类界定。

二是完善财政转移支付体系。

一方面中央财政加大转移支付力度，另一方面要通过政策和法律逐步规范地方各级政府财政责任，逐步建立起地方政府间财政转移支付制度。

最后积极探索建立生态环境保护政府间横向支付制度。

2.1.2 加大生态环境保护的财政投入。

2009年，全国财政环境保护支出1934.04亿元，比2008年增长3
3.3%。

这个比例说明我国已经加大了投入，但是还不够，今后我们要从以下几个方面继续加大投入。

一是逐步提高政府预算中环保投资的比重；二是稳定长期建设国债用于环保的支出；三是增加“环保专项资金”投入。

2.1.3 合理选择不同的融资方式筹集环保资金。

目前我国政府生态环境保护投入资金主要来源有三种：财政转移支付，环境保护国债，排污收费。

企业筹集环境保护资金仍集中于传统渠道，如公益性捐助、政策性优惠等。

因此我们要扩宽筹资渠道，从多方面考虑筹资。

一是加大民间资本支持力度。

可以从环保项目资产证券化、建立具有融资功能的环保基金、私人部门与公共部门合作、利用国际资本的融资等方式来解决。

二是研究发行生态环境补偿基金彩票。

2009年上半年我国筹集彩票公益金20
3.8亿元（中民慈善捐助信息中心，2009），这说明当前我国彩票市场已经初具规模，已经具备了生态环境保护彩票发行的条件。

三是可以考虑把一部分土地出让金纳入环境保护的资金筹集范围。

目前，土地出让金是地方财政非税收入的重要组成部分，统计数据显示，2009年达到1.59亿元，占同期地方财政收入的49%（中国统计年鉴），西部地区的这一比例还在提高，如果从土地出让金的净收益的中拿出一部分用做环境保护的资金，可以缓解地方政府的环境财政资金压力。

2.2 税收政策建议
2.2.1 完善我国现行环境税收制度体系的设想。

第一，出台环境保护税。

《中共中央关于制定國民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》公布，预示着环境税征收将圈定在“十二五”。

环境保护税宜设立污染排放、污染产品、生态保护、
碳排放等税目，分别以污染物排放数量、污染品生产量或消费量、矿产资源开采数量、自然保护区使用量、碳排放水平等为计税依据，实行差别税率，作为中央与地方共享税，税收收入专款专用。

此外，开征环境税后，应当同时取消排污收费制度。

第二，调整消费税。

消费税的税目设置应考虑环境保护的因素，在立法基础上适当的扩大消费税的征收范围，把对环境有危害的商品和排放量大的能源类产品纳入消费税的征收范围之内，如电池、塑料袋、天然气、液化气、煤炭等。

第三，改革资源税。

一是将海洋、淡水、土地、草场等自然资源都列入资源税征收范围，从量征收改为从价征收，或者改为按占有资源量征收，并适当提高资源税税率和应税标准；二是完善森林资源的税收制度，使森林资源价格能够反映森林资源破坏和生态恢复成本；三是将资源课税的计税依据从销售数量改为开采量，使企业积压的资源产品也负担税收，无形中增加了企业的成本，这样企业就可以从收益角度出发合理安排资源的开发，从而避免过度开采，引导企业珍惜和节约国家资源。

第四，改进其他税种。

如较大幅度提高耕地占用税的税率，将占用湿地的行为纳入征税范围，且使用高档税率，在进口税收中，实行差别进口关税政策，对某些不符合环保要求标准的国外产品禁止入境。

另外，对城市建设维护税，城镇土地使用税，土地增值税等进行“绿色”改造。

2.2.2 完善环保税收优惠政策。

除了传统的各种减税和免税规定外，还要加强对节能技术开发和产品的税收优惠，以零税率鼓励对太阳能、地热能等的利用。

进一步加强企业资源节约补贴政策，如2011年节能汽车推广补贴政策，效果就很显著，要进一步完善。

此外，借鉴国外对企业污染防治实行的延长企业还款期、降低贷款利率和实行税收优惠等政策，以促进我国环保产业健康快速发展。

3 结论
近年来，尤其是“十一五”以来，我国在环境保护财税政策的制定和实施方面已取得了积极进展，逐步完善了环境保护的财政政策，环境税费改革也取得了很大进展。

但是现行环境保护财税政策在某些方面还不能完全适应市场经济和经济全球化的需要，主要表现为当前的环境财税体制和环境保护方针政策距离科学发展观要求的环境财税制度仍有很大差距。

因此，我们今后要走的路还很长，“十二五”重在规范环境保护的财权和事权，建立完善资源税改革，扩大征税范围，加大力度推进碳税，形成科学合理的财税环保体系。

参考文献：
[1]孔凡斌，建立和完善我国生态环境补偿机制研究，经济地理，第30卷第8期：1360-1366，2010.
[2]苏明，我国环境保护的公共财政政策走向，学习论坛，第25卷第1期:39-44，2009.
[3]蒋兆才，促进我国经济与环境和谐发展的财税政策，生产力研究，2009
（11）：155-157.
[4]环境税征收圈定“十二五”开征具体时机仍是考验，中国环保网，/，2011.。