自贸区行政管理制度创新的外部驱力与内在动机——基于“三层冲击”动力框架的分析

自贸区行政管理制度创新的
外部驱力与内在动机——
—基于“三层冲击”动力框架的分析
□张嘉烙
(华南师范大学政治与公共管理学院,广东广州510000)
摘要:自贸区行政管理制度创新是国家治理现代化的重要环节。

在政治、绩效、竞争、技术和危机五种外在动力基础上引入个人行为层,通过构建行政管理制度创新“三层冲击”动力框架对自贸区进行分析后发现,由社会环境层和组织结构层组成的外在动力在自贸区行政管理制度创新中得到了印证,但个人行为层潜藏着以政治驱动为起端的自利性链式反应风险:政治驱动激活获权认知,绩效驱动强化获权动机,竞争驱动催生获权方式,技术驱动提供获权平台,危机驱动塑造获权标签。

由此可折射出外在动力之矛与个人行为之盾的对抗并揭示出政治授权必要性与政治授权双面性的抵触。

为此,需追加诱致性创新动因,协调五种创新动力相互配合,把握权力管理和绩效管理两个焦点,强化全过程治理。

关键词:自贸区;国家治理现代化;行政管理制度创新;强制性制度变迁
中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1007-8207(2023)05-0037-11
收稿日期:2022-10-28
作者简介:张嘉烙,华南师范大学政治与公共管理学院硕士研究生,研究方向为城市与区域治理。

“制度优势是一个国家的最大优势,制度竞争是国家间最根本的竞争。

”[1]继党的十九届六中全会提出“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]后,党的二十大报告再一次提出要坚持深化改革开放这项重大原则,需要“不断彰显中国特色社会主义制度优势,不断增强社会主义现代化建设的动力和活力,把我国制度优势更好地转化为国家治理效能”。

[3]中国式现代化离不开国家治理现代化,行政管理制度创新则是国家治理现代化的关键路径和现实途径,[4]而拥有制度创新核心功能的自贸区成为行政管理制度创新的“试验田”,但其也面临着“合法性不足、空间治权叠加、纵向赋权不足、高度依赖
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政治权威”[5]等一系列行政管理制度难题。

因此,从行政管理制度创新理论的动力视角对其进行分析具有重要意义。

有学者提出了五种外在创新动力为研究奠定了理论基础,但对创新行为个体的影响有待进一步明晰。

[6]善治是国家治理现代化所追求的目标,但在多元价值取向下,创新行为个体在面对五种外在创新动力时会产生绩效认知分歧,形成不同的角色扮演,导致善治动机迷失。

简言之,由外在动力形成的创新之矛可能会与由个人行为形成的创新之盾产生冲突,致使自贸区行政管理制度创新处于混沌边缘,可能导致制度创新价值脱轨和成果变形。

一、主体导入:以自贸区为视角
(一)自贸区的核心功能与关键要义在于制度创新
我国是世界上最大的发展中国家,我国现代化是追赶型现代化,[7]加之中国特色社会主义道路、理论、制度和文化均具有开创性和探索性。

所以,凝聚试验思维、打造试验点、勾画试验线、铺开试验面是我国在不确定情境下提升治理创新能力的重要法宝。

[8]在此背景下,自贸区产生于顶层设计与基层实践的合力,继承了“试验-认可-扩散”的改革逻辑,拥有制度创新核心功能,作为制度创新的“试验田”,肩负着为新时期改革开放探索新路径和积累新经验的重大使命。

(二)自贸区是推动行政管理制度创新的重要阵地
行政管理制度创新的核心在于促进政府职能转变,[9]这与自贸区的功能定位相一致,如《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》明确提出了要将加快政府职能转变作为上海自贸区建设的主要任务之一。

目前,自贸区建设已形成了一体化推动和一体化落实机制,《国务院关于做好自由贸易试验区第五批改革试点经验复制推广工作的通知》提出,自贸区制度创新成果的复制推广要坚持“成熟一批,推广一批”和“试验一批,优化一批”的原则,这意味着上海自贸区所形成的行政管理制度创新成果会被其他自贸区不断延续和发展。

(三)自贸区的行政管理制度创新地位愈加凸显
我国21家自贸区已在全国范围内形成“雁阵”布局,基本塑造了由沿海到内陆的“点线面”制度
创新格局。

截至2021年8月23日,自贸区在政府职能转变和投资管理体制改革等领域累计形成了278项可向全国或特定区域复制推广的制度创新成果。

[10]目前,自贸区的制度创新框架已基本成型,主要涉及贸易投资便利化和政府职能转变等核心内容。

伴随创新精神和创新经验的凝聚以及高价值专项政策的支持和改革试验权的进一步下放,自贸区的行政管理制度创新地位愈加凸显。

(四)自贸区行政管理制度创新梗阻有待破除
自贸区的行政管理制度创新问题具有多样态特征。

在理论问题上,行政管理制度创新可划分为结构性创新、运行性创新和赋能性创新,[11]由此会衍生出与之相对应的创新问题,即结构性问题、运行性问题和赋能性问题。

在实践问题上,既存在多个自贸区普遍面临的问题,如创新成
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本较高、创新动力不足和权限承接有限等,[12]也存在单个自贸区特有的问题,如广东自贸区在促进粤港澳融合制度创新成果的过程中缺乏操作性和同质化明显等。

[13]由此可归纳出结构性共性和个性问题、运行性共性和个性问题以及赋能性共性和个性问题共三组六类自贸区行政管理制度创新问题形态(见图1)。

图1自贸区行政管理制度创新问题形态
二、理论基础:“三层冲击”动力框架
(一)相关概念的梳理
制度可以被理解为一系列的规则与规范,有学者认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[14],也有学者认为,“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统”[15]。

上述两个概念均凸显了制度中人的要素,前者侧重于对人的行为约束,后者侧重于对人的信念阐释。

历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义作为新制度主义的三个主要流派,对制度概念的界定都有各自的侧重。

历史制度主义强调“制度运作和政治运行过程中权力的非对称性”[16]。

理性选择制度主义强调“政治人的理性特征,重视偏好的稳定性”[17]。

社会学制度主义强调“行动者对制度的反应,更多指的是非正式的制度和文化的影响”[18]。

对此,相对统一的观点认为“制度是一系列正式或非正式规则、规范等构成的集合体,是由组织结构、个人行为与社会环境相互作用构成的”[19]。

这一概念着重表达了制度的静态结构属性,为建构“三层冲击”动力框架划分出了三个层次。

在引入动态过程属性后发现,“制度是在复杂和相互交错的系统中运行着的规则”[20],是“主体、结构、过程和环境相互依赖和影响的一种关系”[21]。

在此基础上,有学者认为,“制度创新应当是行为主体基于外部环境考察,有目的地提出新理念并付诸实施的全部过程”[22]。

可以看出,制度创新的动力源自外部但又依赖于创新主体的能动性执行。

行政管理制度作为制度的重要类型之一是制度的重要组成部分。

因此,有学者明确了行政管理制度创新的概念,即“国家行政机关为适应执政党、国家立法机关以及上级行政机关提出的要求,为回应经济社会需求和下级行政机关提出的要求,或对已有行政管理制度进行更新、拓展、修正、优化,或恢复曾经实行的行政管
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理制度,或新拟、创造新的行政管理制度的行为和过程”[23]。

在实践中,行政管理制度创新并不总是呈现出良性的发展逻辑,负向过程的创新产出会带来“伪创新”挑战,有学者将其归结出面子式、空想式、烂尾式和盆景式四种主要表现形式。

[24]
(二)分析框架的构建
行政管理制度创新具有静态结构属性及动态过程属性。

地方政府创新动力研究的类型可划分为三类:分层式动力要素研究、列举式动力要素研究和单一式动力要素研究,其中分层视角可将地方政府创新动力进一步细化为内部动力和外部动力、根本动力和直接动力等不同维度,[25]有学者从内生需求和外部诱因两个维度对东北地区地方政府创新动力的匮乏成因进行了探析。

[26]根据这种思路并结合制度概念的结构特征提出行政管理制度创新的“三层冲击”动力结构,其中社会环境是“外层冲击”,组织结构是“中层冲击”,个人行为是“内层冲击”。

“三层边界”的要素会通过独有的创新触发机制和创新传递机制实现交流并作用于最终的行政管理制度创新。

因此,要生成行政管理制度创新预期成果,关键在于维护“三层边界”的开放并保持其要素相互间的顺畅流通和信号的有效传递。

动力是创新的源泉,但不同于私人部门以自身利益最大化为宗旨,维护和增进公共利益是政府产生和存在的合法性前提。

[27]这与制度创新概念形成了呼应,即外部环境是行政管理制度创新动力的“发源地”。

有学者认为,外在动力由“外层冲击”和“中层冲击”组成,可具体划分为政府层面的绩效驱动与政治驱动,市场层面的竞争驱动和社会层面的技术驱动与危机驱动。

[28]然而,也有学者认为,制度创新与个人行为密切相关,是各方观念博弈的结果。

[29]个体动机和个人行为也是制度创新推力的重要组成部分。

[30]作为最终的执行者,行为个体对行政管理制度创新的有效性有着关键性影响,因为制度创新行为个体是承接“外层冲击”和“中层冲击”并形成具体创新产出的载体,制度创新成功与否和成效好坏同改革者行为效度高低密切相关。

所以,除了要将作为主要动力的“外层冲击”和“中层冲击”纳入制度革新的“动力圈”之外,由“内层冲击”所释放的制度创新动力也不能小觑。

有学者认为,“中国行政管理制度创新是行政管理创新主体受到政府内部结构和外部环境压力双重动力的复杂过程”[31]。

如制度张力和环境激励等外部因素会对制度创新行为个体产生影响,从而形成趋利性迎合动机和策略性妥协动机等复合型动机,催生行政管理制度“伪创新”。

[32]官僚主义和形式主义的附着也会导致制度创新政策的执行出现“局部空转”困境,[33]致使基层创新堕入象征性治理、选择性治理、规避性治理和变通性治理的怪圈。

[34]对此,有学者在梳理心理学对个人行为的解释时提出了一种“认知—动机—行为”分析路径,且在此路径的基础上构建了“注意力—动机—行为”的理论框架,对中央政府在环境保护领域的注意力分配情况进行了测量,并对相关政策的决策过程进行了分析。

[35]这种分析路径也有学者加以应用,即从理性经济人假设出发,对在全面深化改革背景下的政府官员的避责动机和避责行为及
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其扩散过程进行了探析。

[36]由“外层冲击”和“中层冲击”所形成的行政管理制度创新环境也会影响制度创新行为个体的创新认知,进而形塑创新动机,生成对应的创新行为。

其中作为“中间变量”的创新动机既是外部客观环境的认知反应,也是产生制度创新行为的内生力量,对个人行为的强烈程度和持续时间具有显著影响,是把握和调适个人行为的重要节点。

理解行政管理制度创新主体的个人行为离不开对府际关系进行分析,这是行政管理制度创新作为一种政府行为的应有之需。

对此,有学者将府际关系归纳为四种:央地政府间关系、地方政府间关系、部门政府间关系和地区政府间关系,并指出府际关系的实质是权力配置和利益分配关系。

[37]处于各种府际关系中的行政管理制度创新主体容易形成获取权力和获取利益的两种创新认知、创新动机、创新行为。

从大的方向看,政府属性有公共性和自利性之分,[38]这就会形成公共性获权认知、动机和行为与自利性获权认知、动机和行为以及公共性获利认知、动机和行为与自利性获利认知、动机和行为。

综上所述,可在行政管理制度创新外在动力基础上构建“三层冲击”动力框架(见图2
)。

图2行政管理制度创新“三层冲击”动力框架
三、实践对话:“三层冲击”动力框架与自贸区
(一)外在动力之矛:五种创新动力下的行政管理制度创新
⒈政治驱动。

政治驱动型行政管理制度创新可划分出两种类型:依据上级政府的硬性指令实施的创新和在政治授权下于局部地区开展的创新,分别具有结构性、系统性与局部性、探索性特征。

[39]自贸区行政管理制度创新的政治动力有两个表现:一是功能匹配,即服务于政治目标和国家战略。

如湖南自贸区服务于中部崛起战略,北京自贸区服务于京津冀协同发展等。

自贸区行政管理制度创新是国家治理现代化的重要环节,是全面深化改革的具体表现,围绕两个“奋斗15
源员
年”而展开,服务于坚持和发展中国特色社会主义总任务。

[40]二是类型匹配,即自贸区行政管理
制度创新属于以政治授权为驱动力的政治驱动型创新。

[41]随着《关于支持自由贸易试验区深化
改革创新若干措施的通知》等政策的发布,自贸区所享有的赋权力度进一步加大。

⒉绩效驱动。

绩效驱动型行政管理制度创新以提高职能履行效率和公共服务质量为目的,是政府对自身问题的发现及解决过程。

[42]在绩效驱动下,行政管理制度创新主体拥有更强的内在激励,创新方向自下而上。

但是,各层次各类型功能区的叠加容易导致自贸区制度创新核心功能“边缘化”,习惯性套用开发区以经济发展为导向的绩效考核模式,结果强化了自贸区的“GDP至上”思维。

[43]在此背景下,广西自贸区于2021年1月开始主动推行制度创新绩效考核,致力于强化制度创新绩效认知。

该绩效评价体系主要聚焦国家和自治区改革决策部署等领域,兼顾行政管理制度创新内容。

同时,该绩效评价体系将制度创新成果划分为A、B、C三个等级,不仅强调创新成果需兼顾差异性、集成性和首创性,还通过奖惩机制来提升创新积极性和消减避责动机,既有利于自贸
区运行绩效制度的规范化和科学化,也有利于激发行政领导的首创精神。

⒊竞争驱动。

行政管理制度创新的竞争动力主要源自政府外部,更多表现为市场在管理和提供物品及服务过程中对政府形成的参照。

[44]竞争驱动型行政管理制度创新有可能会触发结构性制度创新,即关于行政权力配置的制度性创新。

[45]其中,行政审批制度改革是透视这一过程的“显微镜”。

加快政府职能转变是自贸区建设的重点任务之一,而行政审批制度改革则是其中的具体表现,主要包括成立行政审批改革机构,出台行政审批改革方案和下放行政审批权力等方
—中国(天津)自由贸易试验区行政审批局面。

如2019年12月,全国首个自贸区级行政审批局——
正式挂牌成立;2020年11月,昆明市人民政府办公室印发了《中国(云南)自由贸易试验区昆明片区相对集中行政许可权改革实施方案》;2021年2月,《关于赋予中国(辽宁)自由贸易试验区各片区管委会第一批省级行政职权的决定》发布,下放了多项省级行政权限。

⒋技术驱动。

行政管理制度创新的技术动力主要是指由技术竞争和替代压力所引发的制度创新动力。

[46]一方面,这种动力“是从结构性制度层面赋权到技术改进的系统扩展”[47]。

另一方面,这种动力“是在制度机制和工具层面以提高效率和规范为目的的技术改进和替代”[48]。

以海南自贸港大数据管理局为例,成立大数据管理局本身就是海南自贸港的制度创新典型案例,组建大数据管理局直接促进了海南自贸港大数据管理体制机制的创新,推动了政府在大数据领域的职能重组,加强了大数据的统一建设、统一管理和统一服务,催生了结构性制度创新。

同时,大数据管理局是海南自贸港制度创新的重要推力,助推“码上办事”平台入选成为海南第十批制度创新案例。

“码上办事”平台既改变了政府与社会的沟通形式和交流渠道,也改进了政府履职的方式和工具,是海南自贸港在技术驱动下的代表性制度创新案例之一。

⒌危机驱动。

行政管理制度创新的危机动力是指由危机揭露制度缺陷并冲击现行制度的政源圆
治合法性和技术合理性引发的制度创新动力。

[49]其大致可有两种传输路径:一是为政府反思提供学习契机,[50]可进一步划分出由短期学习而产生的运行性制度创新和由长期学习而促成的结构性制度创新。

[51]二是为政府思变营造政治环境,其基本逻辑是在危机投射下所衍生的社会分化对既有制度实践的质疑叙事、革新要求和行为显露。

在危机驱动下,自贸区若能把握革新机遇,便可在短期内触发结构性行政管理制度创新,这在自贸区的实践过程中已有所体现。

如为助力经济重振,湖北自贸区积极发挥制度创新优势为复工复产提供保障,其中武汉片区依靠出台《项目建设全流程提速十条》和探索“拿地即开工”审批模式等措施提升了项目审批效率;宜昌片区也进行了医疗器械“承诺即投产”改革探索,并率先试行了建设工程单体竣工验收改革。

(二)个人行为之盾:以政治驱动力为起端
当前的自贸区行政管理制度创新模式依旧附带政府主导的变迁色彩,这主要体现在中央政府充当初级制度供给主体和地方政府依赖行政手段推动创新两个特征之上。

[52]在此模式下,央地关系在各种府际关系中占据关键地位,中央政府将制度创新任务“发包”给自贸区,并通过纵向府际权力的有机结合来进行创新激励,而地方政府利益的实现与行政权力高度相关。

[53]因此,自贸区行政管理制度创新的首要动力是政治动力,自贸区创新行为个体则主要受政治驱动的影响并以此为开端,围绕如何获权而演化。

这种地方政府创新行为与部分学者提出的“请示授权”十分相似,即“地方政府为了解决可能具有普遍性的属地问题,将创新意愿形成实践方案,并正式报告高层级政府,请求高层级政府批准试点;在获得高层级政府正式确认并授权成为试点后开展实践”[54]。

⒈政治驱动激活获权认知。

通过中央授权地方进行政策试验和地方展开探索回馈中央的方式来生成治理绩效是我国治理现代化的特色方案,[55]有学者从央地互动视角出发,以上海自贸区为例,对我国政府的政策试验策略进行了研究,概括出顶层设计下的试点创新和适应性调整与中央授权下的参与式创新和因地式探索四种模式。

[56]政治驱动强调通过政治授权来开展局部性探索和试验,这就意味着政治驱动型行政管理制度创新容易激活自贸区创新行为个体的获权感知。

但是,先行先试改革特权所具有的弹性空间既能与自贸区核心行为主体的职场利益和绩效预期相互嵌合,也能让自贸区在各种竞争挤压情境中形成“权力凸起”,进一步拔高自身势能并以此获取竞争优势。

[57]所以政治驱动型行政管理制度创新过程潜藏着自贸区制度创新初衷被替代的风险,即自利性获权认知排挤公共性获权认知,进而导致政绩导向取代问题导向的制度创新异化。

⒉绩效驱动强化获权动机。

绩效驱动型行政管理制度创新强调政府由内及外发现问题和自下而上推动革新。

正因如此,自贸区创新行为个体对自身绩效的认知偏好将对行政管理制度创新的实际效果有着重要影响。

对此,有学者在研究基层“伪创新”过程中提出了守成者、观望者和改革者等概念,[58]还有学者在探析基层善治动机过程中将官员的行为动机分成了避责、邀功、善治和腐败四种。

[59]就自贸区而言,无论是抱有牟利动机的投机者或是企图在晋升锦标赛中胜出的邀
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功者,是为了逃避政治责任的欺瞒者,还是致力于推动制度创新的改革者,其绩效认知虽有不同,
但权力始终是其实现绩效预期的核心资源之一,因为“权力本质上是一种汲取资源的能力”[60]。

由此可见,绩效驱动会强化自贸区创新行为个体的获权动机。

这也意味着,若政治驱动激活了自利性获权认知,那么绩效驱动将会进一步强化自利性获权动机,使自贸区创新行为个体倾向于通过
行政管理制度创新来置换治理合法性和权力下放,为自身发展构建出“利益再生产”链条。

[61]⒊竞争驱动催生获权方式。

竞争驱动型行政管理制度创新要求让市场在资源配置过程中起决定性作用,这需要深化“放管服”改革,理顺政府与市场间关系。

在此过程中,各类市场主体会给政府投以期待,而满足这些期待也就顺势成为了自贸区形成行政管理制度创新绩效并以此向上级“请示授权”的重要方式。

所以,竞争驱动又为自贸区创新行为个体满足自利性获权动机开辟了通道。

但是,自贸区无法用有限的注意力满足市场主体的所有期待,对多元利益诉求进行选择性筛选和回应就成为普遍现象。

在自利性获权动机的影响下,创新行为个体将更加注重制度创新效率,而市场主体期待的同向化、政府间的学习效应和制度创新规范的约束等合法性机制和效率机制又恰好迎合了这一需求,结果便是形成了大量的同形性和低质量制度创新。

[62]如《应急管理部在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点工作的实施方案》等政策的发布,使得自贸区为提升制
度创新效率并吸引上级注意往往会在同时期内发起以速度换取质量的“首创首例”之争。

[63]
⒋技术驱动提供获权平台。

虽然技术驱动型行政管理制度创新促进了自贸区制度创新的工具升级与应用革新,也推动了自贸区运行性制度创新并带动了结构性制度变革。

但是,在信息化时代自贸区行政管理制度创新成果不再局限于行政系统的内部报送,亦可通过网络空间向社会各界进行展示和传播,这便为自贸区创新行为个体打造了彰显自身治理合法性的另一个获权平台。

然而,在这个“亮肌肉”和“秀实力”的竞争擂台上,既存在制度创新“真本领”,也掺杂着为竞争而创新的“假动作”。

[64]换言之,由竞争驱动所产生的制度创新偏差可能会延续至这一阶段,并以网络化形式显露。

同时,在追求合法性动机的驱使下,舆论正向引导的强化会进一步延伸这种制度创新偏差的“孵化”空间,导致自贸区行政管理制度创新的线上成绩单逐渐体现出内卷化趋势,创新边际收益不断递减,创新边界逐渐被固化,高质量制度创新不足。

如管理体制有待健全,
监管机制有待完善,制度红利有待释放,创新意愿有待激发等。

[65]
⒌危机驱动塑造获权标签。

尽管公共危机会给政府现行制度的局部缺陷投下阴影,但自贸区的功能定位具有特殊性。

在其制度创新“试验田”角色和先行先试改革特权及其容错机制等优势的支持下,自贸区在危机管理情境中因制度层面不足而受到的合法性和合理性冲击相对较小。

有学者认为,疫情防控背景进一步丰富了科技手段在基层社会治理中的应用场景,从而倒逼基层治理工具创新和治理水平提升。

[66]自贸区与之相似,也同样倾向于利用疫情防控背景来加快行政管理制度创新步伐。

由此看来,公共危机可以成为一种个性化标签,而自贸区创新行为个体
源源。