浅谈我国退役军官再就业保障责任问题

浅谈我国退役军官再就业保障责任问题
p
在市场经济条件下，用人单位作为市场的独立主体，有用人自主权，不再由政府掌控。

社会资源的配置包括人力资源的配置由市场进行调节，服从效率原则。

也就是说无论是政府机关，还是企事业单位，用人单位在选择人才时无不是以市场竞争为导向，以效率最大化为目标。

现行的计划安置方式是在考虑到退役军官这一特殊职业群体的牺牲与贡献之后而采取的优先保护其就业权益的方式。

虽然暂时地解决了军官退役后再就业问题，但长远来看是以降低社会整体效率为代价的，1破坏了公开、公平、公正、择优录用的原则，剥夺限制了更为适合此职位的非军人的就业权，最终将制约社会的发展。

（二）恩惠制的计划安置模式实质上损害了退役军官的就业发展权
尽管现行的法律在文本上规定退役军官再就业是计划安置和自主择业两种方式并存，但实际上自主择业并没有发挥出立法时所设想的作用。

退役军官只有少部分选择了自主择业方式安置，而绝大部分仍然选择通过计划分配方式进行安置，这种选择是有一定的合理性的，首先在中国几千年传统的官本位思想的影响下，如果国家在军官为国家流血流汗、牺牲奉献后不安置在编的公务员工作，将其削官为民，不仅退役军官本人会心寒，周围人对其“人往低处走”的看法也会使其处于尴尬境地。

其次军官在服役期间工作时间长，工作强度大，与家人聚少离多，无论是军官本人还是其家人都做出了比常人多的多的牺牲，退役后希望有一份稳定的工作，像常人一样享受一下天伦之乐，弥补一下服役期间对家人的愧疚是很合理的。

然而，从实践来看，对于通过计划安置实现再就业的退役军官，即使完成工作安置，退役军官对政府安排的工作在一段时间后因不适应也会暴露出不满情绪，接收单位对安置人员不能胜任工作也会表示出不满，导致退役军官与职位之间并非最优匹配，造成隐性失业，或者导致退役军官的发展不利，或者导致退役军官的重新择业的情况。

2由此可见，这种恩惠制的计划安置模式，并不能从根本上保护退役军官的权益，从长远来看实质上损害了退役军官的就业发展权，不是问题的最终解决办法。

（三）国家转嫁保障责任，地方政府不堪重负
国家将本应由自己承担的责任转嫁给地方政府，造成在退役军官再就业保障运行的过程中给地方政府带来了很多问题。

对于无法安置的退役军官地方政府采取发放退役补助金的货币方式安置，而当地方财政无力承担时，只好选择“行政不作为”，即退役补助金的发放要么数额不足要么未能按时发放。

这就导致退役军官生活不稳定，上访频繁出现，给社会稳定埋下了隐患。

同时也导致了地区之间的发展不均衡现象严重。

对于经济较发达的地区，教育好，就业机会多，服兵役的人较少；而经济不发达的地区，恰恰相反。

这就导致了兵源大省即经济发展欠发达地区安置费用的财政支出压力较大，兵源小省即经济发展较发达地区财政支出则相对较小。

二、借鉴美国
（一）美国联邦政府是退役军人再就业的保障主体
法律明确“国防是联邦政府的事权，退役军人事务各项经费保障由联邦政府的财政来负担，理论上各州不必为退役军人的抚恤金、医疗费、丧葬补助等列支，但各州为了体现对国防和军队建设的重视，激发居民的爱国主义热情，往往也制定了一些对退役军人，特别是烈士、残疾退役军人进行褒扬和奖励的政策。

”3而且美国联邦政府高度重视退伍军人的各项服务工作，此项工作成为联邦政府的重要职能之一。

在美国国防部、劳工部、退伍军人事务部这三个部门具体负责退伍军人事务，且职责划分清晰，各司其职。

国防部负责军人退伍前咨询指导工作和军地协调工作，并在各个州设有若干“军转民办公室”；劳工部“退伍军人就业与就业培训局”，主要是为退伍军人提供就业咨询、就业培训；美国退伍军人事务部负责退伍军人的健康、福利等服务，包括军人家属的相关福利事务。

4
（二）平等性是就业保护优先的前提
美国的宪法条款和成文法均赋予退役军人在任职上较其他人具有当然的优先权。

但这种优先权是针对某一职位要求而言，即在满足职位要求的退役军人和非退役军人之间，前者享有优先权。

也就是说个体条件方面的平等性是就业保护优先的基础。

当退役军人在各方面条件适合时，才能享受相对于非退役军人的优先权。

这样的优先权是退役军人与非退役军人在平等竞争前提下的优先权。

（三）美国联邦政府承担退役军人再就业的保障责任
美国联邦政府在退役军人的再就业保障中充分承担起了就业咨询、协调、培训等保障责任。

具体保障措施体现在：
1、能力保障
1916年，美军就在《国防法》中将借助国民高等教育资源培养军官的形式确定下来。

二战结束后的《军人权利法案》确立了退伍军人教育优先制度。

美国联邦政府主要是通过向退役军人提供免费的充分的教育训练机会，进而提高了军人的文化素养和职业技能，使退役军官与非军人拥有同等的机会，具备相当的竞争能力。

西点军校从军官的入口教育阶段就非常注重“军地通用”的特点。

西点军校从课程设计到校园建设，无不在“与时俱进”的改革中，这种开放性的目的在于“使毕业生能有效的预见并适应一个在技术、社会、政治以及经济各方面都在不断变
化的世界”。

5
2、生活保障
美国对服役不满20年的退伍军人发放一次性的退役金；对服役满20年的退伍军人和残疾军人，根据服役年限和残疾程度，发放退休金。

美国退伍军人因与服役期间所患疾病有联系而引发其他疾病时，在自己无力承担费用时，可进行免费治疗；针对因公致残或因公致病时，实施免费治疗；其他情况享受优惠医疗服务。

6所有关于退伍军人的各项开支均列入联邦预算，由联邦政府保证运转资金的充足，促进了美国军队建设的良性循环。

三、我国国家应承担的退役军官再就业的保障责任
美国行政管理学家毛舍曾言：“把公职作为一种报酬手段来酬谢退伍军人，未必是明智之举，而且还是以牺牲文官的素质和行政工作的效率为代价的。

” 在社会转型的今天，国家对退役军官再就业的保障责任与计划安置模式下国家安排工作的责任形式完全不同，“服务型政府”要求国家的责任范围限于通过各种保障措施，制定再就业保障法律及相关政策、协调就业培训、完善就业指导等公共服务职能，以适应“服务型政府”的职能定位，提升退役军官的就业竞争力，协助退役军官再就业。

在前面相关法律依据分析中可以看出我国已经开始了转变行政强行安置的探索，笔者认为美国的相关做法正是我国探索的方向，而且实践证明也是行之有效的。

我国的政治、经济、文化不同于美国，虽然不能照搬他们的做法，但我们可以从中得到一些启示。

（一）明确国家作为退役军官再就业的保障主体及必要性
在计划经济体制下，地方财政是中央财政的组成部分，各地方的财政收入都上缴中央，再由中央根据地方需要进行划拨，各级地方政府都不存在自己独立的财政。

”7这时，即使是由地方政府作为责任主体，其最终责任者仍然是中央政府。

但是在逐步理顺中央和地方关系的今天，尤其是1994年随着国务院实行分税制财政体制改革以来，对中央和地方的财权应作明确划分。

具体到退役军官再就业保障的责任主体问题上，我们必需明确国家即中央政府是退役军官再就业保障的主体，才不会出现前面所提到的“怪圈现象”。

笔者认为应在管理体制上改变过去由临时组建的工作机构负责的情形，将分散于各个部门的职责统归于一个正式组建的独立的专门机构。

由权威的机构归口管理，从军官退役前到退役后、从再就业前到再就业后全程服务，并在位阶较高的《宪法》、《国防法》中予以明确规定，既可凸显国家对退役军官再就业的高度重视，又可提升退役军官的地位。

地方政府可以根据自身财政情况，制定一些对退役军人，特别是烈士、残疾退役军人进行褒扬和奖励的政策。

（二）国家承担的保障责任
1、能力保障
（1）通过立法确立“军地两用人才”培训制度
人力资本的投资和积累需要一个漫长的过程，这就要求建立一套制度化的“军地两用人才”的培训模式并以法律的形式固定下来。

在不影响军队军事任务完成的前提下从服役期间开始贯穿于军队培养的整个过程。

以服役期间的培训为主，退役后的培训为补充。

（2）通过立法确定军人教育优先原则
2007年我国为适应社会发展实施开放式的培训，在为军人提高就业能力方面已经迈开了实质性的一步，就是在清华大学建立全国军队转业干部高校教育培训基地。

8在实践有益探索的基础上国家应通过立法确定军人教育优先原则，使退役军官再就业时拥有与就业市场相衔接的技能，同社会人员站在一个起点上，不受任何就业歧视。

由国家财政为国民教育机构提供补助，军人在服役时和退役后均可按个人需求免费进入高校、科研院所和培训机构接受教育。

2、生活保障
首先，对退役军官的收入保障应纳入国家的财政预算，由中央财政予以支持。

其次，我们通过国家立法对退役军官的收入水平予以保障，使得军官在退役后的物质生活水平相当于或略高于社会人员。

收入保障最主要的形式是退役金。

在退役军官具有稳定收入之前，国家根据当地生活水平和物价指数按月发放退役金，使得退役军官及其家庭能够保持稳定的生活来源。

其次是医疗保障。

对于因军事职务原因导致疾病而需就医的，由国家承担医疗费；对于非因军事职务原因而需就医的，国家提供医药费减免。

再有就是住房保障，国家优先向退役军官提供廉租房、经济适用房；退役军官购买商品房，可由国家给予首付款减免和贷款利息减免的优惠保障。

3、个别安置
对于少数退役军官因服役造成身体残疾，导致在就业竞争时处于非常不利境地的，国家有责任对此承担全部补偿责任，并为这些退役军官安置工作。

对于接收残疾退役军官的用人单位来讲，国家应通过税收减免或其他优惠政策补偿其效率的损失。

四、小结
在打造服务型政府、加快政府职能转变的过程中，更为注重国家进行社会管理和公共服务的职能。

由国家强行安置退役军官就业的模式已经远远滞后于社会的发展。

为了使退役军官安置工作顺利运行，笔者认为应由有财政能力的国家承担保障责任，并以此为基点进行退役军官再就业保障法律制度的改革，对社会发展做出应有的回应。

[注释]
1.熊友存，胡文贤，唐俊，张李军.我军转业待遇制度的功能定位及标准的确定[J] ．军事经济研究,2005,(３).
2.张立.我国退役军官再就业保障法律制度[D] .中国政法大学，2008：8.
3 .邹波.美国退役军人事务管理对我国的启示[J] .中国民政,2006，(8)：44.
4 .美国所内政组.美国退伍
军人的安置机制[J] .国际资料信息,2005.
5.王飞凌.走进西点军校[M] .中国青年出版社,2004：177.
6 .杨永康.美国军人退伍安置法律制度研究[R] .中国军事法治前沿论坛“和谐社会与开放的中国军事法”第二届学术研讨会．
7.马福云,张晓玉.城乡一体化对退伍军人安置影响探析—珠三角退伍军人安置改革研究[J] ．青年研究，2007,(3).
8.董强.全国军转干部高校教育培训基地在清华揭牌[N].解放军报,2007-12－10.
[参考文献]
[ 1 ] 田友方.美国军事法评介[M] .海潮出版社,2007.
[ 2 ] 阎志军.军队转业干部自主择业导论[M] .蓝天出版社, 2005.
[ 3 ] 王飞凌.走进西点军校[M] ．中国青年出版社,2004.
[ 4 ] 马福云,张晓玉.城乡一体化对退伍军人安置影响探析—珠三角退伍军人安置改革研究[J].青年研究,2007,(3).
[ 5 ] 董强.全国军转干部高校教育培训基地在清华揭牌[N] .解放军报,2007-12－10.
[ 6 ] 美国所内政组.美国退伍军人的安置机制[J] .国际资料信息,2005,( 9 ).
[ 7 ] 邹波.美国退役军人事务管理对我国的启示[J] .中国民政,2006，( 8 ).
[ 8 ]熊友存，胡文贤，唐俊，张李军.我军转业待遇制度的功能定位及标准的确定[J] ．军事经济研究,2005，（３）．
[ 9 ] 杨永康.美国军人退伍安置法律制度研究[R] .中国军事法治前沿论坛“和谐社会与开放的中国军事法”第二届学术研讨会.
[ 10 ] 张立.我国退役军官再就业保障法律制度[D] .中国政法大学,2008。