浙江省宁波市土地利用总体规划

浙江省宁波市⼟地利⽤总体规划浙江省宁波市⼟地利⽤总体规划
（2006-2020年）
说明
宁波市⼈民政府
⼆〇⼀⼀年⼋⽉
⽬录
第⼀章市域概况 (1)
第⼀节⾃然条件 (1)
第⼆节经济社会发展⽔平 (2)
第三节⼟地⽣态环境状况 (3)
第四节⼟地利⽤现状 (4)
第⼆章上⼀轮规划实施评价 (6)
第⼀节规划指标执⾏情况分析 (6)
第⼆节规划实施总体成效分析 (8)
第三章规划修编过程 (10)
第四章规划基数转换与认定 (11)
第⼀节⼯作原则与⽅法 (12)
第⼆节规划基础调查和基数转换结果审查分析 (16)
第三节成果与作⽤分析 (18)
第五章经济社会发展⽬标 (20)
第⼀节经济社会发展趋势与定位 (20)
第⼆节经济社会发展⽬标 (25)
第六章⼟地利⽤战略与⽬标 (29)
第⼀节基本原则与思路 (29)
第⼆节战略⽬标与战略阶段 (32)
第三节⼟地利⽤战略 (33)
第四节规划原则与⽬标 (35)
第七章规划调控指标分解 (37)
第⼀节指标属性 (37)
第⼆节规划调控指标分解 (38)
第⼋章⼟地整治规划 (42)
第⼀节⼟地整理规划安排 (42)
第⼆节⼟地复垦规划安排 (43)
第三节⼟地开发规划安排 (44)
第九章规划环境影响评价 (46)
第⼀节⽣态环境基本状况 (46)
第⼆节⼟地⽣态环境承载⼒分析 (52)
第三节⼟地⽣态环境主要问题及规划重点 (54)
第四节⼟地⽣态环境发展⽬标 (59)
第五节规划环境影响预测与评价 (61)
第六节不良环境影响的减缓措施 (67)
第七节评价结论 (69)
第⼗章其他说明 (70)
第⼀章市域概况
第⼀节⾃然条件
宁波市位于我国东海之滨，地处浙东低⼭丘陵的东北部、浙江宁绍平原东端，东有⾈⼭群岛为天然屏障，北濒杭州湾，西接绍兴市，南临三门湾，与台州三门、天台相连，是长江三⾓洲南翼区域中⼼城市。

宁波市属亚热带季风⽓候区，四季分明，光照充⾜，⾬量充沛，温和湿润，年⽇照时数1928⼩时，平原地区年平均⽓温16.2℃，最热⽉7⽉为28℃，最冷⽉1⽉为4.2℃，年平均⽆霜期235天，多年平均降⽔量1521毫⽶。

全市地势西南⾼、东北低，三⾯环海、⼀⾯依⼭。

西部为四明⼭脉，西南部为天台⼭脉，东南部为天台⼭余脉，间有诸多滨海⼩平原，沿海岸港湾、岛屿众多；中部和北部为平原，间有丘陵分布，呈现形态分明、特征显著的地貌格局。

市内河⽹密布，主要有甬江、奉化江、余姚江，形成甬江⽔系，为浙江省⼋⼤⽔系之⼀，流域⾯积占本市陆域的59%。

全市⽔资源天然补给来源充⾜，径流资源较丰富，但拦蓄能⼒不⾜，可利⽤⽔资源并不丰富，按⼈⼝、⽥亩计算的占有量皆低于全国和浙江省平均⽔平。

第⼆节经济社会发展⽔平
宁波市下辖海曙、江东、江北、北仑、镇海、鄞州六区，余姚、慈溪、奉化三个县级市和宁海、象⼭两县，2005年实际常住⼈⼝达到714万，其中户籍⼈⼝556.7万，城镇化⽔平达到56%。

2005年，宁波市经济总量在全国副省级城市及省会城市中排名第7位，财政收⼊排名第6位，城镇居民⼈均可⽀配收⼊和农村居民⼈均纯收⼊均名列前茅，综合经济实⼒⼤⼤增强。

其中，地区⽣产总值2449.3亿元，财政收⼊466.5亿元、上缴中央财政254.1亿元，全社会固定资产投资1336.3亿元，⾃营外贸进出⼝总额334.9亿美元，实际利⽤外资23.1亿美元，旅游创汇2.48亿美元、国内旅游收⼊238.4亿元，城镇居民⼈均可⽀配收⼊17408元、农村居民⼈均纯收⼊7810元。

到2005年，宁波市农业结构调整取得了突破性进展，效益农业发展势头强劲，科教兴农成效显著，农业基础设施建设稳步推进，农业产业化格局逐步形成。

⼯业整体实⼒和综合竞争⼒明显提⾼，基本形成了以临港⼯业、⾼新技术产业和传统优势⾏业为主体的三⼤板块。

第三产业快速发展，各类市场更趋活跃，以现代物流为代表的各类新型流通业态加速形成，流通设施建设步伐加快。

港⼝建设取得新的突破，新竣⼯5万吨级码头2个，集装箱码头4个；港⼝货物年吞吐量达到2.7亿吨，继续保持全国第⼆位，集装箱吞吐量达到521万标箱，增长30.0%，增幅继续保持
全国第⼀位；铁矿⽯、⽯油、煤炭和液体化⼯四⼤杂类运输稳步发展，⼤宗散货中转港的地位已经确⽴，成为仅次于上海的华东地区第⼆⼤外贸⼝岸，⼲线港和主枢纽港的地位初步形成。

外向型经济迈上新台阶，2005年全市进出⼝总额334.9亿美元，⽐上年增长28.5%。

其中，出⼝222.3亿美元，进⼝112.6亿美元，分别增长33.5%和19.6%。

进出⼝总额占GDP的⽐重继续增长，对经济的拉动作⽤进⼀步增强。

全市2005年新签外资项⽬合同873个，实际利⽤外资⾦额23.1亿美元。

截⽌2005年底，已有70多个国家和地区的外商前来兴办企业，全球500强企业已有50多家⼊驻宁波。

宁波经济技术开发区、保税区、科技园区、⼤榭开发区“三区⼀岛”的开发建设向功能开发转变，成为全市外向型经济发展的龙头。

第三节⼟地⽣态环境状况
经过多年的持续建设，宁波市已基本形成了城镇连绵区、开敞区和⽣态敏感区等三种类型⽣态环境分区。

城镇连绵区包括中⼼城市及周边地区、北部余慈城镇连绵区；开敞区包括点状城镇、村、农⽥、⽔⽹、丘陵等地区，地貌以⾃然环境、绿⾊植被为主，慈溪东南部，余姚东、西部，江北西北部，鄞州东南部，奉化东北部，宁海东部、象⼭北部均为开敞区。

⽣态敏感区是除
城镇连绵区、开敞区外的其他区域，具体包括⾃然保护区、如森林公园、湿地、⽔源地、⼤型⽔库、海岸带以及风景名胜区等。

宁波市环境质量总体较好，但⼀些实际问题依然不容忽视。

在空⽓质量⽅⾯，城市空⽓污染类型为煤烟型和煤烟、机动车尾⽓混合型，已被列为国家酸⾬控制区；内河⽔域中，江河上游、⼭溪河流和⼤⼩⽔库⽔质保持良好，江河城区段以及部分河⽹污染较重，城市污⽔处理系统有待进⼀步完善；近海海域⽆机氮、磷污染严重，⽔体富营养化问题突出；⼯业污染源和固体废弃物处理能⼒不⾜，正引起新的环境问题。

第四节⼟地利⽤现状
⼀、⼟地利⽤现状
根据宁波市⼟地利⽤变更调查结果，按照⼟地利⽤规划分类，到2005年底，全市农⽤地688086公顷，其中，耕地208095公顷，园地65983公顷，林地361136公顷，其他农⽤地52872公顷；建设⽤地131038公顷，其中，城乡建设⽤地101422公顷，交通⽔利⽤地24022公顷，其他建设⽤地5595公顷；未利⽤地150427公顷，其中，⽔域34944公顷，滩涂沼泽83575公顷，⾃然保留地31908公顷。

⼆、⼟地利⽤结构
2005年⼟地利⽤结构中，农⽤地占⼟地总⾯积的71.0%，建设⽤地和未利⽤地⾯积分别为总⾯积的13.5%和15.5%。

宁波市⼟地利⽤现状结构见表1。

表1 2005年宁波市⼟地利⽤现状结构
⼟地利⽤现状中各类⼟地的⽐例结构总体上基本合理，其变化趋势与宁波市经济社会快速发展的态势相适合。

随着宁波市社会经济的快速发展，耕地出现持续的下降趋势，耕地保护形势严峻，区域内耕地⾯积（不含易地补充耕地）由1996年末的255837公顷减少到2005年的208095公顷，九年间减少了47742公顷，结构⽐例下降到21.5%；建设⽤地数量逐年增加，由1996年的98438.9公顷增加到2005年的131038.3公顷，增加了32599.4公顷，结构⽐例增加到13.5%；由于⼟地⽣态环境保护和建设重视程度⽇益提⾼，园地和林地有了较⼤幅度增长，2005年园地和林地⾯积⽐例较1996年提⾼了4.7%。

三、⼟地利⽤特征
⼟地空间分布格局上存在明显的圈层结构。

以宁波市中⼼城区及下辖市县建成区为中⼼，由内⽽外依次呈现建设⽤地-耕地、园地-林地的圈层分布。

⼟地资源空间分布上带有明显的地域差别，⼟地利⽤程度不
⼀。

宁波市西南部的⼭地丘陵区是天然林、⽣态公益林主要分布地和重要的⽣态保护区；⽔⽹平原主要包括中北部的鄞奉平原和余姚平原，是粮油集中产区和城市⼯业区；滨海平原则主要分布在东北部和东南沿海，是粮、蔬、果、渔主产区和港⼝⼯业区，两⼤平原区⼟地资源质量较好，⼟地利⽤程度较⾼；⽽北、东、南沿海的滩涂浅海，则是⽔产养殖和⼟地后备资源开发的地区。

⼟地利⽤效益较⾼，上升空间依然存在。

根据⼟地利⽤经济效益分析显⽰：宁波市全市域地均GDP为2526万元/平⽅公⾥，市区地均GDP达到8700万元/平⽅公⾥，在全国主要⼤中城市中居于前列。

但在个别地区和⽤地领域也还存在粗放经营的不集约⽤地现象，⼟地利⽤综合效益还有进⼀步提升的空间。

⼟地可开发利⽤潜⼒不⼤，存在明显地域差异。

其中⼤⾯积的海涂资源主要分布在慈溪、宁海、象⼭、北仑等县（市）、区，⽽余姚、奉化、鄞州、镇海、江北、江东、海曙等市、区则没有⼤⽚的后备⼟地资源，主要以零星造地为主，开发利⽤中要根据不同地域条件注意⽣态环境的合理保护。

第⼆章上⼀轮规划实施评价
第⼀节规划指标执⾏情况分析
⼀、耕地保有量与基本农⽥保护⾯积
根据2005年全市⼟地利⽤变更调查，全市完成耕地保有量
250175公顷（含可调整耕地36363公顷和易地补充5717公顷），⽐2010年规划耕地保有量249697公顷多478公顷；基本农⽥保护⾯积（含易地代保7400公顷）217467公顷，完成了2010年规划基本农⽥保护任务。

因此，规划实施九年来，宁波市对耕地和基本农⽥的保护取得了重⼤成效，符合2010年规划⽬标的要求。

⼆、新增建设⽤地及占⽤耕地规模
上⼀轮规划实施以来，由于宁波市经济建设和固定资产投资⼀直保持强劲的快速发展态势，新增建设⽤地⼤量增加，规划确定
的建设占⽤耕地指标远远不能满⾜经济发展的要求，实际需求与规划调控的⽭盾⽇益突出。

国⼟资源管理部门⼀⽅⾯严格执⾏⼟地利⽤总体规划审批各类⽤地；另⼀⽅⾯根据经济社会快速发展的实际，积极使⽤⼟地整理折抵指标、易地外购指标，采取多种途径来保障全市经济发展⽤地的需求。

九年来全市依规划安排新增建设⽤地35298公顷，其中占⽤耕地30266公顷，均提前实现了规划⽬标。

实施中，建设占⽤耕地指标除了规划控制指标外，还有规划追加指标，⼟地整理取得折抵指标，市外易地购买指标等等，基本满⾜了经济社会发展中的重⼤项⽬和重点基础设施建设⽤地需求。

三、⼟地整理复垦开发补充耕地
上轮规划确定全市⼟地整理复垦开发补充耕地⽬标为11274公顷，规划实施九年来，全市共计补充耕地30266公顷（其中本
市域内补充耕地25100公顷，市域外补充耕地5166公顷）。

市域内补充耕地中⼟地开发补充耕地13633公顷，占54.3%；⼟地整理（包括标准农⽥建设、农村居民点整理）补充耕地11467公顷，占45.7%，提前完成了上⼀轮规划确定的耕地补充任务，实现建设占⽤耕地的占补平衡。

此外，通过积极实施耕作层剥离⼯程，改良⼟地整理复垦开发新增耕地的⼟壤条件，极⼤地提⾼了新增耕地的质量。

第⼆节规划实施总体成效分析
上轮规划实施九年来，在保障国民经济持续快速发展和社会全⾯进步各项⽤地需求的同时，坚持严格保护耕地特别是基本农⽥，积极引导和调控城乡建设有序发展，节约集约利⽤⼟地，加强⼟地⽣态环境保护与建设，取得了较好的成效。

⼀、耕地与基本农⽥保护成效显著
规划期间，全市通过不断加⼤耕地和基本农⽥保护⼒度，基本实现了上⼀轮规划⽬标。

⼤⼒开展耕地质量建设，投资建设了⾼标准农⽥98140公顷，极⼤地提⾼了耕地和基本农⽥整体质量，数量“占补平衡”之外质量保持稳中有升。

⼆、建设⽤地对经济社会发展的⽀撑和保障作⽤得到充分发挥
在城镇化、⼯业化进程加快，固定资产投资⽇益增⼤的形势下，严格规划实施管理，统筹增量扩展与存量挖潜，遏制了建设
⽤地的⽆序扩张，促进了建设⽤地集约利⽤⽔平的提⾼，单位建设⽤地⼆三产业产值由1996年的74万元/公顷增加到2005年的177万元/公顷，提⾼了1.4倍。

采取多种政策措施缓解供需⽭盾，提供了适量的新增建设⽤地，有效地保障了经济社会发展合理⽤地需求，为确保全市经济社会持续快速发展提供了重要⽀撑。

三、⼟地整理复垦开发稳步推进
规划实施九年来，全市⼤⼒开展⼟地整理复垦、适度开发宜农未利⽤地，市域内共计补充耕地25100公顷，实现了建设占⽤耕地的“占补平衡”。

实施耕作层剥离⼯程，改良新增耕地⼟壤条件，提⾼了新增耕地的质量。

四、⼟地⽣态环境综合整治取得阶段性成果
通过发展名特优新为主的林果业，实施沿海防护林带⼯程、绿⾊通道⼯程、农⽥林⽹⼯程，开展⼟地整治和⼩流域综合治理，净增园地、林地等43300余公顷，促进了⼟地⽣态环境的改善。

上⼀轮⼟地利⽤总体规划的有效实施，促进了经济社会的健康快速发展。

但受城镇化、⼯业化快速发展的阶段性特征影响，⼟地利⽤和管理中也存在新增建设⽤地供给缺⼝⼤、规划布局与部分⽤地选址难以匹配、⼟地闲臵和低效利⽤等不容忽视的问题，需要在新⼀轮⼟地利⽤总体规划修编中加以研究和解决。

第三章规划修编过程
⾃2004年正式启动以来，宁波市⼟地利⽤总体规划修编⼯作主要经历了以下⼏个阶段。

第⼀阶段：前期研究阶段。

根据国家要求，宁波市积极开展了规划修编前期专题研究⼯作，在系统分析宁波新时期经济社会发展趋势、⼟地利⽤和管理⼯作⾯临形势的基础上，认真开展了“四查清、四对照”⼯作，完成了⼟地利⽤战略研究、上轮规划实施评价、⼟地需求量预测、城镇及农村居民点⽤地规划研究、⼯业园区建设⽤地规划研究、旅游开发⽤地规划研究等专题，为规划修编⼯作奠定了坚实基础。

第⼆阶段：调控指标分解阶段。

根据浙江省要求、结合宁波市实际，编制了《宁波市新⼀轮⼟地利⽤总体规划控制指标分解⽅案》，分别向市政府分管领导和主要领导进⾏专题汇报，并于2008年12⽉经市政府常务会议讨论通过。

第三阶段：⼤纲编制阶段。

在此期间，宁波市根据国⼟资源部有关规划⼤纲编制要求、浙江省分解下达的规划调控指标，结合前期专题研究成果，及规划基础调查和基数转换结果，编制完成了《宁波市⼟地利⽤总体规划⼤纲（2006-2020年）》，并于2009年7⽉通过了国⼟资源部审核批复。

第四阶段：基础调查和基数转换阶段。

根据国⼟资源部（国⼟资厅发…2009?10号）和省国⼟厅（浙⼟资办…2008?180号）以及《宁波市⼟地利⽤总体规划修编基数转换技术要求》，2009
年2⽉，宁波市以乡镇为单位开展了规划基础调查和基数转换⼯作，历时七个⽉，全⾯完成了规划基础调查和基数转换⼯作。

2009年10⽉22⽇，宁波市基础调查和基数转换⼯作通过了国⼟资源部专家的评审论证，得到了充分肯定。

第五阶段：成果编制阶段。

根据国⼟资源部对规划⼤纲的批复意见和国家对规划编制的新要求，认真开展规划成果编制⼯作。

与市规划局等部门共同落实中⼼城市规划空间布局，并与县级以上重点项⽬和重点区块做好衔接的基础上，完成了市级规划空间布局⼯作。

完成了规划⽂本、说明和图件等成果的编制，以及成果报批的准备⼯作。

同时，部署开展了规划管理信息系统建设，⽬前整体⼯作进展顺利。

第四章规划基数转换与认定根据《国⼟资源部办公厅关于印发市县乡级⼟地利⽤总体规划规划基数转换与各类⽤地布局指导意见（试⾏）的通知》（国⼟资厅发…2009?10号）、《国⼟资源部办公厅关于印发市县乡级⼟地利⽤总体规划编制指导意见的通知》（国⼟资厅发…2009?51号）、《浙江省国⼟资源厅关于印发<浙江省乡(镇)⼟地利⽤总体规划基数审定办法（试⾏）>的通知》（浙⼟资办…2008?180号）和《宁波市⼟地利⽤总体规划修编基数转换技术要求》等⽂件和技术规范，宁波市全⾯开展了⼟地利⽤总体规划基础调查和基数转换⼯作。

第⼀节⼯作原则与⽅法
⼀、⼯作原则
1、⽤途管制原则。

遵循并符合⼟地⽤途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约⽤地制度。

2、依法核定原则。

通过对⼟地利⽤现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制⼯作的严肃性和科学性。

3、衔接可⾏原则。

充分利⽤⼟地利⽤变更调查、全国第⼆次⼟地调查以及“四查清、四对照”等成果，与⼟地现状分类充分衔接，满⾜规划管理需要，有利于规划⽬标任务的落实。

4、综合平衡原则。

做到⾏政辖区内农⽤地、建设⽤地、未利⽤地⾯积综合平衡，转换前后的⼟地总⾯积应保持⼀致。

⼆、⼯作⽅法与步骤
规划基础调查和基数转换⼯作以乡镇（街道）为单位进⾏。

运⽤ArcGIS等地理信息系统软件，在收集相关资料的基础上开展⼯作，技术路线详见图1，操作步骤主要分为四步：（⼀）收集资料、进⾏⼆图叠置、形成⼯作底图
1、以县级国⼟部门和规划修编协作单位为主，收集2005年变更图、⼆次调查图、卫星遥感影像图，以及农转⽤、⼟地开发整理复垦台帐、违法⽤地等资料。

2、以乡镇为单位，将2005年变更图和⼆次调查图进⾏叠臵，形成过渡图；借助卫星遥感影像图，经内业判读，消除⼆图中因
空间因素存在的误差，并对⾯积⼩于400平⽅⽶的图斑进⾏归并，形成规划基数调查⼯作底图。

对产⽣的不重叠图斑，进⾏统⼀编号，制作规划基数转换调查表。

（⼆）外业调查、判读核实
以乡镇、村和国⼟所为主，根据规划基数调查⼯作底图和规划基数转换调查表，对不重叠的图斑逐⼀进⾏判读核实，分析变更原因并填报登记；对有疑问的地块进⾏实地踏勘核实。

再根据违法⽤地等台帐资料补充相关遗漏图斑，并填报完善规划基数转换调查表。

（三）梳理分析、分类统计
1、由规划修编协作单位对乡镇和国⼟所调查核实的图斑、表格进⾏梳理分析，进⽽分类统计，形成05年前转⽽未⽤、未农转⽤、⼟地开发整理复垦、变更调查与实地不符和06年后农转⽤、未农转⽤、⼟地开发整理复垦、⼆调与实地不符等8类规划基数转换分类表。

2、在基数调查⼯作底图上，将分类图斑⽤不同的颜⾊标⽰，形成规划基数调查分类图。

3、由县级国⼟部门的相关业务科室对数据真实性进⾏校核和确认。

（四）基数转换、分析汇总
1、由规划修编协作单位对规划基数调查分类图以2005年为界，将2005年前的地类图斑予以保留；对2006-2008年变化地类的图层分离提取。

2、将城镇范围内的农村居民点转⼊城镇⽤地，将铁路、⾼速公路和国道转⼊交通⽤地，将国防、监教、宗教⽤地等转⼊特殊⽤地。

3、在上述图层提取、地类转换的基础上，形成规划现状数据转换标⽰图，并制作标⽰图⾯积统计表。

4、将规划现状数据转换标⽰图与05年变更图进⾏叠臵，形成2005年规划现状图，并完成规划基数转换汇总表。

此外，将基本农⽥和标准农⽥数据库分别叠臵在2005年规划现状图上，形成基本农⽥分布图和标准农⽥分布图。

在做好上述四步⼯作的同时，根据各地客观实际，认真撰写规划基数转换技术报告。

图1 规划基础调查和基数转换流程
15
第⼆节规划基础调查和基数转换结果审查分析
规划基础调查和基数转换基本完成后，按照省厅规定做好审查、审定⼯作也⼗分重要。

⼀是对分类数据进⾏审查，分析数据变化情况，查清数据变化原因；⼆是将分类数据与农转⽤等相关台帐进⾏对照，分析数据是否⼀致；三是将分类数据与2005年变更数、⼆调数，尤其是耕地数进⾏对照，分析变化情况及原因，从⽽确保规划基数的真实性和准确性。

⼀、规划基础调查数据分析
（⼀）2005年前转⽽未⽤
05年前转⽽未⽤（包括05年前已⽤，但05年变更调查未上图），共9075个图斑、⾯积7665公顷，主要原因是05年变更调查未及时更新造成的。

（⼆）2006年后已经批准
06-08年批准的建设项⽬，共14307个图斑、⾯积9917公顷（包括很多08年⼆调未上图）。

其中，省以上交通、能源、⽔利项⽬有41个，新增建设⽤地1853公顷，占⽤基本农⽥1214公顷。

按规定，省以上交通、能源、⽔利项⽬可以向省⾥核减规划指标。

在审查分析过程中，规划基础调查结果应与06-08年农转⽤报批台帐进⾏对⽐分析，并将08年⼆调未及时上图的图斑进⾏修正。

在审查分析中若不加以注意，则会造成很⼤的后遗症。