上海自贸区带来的变革及影响

上海自贸区带来的变革及影响
安邦咨询（ANBOUND）贺军杨晓东
摘要：上海自贸区改革是中国经济改革的重大举措。

该项改革将会涉及政府职能转变、贸易、金融等多个领域。

本文整合了上海自贸区在各个领域改革拟采取的相关政策措施，并结合安邦（ANBOUND）及相关资料，分析了上海自贸区可能会产生的相关影响及在一些领域所存在的争议，试图给客户带来关于上海自贸区的清晰图景。

上海自贸区带来的变革及影响
贺军杨晓东
国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”）是中国最新批准建立的区域性自由贸易试验区，其范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。

从改革内容来看，上海自贸区涉及金融、贸易和政府职能转变几个方面；从中国整体改革进程来看，上海自贸区改革是下一步中国经济改革试验田，是中国在经济改革中新的探索。

不过，目前关于上海自贸区的争议也颇多——上海自贸区的核心内容是什么？它会带来什么样的变革和市场影响？它会引发哪些问题和矛盾？本报告将在公开信息的监控和整合基础上来回答这些问题。

一、上海自贸区设立的发展历程
2013年3月底，国务院总理李克强在上海调研期间考察了位于浦东的外高桥保税区，并表示鼓励支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，在28平方公里内，建立一个自由贸易区试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制机制。

5月16日，上海自由贸易区项目在国家层面获准立项。

2013年7月3日的国务院常务会议上，原则通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。

国务院会议强调，在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内，建设中国（上海）自由贸易试验区，这是顺应全球经贸发展新趋势，更加积极主动对外开放的重大举措。

要进一步深化改革，加快政府职能转变，坚持先行先试，既要积极探索政府经贸和投资管理模式创新，扩大服务业开放；又要防范各类风险，推动建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由
贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。

这有利于培育中国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济的“升级版”。

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2013年8月16日，为推进上海自贸区加快政府职能转变，探索负面清单管理，创新对外开放模式，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议中，讨论通过拟提请全国人大常委会审议的关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定的决定草案。

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2013年8月22日，国务院近日正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。

试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等４个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。

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2013年8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议决定，通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律的行政审批的决定草案》。

该草案主要内容包括在试验区内，对负面清单之外的外商投资暂时停止实施《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》等3部法律的有关规定，暂时停止实施文物保护法的有关规定，时间为期3年。

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二、上海自贸区拟在相关领域的变革6
从已披露的信息看，上海自贸区将于9月29日正式挂牌启动，届时将公布上海自贸区总体方案，总体方案涉及98项试点项目，落实到各职能部门推进。

这98项试点涉及制度创新、扩大开放、功能扩展和政策保障四个方面。

其中，在自贸区挂牌前要完成的任务有55项，涉及制度创新的就占了54项。

具体包括，一是探索建立以准入前国民待遇和“负面清单”为核心的试验区投资管理
新体制；二是探索建立以货物状态分类监管为核心的试验区贸易监管新体制；三是探索建立以资本项目可兑换和金融服务业全面开放为标志的试验区金融监管新体制；四是探索建立以事中、事后监管为重点的试验区综合监管新体制。

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（一）探索负面清单管理
探索负面清单管理模式是上海自贸区改革的一大亮点。

在上海自贸区改革方案中，一些涉及国家安全、国民经济全局的行业，譬如军工、国防等行业，可能会被列入“负面清单”，电信等行业也可能会有所限制。

至于哪些行业最终将被列入“负面清单”，目前还没有明确的细则。

等上海自贸区正式挂牌后，上海自贸区将与各部委逐一商谈，最终确定下放的权限。

（二）上海自贸区在贸易航运方面的变革
1.出入境监管
检验检疫方面。

进境检疫，进出口检验适当放宽，创新检验检疫监管制度，推进进境货物从口岸直通入区；仅实施动植物检疫、卫生检疫、环保试验和放射性检验；推行“方便进出，严格防范质量安全风险”的检验检疫监管模式。

海关监管方面。

“一线逐步彻底放开”（货物由境外进入自贸区，逐步不受海关监管）；“二线安全高效管住”（货物在自由贸易区和非自由贸易区之间进出，海关实施监管）；采用集中、分类、电子化监管模式，建立优化卡口管理，电子信息联网、进出境清单比对、账册管理、卡口实货核注、风险缝隙等监管制度；探索简化进出境备案清单，简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境手续；探索建立区内外特定区域设立保税展示交易平台；探索建立货物状态分类监管模式；探索试验区统一电子围网管理，建立风险可控的海关监管机制。

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2. 税收管理
关税方面，货物在境外与自贸区之间出入免征关税。

出口退税方面，区内注册的融资租赁企业或金融租赁公司在区内设立的项目子公司纳入融资租赁出口退税试点范围；企业所得税方面，区内注册符合条件的专业从事境外股权投资的项目公司减按 15%税率征收企业所得税（待定）；区内符合条件的公司从事离岸业务的收入按 15%税率征收企业所得税（待定）；区内企业股东因非货币性资产对外投资等资产重组行为而产生的资产评估增值部分实行分期纳税政策。

个人所得税方面，对区内企业以股权形式给予企业高端人才和紧缺人才的奖励，可在不超过5年期限内，实行分期纳税；区内个人股东因非货币性资产对外投资等资产重组行为而产生的资产评估增值部分实行分期纳税政策。

增值税方面，对区内租赁公司及其项目子公司，经批准从境外购买空载重量在25吨以上并租赁给国内航空公司使用的飞机，减按 4%征收进口环节增值税；对设在试验区内的企业生产、加工并经“二线”销往内地的货物照章征收进口环节增值税/消费税。

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3. 期货、贸易和运输方面
期货交易领域，允许境外期货交易所在自贸区内指定或设立商品期货的交割仓库；扩大完善期货保税交割试点，拓展仓单质押融资等功能；逐步允许境外企业参与境内商品期货交易。

跨境贸易领域，探索在区内设立国际大宗商品交易和资源配置平台，开展能源产品、基本工业原料和大宗农产品的国际贸易；积极培育贸易新型业态和功能，支持区内企业发展离岸业务；探索构建相对独立的以贸易便利化为主的货物贸易区域和以扩大服务领域开放为主的服务贸易领域。

货物运输领域，积极发展航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际航运经纪产业，放宽中外合资/合作国际船舶运输企业外资股比限制；简化国际船舶运输经营许可流程，允许中资公司拥有/控股非五星旗船；允许进出口集装箱在国内沿海港口/上海港沿海捎带；积极发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港联动作用，探索形成有国际竞争力的航运发展制度和合作模式；允许设立外商独资国际船舶管理企业，在区内实行国际船舶登记政策。

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（三）跨国公司投资管理和资金运作方面的变革
1.在跨国公司入区方面的目标及相关措施如下：
2、外汇管理改革
深化外债管理方式改革，促进跨境融资便利化，以及深化国际贸易结算中心试点，拓展专用账户的服务贸易跨境收付和融资功能。

主要分三个阶段进行：第一阶段是先试先行阶段。

这一阶段主
要是在风险可控前提下，可在区内对人民币资本项目可兑换进行先行先试；在人民币跨境使用方面先行先试。

第二阶段是探索建立阶段。

在这一阶段探索面向国际的外汇管理改革试点；建立与自贸试验区相适应的外汇管理体制，全面实现贸易投资便利化。

第三阶段是自由兑换阶段。

在这一阶段实现企业法人自由贸易区内人民币自由兑换，但个人暂不实行人民币自由兑换。

3、投资程序便利化
4.资本市场创新
国际版方面，允许金融市场在区内建立面向国际的交易平台。

境外投资股权投资母基金方面，鼓励在试验区设立专业从事境外股权投资的项目公司；支持有条件的投资者设立境外投资股权投资母基金。

股权托管机构方面，支持股权托管交易机构在区内建立综合金融服务平台。

（四）要素市场变革
1、金融市场创新
建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制，鼓励金融市场产品创新。

银行方面，放宽设立条件。

允许符合条件的外资金融机构设立外资银行；符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行；在条件具备时，适时在试验区内试点设立有限牌照银行（参照英、港银行准入规定）。

拓宽业务范围。

在区内实现金融市场利率市场化（贷款利率全面开放，存款利率可能开放），金融机构资产方价格实行市场化定价；符合条件的中外资银行可赴境外发行人民币债券或创新型资本补充工具，用于向自贸区内企业发放贷款；允许对自贸区内企业的贷款突破现有存贷比限制；外资银行可在保税区内开展试点人民币业务；允许自贸区内符合条件的中资银行（含分行、支行）开展离岸业务。

非银行金融机构方面，放款设立条件，允许外商投资资信调查公司（原属限制类产业）；允许外商投资支付机构领榷支付业务许可证》；融资租赁公司在试验区内设立的单机、单船子公司不设最低注册资本限制（金融租赁最低注册资本1亿）。

拓宽业务范围方面，允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务；支持开展人民币跨境再保险业务，培育发展再保险市常14
2.其他要素市场
人才市场方面，中外合资人才中介机构外资最高股权比例由 50%上升至 70%；允许港澳服务提供者设立独资人才中介机构；外资人才中介机构最低注册资本金要求降低。

教育培训方面，允许举办中外合作经营性教育培训机构；允许举办中外合作经营型技能培训机构。

医疗服务方面，允许设立外商独资医疗机构；试点设立外资专业健康医疗保险机构。

建筑工程方面，对自贸区内为上海市提供服务的外资工程设计（不包括工程勘察）企业，取消首次申请资质时对投资者的工程设计业绩要求；对自贸区内的外商独资建筑企业承揽上海市的中外联合建设项目，不受建设项目的中外方投资比例限制。

文化娱乐旅游方面，取消外商独资演出机构的股比限制，允许设立外商独资演出经纪机构，为上海市提供服务；允许设立外商独资的娱乐场所，在自贸区内提供服务；允许在自贸区内注册的符合条件的中外合资旅行社，从事除台湾以外的出境旅游业务；允许外资企业从事游戏游艺设备的生产和销售，通过文化主管部门内容审查的游戏游艺设备可面向国内销售。

信息服务方面，在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式部分增值电信业务。

三、上海自贸区的影响和问题分析
从外界的反应来看，上海自贸区首先对于上海无疑是一大利好。

在上海自贸区相关的措施还未出台前，与自贸区相关的概念股和地价已经开始飙升，广州、天津多地也在跃跃欲试。

安邦（ANBOUND）对上海自贸区的进程也进行了持续的关注。

不过，从目前的情况来看，上海自贸区将是一次在艰难中推进的改革。

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（一）上海自贸区的影响分析
1、上海自贸区将成另类的“一国两制”
在8月16日召开的国务院常务会议上，讨论通过拟提请全国人大常委会审议的关于授权国务院在上海自贸区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定的决定草案。

8月30日，人大常委会授权在上海自贸区调整有关法律行政审批。

此举实质上赋予了上海自贸区治外法权，甚至可称得上“一国两制”。

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从近期来看，在自贸区内试点的项目，很可能是一张一系列的产品清单。

所谓的可复制性，其实也是“跟着产品走”，在自贸区内一个产品试成功了，然后再来推广这个产品。

上海市政府参事室主任王新奎近期曾表示，自贸区的部分规则可能同多数人所期待的并不完全一致，绝对不是学界所想象的那样，先有自由化的环境再让企业在试验区中竞争和发展。

关于资本项目的放开，将同产品相结合来做，也就是说通过各个不同的产品设计和运用来体现汇率、利率的市场化和自由化。

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从长期发展战略来看，上海自贸区也是中国发展战略的一个部分。

曾有分析指出，上海自贸区的改革措施与TPP谈判相对应，使上海自贸区实验符合未来国际贸易新标准要求。

将上海自贸区实验放到中国全球战略框架里，未来可能出现这样的路线图：上海率先实验，接下来扩大实验区域，然后加快与单个国家的自贸区谈判，推动中日韩自贸区形成，与欧盟探索建立中国欧盟自贸区，最
后与美国进行TPP谈判。

如果路线图能实现，中国将通过扩大双边区域合作，打破美国欲孤立中国的企图，并积累足够市场空间后与美国交手，最终完成中美在全球经济分工中的地位重组和利益平衡。

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2、上海自贸区可能会实行利率市场化和汇率双轨制
上海自贸区设计专家林青曾表示，自贸区内利率市场化或指在贸易融资过程中，包括贸易产品、仓储产品的保税过程中，它是伴随融资、金融服务的需求而出现了对货物或者资金形成的市场化。

利率市场化改革进程在自贸区内会加速，但具体取决于自贸区内政策的突破程度。

如果负面清单划得比较清楚，可操作方案比较具体的话，那么利率市场化将会通过自贸区内银行间的有序竞争来实现。

19此外，上海自贸区可能在风险可控的前提条件下允许在上海自贸区内人民币汇率自由兑换，并允许区域内人民币汇率自由浮动。

如果消息属实，中国可能再度迎来境内汇率双轨制。

这一方面将成为人民币汇率制度改革突破，促进均衡汇率的价格发现，另一方面，业内人士也担忧双轨制可能引发较多的资本套利行为，风险管理有一定难度。

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3、上海自贸区改革有助于人民币国际化
根据市场流传的一份来自上海综合保税区管委会的《上海综合保税区运行情况》材料显示，2013年上海综保区将推进国际贸易结算中心、融资租赁、期货保税交割功能及研究建立具有离岸特点的国际账户等十项先行先试。

在其中“全面推进亚太营运商计划”条项下，明确提出要以新加坡等国家为竞争对象，推动跨国公司逐步发展成为实体运作的亚太地区总部——这种表态显示出上海自贸区的自我定位。

分析上海综保区提出的先行先试，再加上此前传出的“汇率双轨制”传闻，上海自贸区建设离岸人民币中心的蓝图跃然纸上。

据一份流出的草案称，中国将在风险可控的前提条件下，允许在上海自贸区内人民币汇率自由兑换，并允许区域内人民币汇率自由浮动。

一直以来，受资本项目管制影响，中国国内的离岸人民币结算较为有限。

若上海自贸区朝着建设离岸人民币中心的方向发展，中国内地的离岸人民币支付份额将有质的突破。

这对于上海建设国际金融中心的战略也将有莫大的帮助。

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4、投资体制和行政审批体制将获得改革突破
在“负面清单”管理模式下，在上海自贸区内，各级政府和部门的行政审批权将进一步缩减。

外商在以前设立企业时需要出具可行性报告，到商务部或者地方商务厅获得审批，然后才能到工商局注册。

而国内企业则并不需要走这一流程。

例如民营企业直接到工商局注册即可。

通过实施“负面清单”的管理模式，除去“负面清单”外，外资企业能够享有国民待遇，其设立不再需要特别的审批程序；“负面清单”的管理模式更加依靠市场机制，放松了政府管制。

除了明确哪些是外资不能进入的领域外，其他领域外资享有充分的国民待遇，能够自主裁量。

因此，“负面清单”管理模式，可以提高对外资的开放水平，有利于为包括外资企业在内的各类所有制企业创造公平竞争的市
场环境。

由于较多外资企业所具备的资金、技术、品牌、管理等优势突出，将大大激发市场主体的竞争活力，有利于打破部分效率低下国有企业的垄断地位，促进经济发展。

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5、上海自贸区的海关监管存在两种创新模式
在海关监管上，上海自贸区据传将试验“境内关外”的政策，实现“一线逐步彻底放开、二线高效关注、区内货物自由流动”的要求。

上海国际航运研究中心的一份报告指出，根据“一线放开、二线管住”的程度不同，有广义的自由贸易区模式以及综合性自由港城模式两种方案。

在广义模式下，“一线放开”需通过制定自由贸易区专项法律法规，赋予自由贸易区“准境外港”的法律地位。

除法律规定的例外情况，境外货物可自由进出自由贸易区，免征关税、进口环节税等常规税种，不实行进出口配额、许可证管理。

“二线管住”则必须施以更为严格的监管力度。

例如，采用围网进行物理分隔；对入驻企业实行经营资质、经营范围、年审制度等一系列严格的企业审核管理制度；对货物进出特殊区域实行严格的记录管理，对不同的货物性质和类别，划分不同的监管力度等级；对外汇实行严格的审查、记录和管理制度；对出入自由贸易区的人员，采用特殊通行证管理制度等。

“区内自由”一是生产自由与流通自由，区内可配合国际中转、国际配送、国际转口等业务对货物进行多种形式的储存、展览、组装、制造和加工，货物在区内可自由流动和买卖，免征增值税、消费税等；二是金融自由，区内无外汇管制，可实现自由汇兑；三是企业投资自由，入区企业经审核合格者，无资本金、来源地、股权比例等差别性政策待遇等。

而在综合模式下，与前述模式的主要区别在于“区内自由”部分。

一是消费自由，自由港城内可以建立商业性生活消费设施和开展商业零售等业务，业务收入免征增值税、消费税等；二是自由港城内可供特殊人员居住，如船员等，并且区域内生活供应品免税。

为此，需要根据出入自由港城的人员类别，采取特殊通行证和特殊居住证的分类管理制度，以及对在港城内购买物品带出港城，要按照自用合理数量原则，实行严格的审查，超过规定金额或数量要依法纳税。

报告指出，第一种方案侧重实现“物”的自由的开放，符合当前中国海关特殊监管区域有所突破的迫切需要。

而方案二由于涉及到海关特殊监管区与城市的融合衔接问题，依据现有国情，在短期内较难实现。

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6、上海自贸区将对服务业产生不小的吸引力
据上海市政府参事室主任王新奎的消息，上海建设自贸区，改革的重要方向是终结审批制，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。

国务院拟提请全国人大常委会审议的暂停实施有关法律规定就是简化企业进入自贸区、终结审批制的过程。

据相关法律人士分析，由于上海自贸区一项极为重要的试验内容是扩大服务业的开放。

因此，现代服务业这样的重点领域将会获得先行先试的鼓励。

除了功能创新以外，制度创新是上海自贸区的核心任务。

政府的管理职能也要进行重大的转变，从此前的“管死”（即完全关闭资本项目）到“有效的管制”。

而这种创新的吸引力无疑是巨大的。

据悉，即将在自贸区里进行的制度改革试验已经对外资企业形成了吸引力，目前多家美资企业已在密切关注上海自贸区将会进行的制度创新。

根据
目前所掌握的信息来看，上海自贸区对服务业无疑具有着巨大的吸引力，尤其是金融业。

这种吸引了会成为上海自贸区的绝对优势，周边地区势必会受到影响。

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（二）上海自贸区存在的争议
1、上海自贸区金融自由化应当有边界
在国务院提出的将在自贸试验区内探索国际上通行的“负面清单管理”投资管理模式之外，有关金融改革方面的内容一直模糊不清。

越是模糊不清，市场的猜测越是繁多，在众多期待之中，“利率市场化”、“资本项目开放”、“离岸中心建设”等都是关键词。

不过，那些对自贸区金融改革充满美好憧憬的市场人士应该清醒认识到，国内外的现实决定了这种金融自由必须存在边界。

一旦自贸区内资本项目开放步伐迈得过大，企业和金融机构的资金就能够非常自由地流入流出自贸区。

中国汇率、利率尚未市场化，由于区内等同于境外，而区外等同于境内，资金成本存在差异，若自贸区内外之间的资金防火墙不够严密，那么本来只是一条门缝的开启，最终就很可能演变为大门四敞。

而防火墙的建立又谈何容易，资金本就是逐利且无孔不入的，一道关卡能够截断货物流，但截断资金流很难。

尤其在当前，美联储的量化宽松政策逐步退出，全球整体资金流向处于新的变局之中，自由边界放得过宽的背后，潜藏着资金快进快出风险。

实际上，按照国际货币基金组织的统计，中国资本账户大部分项目已经实现基本可兑换或部分可兑换，不可兑换项目的占比仅为10%；但这些不可兑换项目涉及衍生品交易等领域，风险系数高，更需要谨慎对待。

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2、风险管控和利益博弈是自贸区的两道门槛
李克强总理此前在英国《金融时报》撰文时仅以“探索”、“重要尝试”等字眼形容上海自贸区，背后显然有谨慎的味道。

从风险管控方面来看，自贸区是中国经济进一步开放的试验场，既是试验就有风险，其中最大的风险是金融。

例如试点人民币资本项目可兑换，无疑等于打开一道夹缝，让国际游资得以迅速进入和退出，制造金融系统风险。

如果全国只有一个上海自贸区，官方不难密切监测和防范，但如果自贸区是遍地开花的话，这些风险便会几何级数放大。

又如试点人民币汇率市场化，必然会增加汇价波动，如果各地一哄而上，中国金融系统能否抵受得住，必然是一个疑问。

1997年泰国一步到位放手对汇率的掌控，结果引发亚洲金融风暴。

利益博弈方面，自贸区深度开放市场，就等于打破垄断性行业享受了数十年的政策保障盾，动摇他们的固有利益，势必会遭到反对。

所有这些都是自贸区不得不面对的问题，也是高层谨慎的原因。

近期反映在A股市场的“自贸区热”，大诋也只是一厢情愿，中长期恐怕难以为继。

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3、利率市场化改革不适宜搞特区
对于上海率先搞利率市场化的设想，也遭到了部分专家学者的反对。

9月14日，全国人大常委、财经委副主任委员吴晓灵表示，上海自贸区可以放开某些形式的资本流动控制，但不主张在上海自贸区优先放开存款利率上限、实施完全的利率市场化，上海自贸区不应成为利率市场化的特区，。