八二宪法与中国城市土地的国有化

文革之前的城市土地产权
在1949年之前，中国城市土地多为私有土地。

1949年，当中国共产党领导的革命即将胜利时，中国人民革命军事委员会主席毛泽东和中国人民解放军总司令朱德在《中国人民解放军布告》（1949年4月25日）中宣
布，“农村中的封建的土地所有权制度，是不合理的，应当废除”，但是“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。

同年8月的《人民日报》在一篇题为《关于城市房产、房租的性质和政策》（8月11日）的文章中进一步解释，“因为城市土地有填平整理关系，有若干投资在内，并且经过几次手的买卖，其情形比较复杂，且已构成房产资本的不可分离的一部分，和农村土地不同，因此目前亦应暂不处理”。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。

这部起临时宪法作用的文件明确规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”（第3条）。

所以，1950~1953年间，各地政府不但给城市土地所有权人换发了新政权的《土地房产证》，而且要求“凡土地房屋之买卖、典当、赠予或交换，均应凭土地房屋
所有证，并由当事人双方订立契约”，承受
八二宪法与中国城市土地的国有化
程雪阳
城市土地产权是城镇化绕不开的问题
社会
人还要依照1950年政务院公布的《契税暂行条例》缴纳契税。

1953年起，中国共产党开始在全国范围内对资本主义工商业进行了大规模的社会主义改造。

在这场运动之初，城市私有房地产并不处在改造范围之列，所以，1954年通过的新中国第一部正式宪法并没有关于城市土地属于国家所有的规定，而是依然确认了国家“保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”的义务（1954年宪法第11条）。

然而，到了1955年底，情况开始发生变化。

这一年的12月16日，中央书记处第二办公室在《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中报告说，“当前，城市房屋私人占有制与社会主义建设之间的矛盾日益突出”，因此必须“对城市私人房产进行社会主义改造”。

改造的总目标是“加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制”。

该《意见》还提出，“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有”。

1956年1月18日，这份最早提出要以“城市”为标准将部分土地“国有化”的意见被中共中央转批，成为具有强制力的规定。

但有两点需要注意：其一，在私有房地产领域，社会主义改造的对象是“城市私人房产”，并不包括“城市私人地产”。

因为从中央书记处第二办公室的意见中可以看出，其希望解决的是“日益增多的城市人口与城市住房短缺之间的矛盾”，具体规定的内容也是关于房租如何收取和分配的问题，并不涉及城市私有房屋的地基征收或者国有化问题；其二，即使对私有出租房屋进行社会主义改造，也并不意味所有的城市房屋都变成国家的了，因为国务院1964年1月13日在《批转国家房产管理局“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的通知》中规定，“对于改造起点以下的小量私有出租房屋，可以宣布属于个人所有，允许出租或买卖。

如果今后有些房主从自住房中挤出一部分出租，即使超过改造起点，也应当允许”。

“文革”时期的城市土地国有化
“文化大革命”爆发后，城市土地产权制度发生了“革命性的变化”。

1966年8月26日，北京十四中红卫兵贴出《告全国同胞书》，严厉警告到：
我们向全国各大城市庄重宣告：
……
二、彻底铲除一切剥削现象
（1）所有房主们，你们听着：解放前你们用剥削劳动人民的血汗钱，置办了房产，而今你们还收房租，继续剥削劳动人民。

你们这些吮吸劳动人民血汗的臭虫，必须停止吸血，房产一律归公。

住户们一律不向房主交租子！各地房管局的革命同志们，望你们办理好房产归公手续，马上把房产接收下来。

（2）中国人民银行各分行的革命同志，我们向你们发出通令：立即没收资产阶级的股息和取消存款给利息的作法。

这些资本家的钱就是劳动人民的血泪。

现在是归还给人民的时候了！今后那个剥削分子敢领定息，绝不许可！
尽管国务院在1966年3月6日刚刚下发的《关于延长定息的通知》中要求，“从一九六六年起再把定息延长一些时间，定息息率不变。

延长多少时间，将由全国人民代表大会常务委员会作出决定。

在未作出决定之前，请你们转知所述部门照发定息”。

但未等全国人大常委会作出关于“定息”的决定，国务院财贸办公室、国家经济委员会却做出了《关于财政贸易和手工业方面若干政策问题的报告》。

该报告认为：
最近在无产阶级文化大革命中，各地红卫兵和革命群众，横扫“四旧”，解决了一些多年来没有解决的问题。

这是具有重大历史意义的革命创举。

他们在有关财政贸易和手工业方面，也提出了许多革命性的倡议。

这些倡议，许多是可行的。

应当采纳办理。

……公私合营企业应当改为国营企业，资本家的定息一律取消。

资方代表一律撤销，资方人员的工作另行安排。

关于取消定息，将国务院提请全国人民代表大会或人大
常委会讨论通过后实行。

在未通过前，暂停支付。

1966年9月23日，中共中央转批了这份报告。

3日之后（即9月26日），北京市房地产管理局迅速出台了《关于接管私房的若干规定》，要求“对固定租金已自九月一日起暂停发放”，并决定“除按农村六十条规定，应归生产队所有者外，城市私有土地一律收归国有”。

尽管该规定最后声明“上述意见，政策性很强，应报市人委批准后再正式执行”，但实际上已成为城市私有土地统一国有化的“先声”。

1967年11月4日，在接到某地方领导关于城镇土地国有化的请示之后，国家房产管理局、财政部税务总局做出了《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》，该记录称：对土地国有化问题，一九六三年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。

一九六五年又进行了调查，当权派的意见是分两步走，在目前文化大革命期间造反派的意见要一次解决，并批判了原来两步走的意见。

……关于（城镇）土地范围问题，无论什么空地(包括旗地)无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有。

……中共中央批转中央书记处二办文件中：“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当办法一律收归国有”其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地。

也就是说，在“文化大革命”过程中，国家房产管理局、财政部税务总局不但以答复的方式将中共中央书记二办文件中的“街基”扩大到“城镇上建有房屋的私有宅基地”，而且暗示应该按照造反派的意见将所有的土地都一步收归国有。

于是，赶走房主，强占个人住房的“革命行动”蔓延全国，北京之外的其他地方也陆续开始了“城市土地的国有化”运动，一直到1979年，福建省泉州市革委会还在发布“城市土地归国家所有”的规定。

如何看待暂停发放“资本主义工商业的定息”和“私有房屋的固定租金”与土地所有权之间的关系呢？有些人可能会认为，定息和房屋租金暂停发放之后，资本主义工商企业和私有房屋的土地就自然而然地转变为国家所有。

但这样的理解实际并不准确，因为无论是中共中央，还是北京市房地产管理局，都明确提出要提请立法机关（全国人大或者北京市人委）批准，才可以合法终止定息和房屋租金的支付。

而惟有定息和租房租金合法终止，土地和房屋的所有权才会发生移转，土地的国有化才具有合法性和正当性。

尽管人们常常认为“文化大革命”
是一
社会
个“无法无天”的时期，但我们很难推测说这两项政策的制定者没有丝毫的法律意识，否则他们也不会用“在未（经全国人民代表大会或人大常委会讨论）通过前，暂停支付”，“上述意见，政策性很强，应报市人委批准后再正式执行”这样的限定语。

我们又应当如何看待“文革”期间各地“革委会”所制定的城市土地国有化的政策呢？一些人可能会认为，1954年宪法第13条就规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，所以，这些“革命”的土地国有化政策是符合宪法的。

但这样的辩护实际并不成功。

这是因为，1954年宪法关于“土地收归国家”的规定是有前提性限制的，即必须“依照法律规定的条件”，而全国人大及其常委会在“文革”期间并没有制定任何关于土地国有化的法律。

当然，有人会质疑说，既然这一时期“公检法”被砸烂，法律基本被废止或者停止实施，国家也处于毛泽东所说的“无法无天”境地，那么“土地国有化”能否得到宪法的承认和支持又有什么关系呢？这种质疑有一定道理，但并不完全正确，因为这种观点忽视了中国宪法具有“总结过去（丰功伟绩），规划未来（美丽蓝图）”，并以“母法”的身份给其他法律、法规提供立法根据的特征。

所以，在“文革”十年间，虽然中国大陆的法律几乎都停止实施了，但是宪法却依然“活着”，而且最高统治者还必须不断修改宪法来确认统治合法性——1975年修宪就是最好的例子。

也正是在这个意义上，某一制度是否符合宪法的规定或者得到宪法的承认，是非常重要的一件事情。

“文革”遗产入宪
1977年8月，在党的十一大上，中共中央正式宣布“文化大革命”结束。

1978年，中国重新修订宪法。

尽管仍处于极“左”思维盛行的年代，但这次修宪并没有任何关于城市土地国有化的规定。

1981年6月，中国共产党通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：
一九六六年五月至一九七六年十月的“文化大革命”，使党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失……一九七八年十二月召开的十一届三中全会，……结束了一九七六年十月以来党的工作在徘徊中前进的局面，开始全面地认真地纠正“文化大革命”中及其以前的左倾错误。

或许正是在此一决议的鼓舞下，国家城市建设总局在1982年3月27日发布的《关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定》（城发房字77号）中提出：
根据宪法规定精神，我国城市房屋存在着几种不同的所有制。

应加强房屋和土地产权产籍管理。

……（对于）城市土地，城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及使用权状况，进行土地普查登记，并建立产籍资料及各项管理制度。

很明显，此时的国家城市建设总局并不承认“文革”期间的“城市土地国有化”，而且试图对各种不同的土地所有权进行普查和登记。

不过，这种情况很快被1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》改变。

该部宪法在第10条第1款以简洁明了、决然且毫无但书的语式增加了“城市的土地属于国家所有”这一规定。

关于这一条款“入宪”历程，笔者在《有关土地问题讨论的修宪记录：1980~1982》一文已经进行了细致的梳理。

如果人们有兴趣去阅读这篇短文，就会发现“城市土地属于国家所有”之所以被规定到宪法中，主要是因为1982年修宪者们认为土地私有或者集体所有会导致土地权利人漫天要价，阻碍即将重新开始的“社会主义经济建设”，所以准备把全国所有土地全部国有化，但同时又担心将全国土地全部国有化会导致农民的不满和农村的不稳定，于是，在匆忙中将“城市土地属于国家所有”写到宪法中了。

《中华人民共和，早在1982年，宪法修，“城市土地属于国。

，执行时也不好“宅基地是属于。

尤其是土，是祖祖辈辈传下”。

遗憾的是，相关。

然而，历史总是如此“细节性意。

，宪法第“城市的土地属于国家所“国家所有”是什么意思，”，还是仅仅宣示性地提（或应当）属于国家所年间宪法修改委员会的这一条款似乎应当被理解为”，但问题在于，19821978年宪法而以1954年宪，最为主要的原因之一就1978年宪法“来不及彻底
清理和消除十年动乱中‘左’的思想影响，还保留着一些错误的规定，如继续肯定‘文化大革命’，坚持以‘无产阶级专政下继续革命’理论为指导等。

” 如果我们将1982年宪法的这一规定理解为是国家对私有土地和集体土地进行国有化的条款，那岂不是意味着宪法修改委员会有意或者无意地将“文革遗产宪法化”了？
其次，在时间向度上，宪法第10条第1款所谓的“城市的土地属于国家所有”中所规定的“城市”到底指代何物？其仅仅指1982年宪法修改时的全国城市土地属于国家所有？还是此后只要政府宣布某地区为城市（比如将某个县改为县级市或城市所属区），该地区包括集体土地在内的所有土地是否自然就属于国家所有了呢？1982年的宪法修改委员会以及后来的历届全国人民代表大会及其常委会不曾解释这一问题。

然而，中国的城市数量却在不断增加，1982年，中国大陆的城市数量只有245个（其中地级市109个，县级市133个），然而到2010年，全国城市数量增加到657个。

那么，这些新兴城市中的集体土地如何处理，是否都必须征收或者无偿转为国有土地呢？没有人能准确回答。

再次，在空间向度上，“城市”的内涵和外延到底是什么，是指“城市规划区”，还是“城市建成区”，或者“城市市区”呢？宪法修改委员会以及后来的历届全国人民代表大会及其常委会也不曾对这些问题进行过解释。

然而，现实中存在的问题却不因此减少。

比如，如果某个农村被划归到城市规划区或者被城市包围变成“城中村”，那么该农民集体土地是应当依照第10条第1款的规定自然而然就转化为国有土地呢，还是应该依照宪法第10条第2款的规定继续保持其集体土地所有权性质而无需转变为国有土地呢，又或者必须按照第10条第3款的规定，只有基于公共利益的需要，并依照法律规定对土地实行征收或征用，才能转变为国有土地呢？答案并不清楚。

最后，从城市建设主体的角度来说，
八二宪法修改草案向社会公布
社会
是不是只能在国有土地上建设城市呢？农民是否可以在自己的集体土地上直接建设城市？比如，“华西村”在2008年已经从原来的0.96平方公里扩大到35平方公里以上，人口由原来的1000多人增加到35000多人，拥有8大公司，固定资产超过60亿元，累积给中央和地方财政交纳的税收税达8亿多人民币， 华西村可否宣布自己为“华西市”？如果宣布自己是“华西市”或者被政府认定为“华西市”，其所拥有的集体土地是否自然转变为国有土地？如果是的话，国家是否需要征收和补偿，又应当依照何种法律程序来行使此一权力？也许这个问题在过去还只是理论上的假设，但当河南濮阳西辛庄村2012年在饱受争议中宣布自己要变为“西辛庄市”时，如何理解、解释和适用“城市土地属于国家所有”就成了极为棘手的问题。

然而，依然没有人能够给出准确的回答。

尾 论
近些年来，围绕中国土地制度的改革问题，学术界已经进行了热烈的讨论。

可惜，争论的结果是，各种理论纷纷登上舞台，但没有达成
共识，反而愈加分裂。

新左派试图维护毛泽东时代的土地制度遗产，甚至不惜美化那个时代的缺点，自由主义者则在鼓吹土地私有化，并认为唯有“土地私有”才能定乾坤、止纷争。

依照笔者的见解，无休止地进行意识形态争论既没有必要，也无法凝聚共识。

下一步的土地改革要回到宪法上来，通过宪法解释技术来寻求一种能为社会各个阶层所接受的解释方案。

之所以提出这样的主张，不仅是因为宪法是社会基本共识的最大公约数，而且因为现行宪法关于土地制度的模糊规定意味着其存在很大的解释空间，可以让我们在维护宪法尊严和稳定性的前提下，重新界定宪法条文本身的内涵，进而进行改革。

（本文是北京大学法学院第四届“政治法律与公共政策”年会推荐论文，感谢会议主办者和强世功教授。

）
（作者单位：中国人民大学法学院）
华西村的“城市化”。