关于对灌区供水管理体制改革的调查和思考

关于对灌区供水管理体制改革的调查和思考
目前，我国有相当一些水库和灌区等许多水利设施作为一种公共事物，大量灌区的灌溉面积不断萎缩，水利工程老化失修等等，逐渐成为影响和制约灌区可持续运行的主要问题。

产生问题导致灌区不可持续运行的根源之一在于现行的供水管理制度和农业水价制度给人们提供了一种不良激励，即相当多的个人能够几乎免费或低价使用灌区资源而不需要承担运行维护的责任。

只有改变或消除现行供水管理制度和农业水价制度产生的不良激励，才能确保灌区可持续运行。

一、进行灌区群管水利工程管理体制改革的必要性
从我灌区内部来看，现行的灌区群管体制建立于六、七十年代的大集体时期，大多采用人民公社、大、小队组织领导下的支、斗渠域管委会或支、斗、农渠长负责制。

随着农村家庭承包责任制的建立，灌溉面积不断扩大，农业种植水平逐步提高，黄河水资源日趋紧缺，灌溉供需水矛盾日益突出，这种粗放型的管理方式暴露出许多弊端：一是功能不健全。

群管组织只负责要水、配水，绝大多数不管工程维护，也不管测流量水和水费计收；二是工程管理主体不明确，以致于投入不足。

平时无专人管理、维护，工程老化失修严重，渠道得不到有效的清挖，造成引水不畅，灌溉水有效利用系数低；三是水费由乡（镇）与其它费用（三提五统）统起来收缴，相互影响不说，还有可能产生不合理的“搭车收费”，而且形成供、管、收脱节，特别是粮食流通体制改革后，水费再不能靠粮库扣公购粮款计收，水费分摊计收的矛盾十分突出；四是不利于深化测流量水和按方收费。

很多渠道上下游、左右岸的测流量水很难统一实施；五是不利于计划用水和节约用水，田间灌溉管理比较混乱。

一轮水几放几关，造成水的浪费。

六是工程主体不明确，也将影响灌区节水改造的全面实施。

从降低农业生产成本，提高农业生产效益来讲，也需要进行群管工程管理体制改革，建立与之相适应的田间水利工程管理组织，强化田间用水管理，降低亩用水量，从而达到减少水费的目的，实现农业节本增效。

因此，灌区必须改革现行的群管体制，成立专门的群管组织，承担起工程建设、管理、水费计收及测流量水（逐步细化到农毛渠口及以户计费）等工作。

二、灌区供水管理体制改革基本情况
党的十五届五中全会提出，要大力推行节约用水措施，建立节水型社会；要改革水的管理体制，调动全社会节水的积极性；水利部又提出了大中型灌区要走“改造、改革、提高用水效率”的路子。

群管水利工程作为灌区效益的终端，做好群管水利工程的管理工作，对于充分发挥灌区工程效益，提高用水效率和农业生产能力，具有十分重要的意义。

而灌区的群管组织一直沿用六、七十年代创建的，与计划经济体制相适应的支、斗渠管委会。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和黄河水资源的日益短缺，这一组织形式越来越不适应新形势的要求。

一是责任主体不明，导致工程投入严重不足；二是职能不健全，只负责要水，不负责灌溉管理、测流量水、水费计收，导致用水秩序?昆乱，争水、抢水、拖欠水费的
现象时有发生：三是与黄河水资源紧缺的形势和建立现代水利节水型社会的要求极不适应。

因此，灌区从1999年开始，就群管水利工程管理体制问题进行了大胆的改革。

为了切实做好改革工作，我们先后到国内一些先进灌区考察、学习他们群管体制改革的具体做法。

在此基础上，根据灌区在工程现状、资源状况、运行管理、水费计收中存在的问题，经过认真分析，权衡利弊，形成了符合灌区实际的综合改革方案。

出台了{河套灌区群管水利工程管理体制改革试行办法》，对改革的原则、内容、办法等做出了详细的规定。

在此基础上，确定全灌区主要是建立以用水者协会为主体，实行专管群管结合、渠域承包管理等多种形式的群管体制改革。

具体做法是：
一是广泛宣传。

全灌区从上到下，由点到面，充分利用电视、广播、报纸等媒体，通过贴标语、发传单、到先进改制灌域学习经验等多种形式进行了深入的宣传。

二是组织动员。

各灌域、旗县市分别就群管改制召开动员会，并在旗县市政府牵头，水管部门分工配合的基础上成立了群管水利工程改制工作领导小组；以渠域或行政村为单元，研究、决定适合本地区特点的群管体制组织形式。

三是进行培训。

分别在水利系统和基层干部群众中，就群管改制的思路、方法及具体操作办法进行培训。

全灌区共培训3200多人次。

四是建章立制。

在统一规范的前提下，根据各种改制形式的实际内容，制定辖区内具体的工程维护、灌排管理、测流量水和水费收缴等的有关章程、制度。

同时根据实际运行状况，因地制宜，多种改制形式互相结合，健全群管组织各项职能，建立用水管理监督机制。

五是逐步完善量水网络。

在国管渠道上直接开口的支渠和较大斗渠实行直口计量收费，划小供水收费单元；实行群管量水共测互监、签字认可制度；推行水量包干到斗口、计划配水到斗口、测流量水到斗口、水费计收到斗口的管理制度，推进管、用、量、收一体化。

三、灌区供水管理体制改革后形成的良好局面
一是节水节费效益显著，减轻子农民的水费负担。

这虽然与水源、种植结构、气候等因素有关，但群管改制也起了关键作用。

通过全面推行改制工作，夏季灌头水同比减少。

二是改制后的群管组织管理职能得到健全完善。

管理责任人集要水管水、工程维修管护、测流量水、水费计收为一体，群管组织管理水平有了明显提高。

改制组织切实担负起灌溉管理任务，保证按时间、水量关放口，农户也严格按用水计划执行，过去淹荒滩、灌路壕、退排干以及刮风、下雨、黑夜“三不浇”等浪费水的现象得到了有效控制。

加大了水费回收力度，不仅保证了水管部门的水费足
额回收，而且农户拖欠水费严重的现象也得到了改变。

三是拓宽了筹资渠道。

通过群管体制改革，用水户在水利工程维护、投入等方面变被动为主动，形成了国家、集体、群众共同筹资办水利的新格局。

四是减轻了乡政府在灌溉管理方面的工作压力。

用水户直接参与管理，把乡政府从繁杂的水事纠纷中解脱了出来，减轻了乡政府既管水又收费的压力，而且用水户能够有权直接确定自己的管水人员和人数，强化了群管职能，减少了不必要的开支，从而减轻了农民负担。