新中国成立以来中小学教师编制政策演变与问题分析
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编制政策不可避免地会陷入到理想与现实的双重 压力之下，由此所带来的一系列问题也随之出现。
（一）教师编制总体紧缺及结构性缺编问题 日益突显
我国目前的教师编制标准是通过“生师比” 来确定教师编制的。随着我国教育事业的发展， 现有政策供给与实际需求之间出现了一定落差， 尤其是近些年来，实行小班化教学的学校逐渐增 多，目前实施的教师编制标准已不能够满足学校 教学的实际需求，根据原标准制定的“生师比”“班 师比”已不能适应现阶段教育事业的发展。随着 基础教育课程改革的深入推进，课程门类增多， 对教育教学质量提出了更高的要求，这进一步加 大了教师的工作量，编内教师不足的现状对保质 保量完成日常教学活动势必造成影响。当下，我 国中小学教师总体性缺编问题越来越突出，城镇 乡村概莫能外。即使在财政经费充足的情况下， 很多地区依然存在教师编制紧缺问题。伴随着诸 如新课程改革中教师教学任务与课题研究的增 加、信息化发展中对于新技术人员的急需等新挑 战，教师编制的总体紧缺已日益成为突出问题。
教师“结构性缺编”主要指的是在中小学，教 师总量 达 到或 超 过 规 定的编 额，而实际 编 额 不足 或 数 量不能 满足教 学 需 要 而出现 的 缺 编问 题。[6] 开始于 2001 年的第八次基础教育课程改革促发 了学校课程体系、结构和内容的变革，对原有学 科类别和数量进行了调整，调整后语、数、外三 门学科教师人数绰绰有余，体、音、美等学科的 教师需求数量则大幅上升，产生“结构性缺编” 现象。2016 年 1 月我国《人口与计划生育法修正 案（草案）》开始实施，意味着女教师为主的中 小学校面临二胎生育的高峰期。此外，还存在部 分在编教师处于停薪留职或长期病休的状态等情 况，这也是造成“结构性缺编”的原因。
改革开放以来三个阶段教师编制政策的变 迁，从保障学生基本“有学上”，到注重教育内 涵与质量的提升，再到旨在促进教育公平的城乡 统一的“上好学”，这与我国经济社会发展战略 密切相关。体现了国家对教育政策的调整，同时
总第 193 期
齐鲁师范学院学报
·57·
也是对教师编制制度的不断完善和改进。 二、现行中小学教师编制政策面临的问题分析 在具体政策的制定与落实过程中，现有教师
收稿日期：2019-03-12 作者简介：刁焕鹏（1991—），男，山东栖霞人，硕士研究生，研究方向：教师教育，教育社会学；王有升（1972—），男，山东临沂人，
教授，教育学博士，研究方向：教育社会学，教师教育。
总第 193 期
齐鲁师范学院学报
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进行了三次重大的变革。回顾三个阶段的政策变 迁，对于我们总结历史经验，进一步展望我国教 育事业的新发展，具有重要意义。
2.1-2.4
1.8
0.3-0.6
小学
县镇
40-45
1.9-2.1
1.8
0.1-0.3
农村
各地酌定
第三阶段：旨在实现教育公平的城乡统筹的 完善
2010 年制定的《国家中长期教育改革和发展 规划纲要（2010-2020 年）》中明确提出 :“逐步 实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地 区实行倾斜”。
2012 年颁布的《国务院关于深入推进义务教 育均衡发展的意见》( 国发〔2012〕48 号 ) 要求“推 进和推广特岗计划，创新教师补充机制；加强农 村中小学教师队伍建设政策举措”。
2014 年，由中央编办、教育部、财政部共同 发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的 通知》( 中央编办发〔2014〕72 号 ) 也提出要严格 遵循统一的编制标准，努力实现城乡教育资源均 衡分配，并根据中央关于推进城乡发展一体化和 基本公共服务均等化精神，在遵循关于核定中小 学教职工编制原则和有关工作要求的基础上同时 “将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城 市标准，即高中教职工与学生比为 1 ∶ 12.5，初 中为 1 ∶ 13.5，小学为 1 ∶ 19”（如表 3）。这一 时期最大的变化是城乡统一教师配置标准，以往
基于此，大量学校不得不自费聘请代课教师 或临聘教师来对付繁重的教学压力，而使学校进 入了一个进退两难的境地，由此新的代课教师和 临聘教师群体也开始兴起。
（二）地方政策落实情况不均衡 将政策落到实处，而不是成为一张空头支票， 涉及到从中央到地方各级政府，再到学校的三级 责任主体，需要各级政府部门充分发挥主体能动 作用。例如，2001 年《关于基础教育改革与发展 的决定》( 国发〔2001〕21 号 ) 的第 7 条就曾提出“实 行在国务院领导下的分级管理体制”；2001 年 《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》( 国办发〔2001〕74 号 ) 更加具体的提议“各地在 制定中小学教师编制标准的实施办法时，可根据 本地实际情况，对附表中提出的标准进行上下调 节”；2014 年《关于统一城乡中小学教职工编制 标准的通知》( 中央编办发〔2014〕72 号 ) 提出 的“考虑实际需求，对农村边远地区适当倾斜” 等编制标准政策都体现出了地方的一定自主权和 灵活性。 然而，这种自主权在具体实施过程中也是有 利有弊的。在我国，长期以来政府既是教育的举 办者，又是办学者和管理者。学校则处于外控的 管理模式之下，形成了对政府的高度依赖，充当 着被动执行的角色。由于政府控制和主导资源配 置，学校作为资源配置中的客体，只能被动地适 应。另外，对于很多地方政府而言，教师编制往 往占到地方编制总数的半数以上，很多地方限于 当地经济发展水平与财政负担，将从严从紧控制 教师编制作为缓解压力的一种常用手段。这一现 象充分体现在城乡学校之间教师编制的悬殊差异 之中。虽然在 2014 年中央编办“72 号”文件提出 统一编制标准，但有些地区至今仍没有完全解决。 据相关调研，截止到 2016 年，仍存在很多 省份未按照要求制定具体实施办法。[7] 有以下几 种情况：（1）有些省份还在根据本地区复杂情 况研究、调研，推动新标准的出台；而有些省份
第一阶段：全国统一教师编制标准的建立 教育部在 1984 年颁布的《关于中等师范学 校和全日制中小学教职工编制标准的意见》，标 志着我国中小学教师编制管理制度的新起点，其 意义深远且作用重大。[3] 该文件对中等师范学校 和普通中小学的结构、教职工编制、每班的人数 都做了比较详细的要求，建立了全国统一的教师 编制标准。另外，该文件所附带的“中等师范学 校和全日制中小学教职工编制标准参考表”（如
地域
班额
教职工
教师
职工
城市
45-50
3.6-4
3
0.6-1
高中
县镇
45-50
3.5-3.8
3
0.5-0.8
农村
45-50
3.3-3.7
3
0.3-0.7
城市
45-50
3.3-3.7
2.7
0.6-1
初中
县镇
45-50
2.8-3.1
2.7
0.1-0.4
农村
45-50
2.5-2.8
2.7
0.1
城市
40-45
·56·
刁焕鹏等：新中国成立以来中小学教师编制政策演变与问题分析
2019 年第 3 期
当时对我国义务教育特别是广大农村中小学教 育的实际需求调研不足，尤其缺乏对义务教育
事业新形势与未来发展的研究和分析”[5]，城乡 教师编制标准差距仍较为明显。
表 2 中小学班标准额与每班配备教职工数参考表
学校类别
的城乡差异配置标准完全退出了历史舞台，通过 制度来促进城乡统一化的教师编制标准得以实现。
表 3 2014 年师资配置标准
学段
教职工与学生比
高中
1:12.5
ห้องสมุดไป่ตู้
初中
1:13.5
小学
1:19
2017 年 11 月，中央全面深化改革领导小组 第一次会议审核通过了《关于全面深化新时代教 师队伍建设改革的意见》，2018 年由国务院正式 颁布并开始实施。该《意见》再次强调“创新和 规范中小学教师编制配备”以满足新时代教育快 速发展的需要，重申了“编制向乡村小规模学校 倾斜”的政策要求，强调继续严格按照“班师比” 与“生师比”相结合的方式核定编制标准。
关键词：中小学教师；教师编制政策；编外教师 中图分类号：G451.2 文献标识码： A 文章编号：2095-4735（2019）03-0054-08
在 我 国， 教 师 编 制 是 由 国 家 人 事 部 门 核 定 的中小学教职工身份的象征和标识，是教师依法 获取工资、津贴、社会保险和相关福利等合法权 益和待遇的基本依据。[1] 长久以来，有了教师编 制对于广大教师来说意味着一颗衣食无忧的定心 丸。中小学教师编制政策在教育事业健康发展过 程中起着举足轻重的作用，因此，有必要对其形 成、演变以及所面临的现实问题进行深入反思。
表 1 中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准参考表
城镇
农村
学校类型
每班平均 学生数
每班平均教职工数
计
教师
职工
每班平均 学生数
每班平均教职工单数位：人
计
教师
职工
中等师范学校
40
6.0-6.5 3.5-4.0
2.5
高中
45-50
4.0
2.8
1.2
45-50
4.0
2.8
1.2
初中
45-50
3.7
2.5
1.2
45-50
3.5
2.5
1.0
小学
40-45
2.2
1.7
0.5
30-35
1.4
1.3
0.1
第二阶段：旨在实现教育内涵提升的调整 2001 年 5 月，国务院颁布的《关于基础教育 改革与发展的决定》( 国发〔2001〕21 号 ) 提出“加 强中小学教师编制管理”并且“严格规范学校内 设机构和岗位设置”的决定。要求从中央编制部 门到地方人民政府要联合教育、财政部门切实结 合各地实际情况，按规定科学合理的制定中小学 教职工编制标准。 同年，根据上述文件的精神，中央编办、教 育部、财政部颁布了《关于制定中小学教职工 编制标准意见的通知》( 国办发〔2001〕74 号 )。 该《通知》对中小学教职工编制原则、标准提出 了更为科学、具体的要求。在之前文件的基础上， 制定了“力求精简和高效”的原则，并且对于学
校编制管理提出了具体要求：“要求各级地方比 照国家统一的中师及中小学教职工编制基本标准， 根据具体情况制定不同的标准，并在国家的宏观 政策指导下规定具体的管理审批办法。一般由县 级以上的教育行政部门负责、审批和下达”。[2] 后来，经过十年动乱，教育事业遭受巨大挫折， 教师编制制度的完善更是无从谈起。
建国初期，中央教育部针对当时的基本国情 提出由各省、市、自治区自行开展学校编制管理 工作。在这一阶段，各级教育行政部门具备相对 较高的独立性，遵照当地政府的指示，根据实际 情况行使管理职能。1962 年，我国根据之前的政 策精神颁发《关于全国国家举办的各级学校人员 编制标准暂行规定（试行草案）》，其中针对学
表 1）所呈现出的“班师比”也是极具里程碑意 义的表述。在这之后，全国进行了两次中小学课 程计划的大调整。第一次是 1990-1992 年期间， 对中小学课程计划中的周课时总量进行了较大幅 度的上调；第二次是 1995 年，为适应国家实行 每周五天工作日制度，对课程计划中的周课时总 量做了某些下调，但下调幅度没有与每周工作时 间减少的幅度同步，使日均课时量又有增加。[4] 这样导致的后果就是，在教师编制标准保持不变 的情况下，日均课时量的增加给教师工作量累计 以及学校的师资配置带来了一些影响。
可以说，在 20 世纪 80 年代前，我国并不具 备一个完善的教师编制管理制度，在省、市、自 治区层面上也只是形成了一些有关中小学教师编 制的政策条例，没有统一的标准，缺乏普遍性。
一、改革开放四十年来教师编制政策的演变 历程
改革开放以来，我国中小学教师编制的实施 围绕着国家相关政策，以关键文件的出台为标志，
校中管理人员所占比例提出了具体明确的要求， 强调“中小学校的管理工作尽可能由教师兼职”。 可见，这一阶段的教师编制制度已经初步完善， 对教师的人数和管理人员的人数做出了详细的 规定，能够在一定程度上提高教师队伍的整体 质量，并且，对于教师合理流动起到促进作用。 该文件中的“中小学教职工编制标准”（如表 2）将之前的“班师比”变更为“师生比”。同 时指出中小学教职工编制要根据不同教育层次 和不同地域，按照学生数的一定比例核定，以 巩固我国发展基础教育的成效。这对于当地的 实际情况、学生人数的实际情况都给予了足够 重视。尽管中小学教师编制管理制度逐步完善， 并且能够有针对性地调整教师编制，但“由于
第 34 卷 第 3 期 2019 年 6 月
齐鲁师范学院学报 Journal of Qilu Normal University
Vol. 34 No. 3 Jun. 2019
新中国成立以来中小学教师编制政策演变与问题分析
刁焕鹏 王有升
（青岛大学 师范学院，山东 青岛 266071）
摘 要：教师编制政策在新中国成立后初步形成，改革开放以来经过三个阶段的变迁，从保障学生基本“有 学上”，到注重教育质量的提升，再到旨在促进教育公平的城乡统一的“上好学”。当今教师编制政策主要 面临四个方面的问题：教师编制总体紧缺及结构性缺编问题日益突显，地方政策落实情况不均衡，城乡二元 结构问题依然明显以及监管制度缺失。“编外教师”的大量存在对现有教师编制政策提出了严峻的挑战。
（一）教师编制总体紧缺及结构性缺编问题 日益突显
我国目前的教师编制标准是通过“生师比” 来确定教师编制的。随着我国教育事业的发展， 现有政策供给与实际需求之间出现了一定落差， 尤其是近些年来，实行小班化教学的学校逐渐增 多，目前实施的教师编制标准已不能够满足学校 教学的实际需求，根据原标准制定的“生师比”“班 师比”已不能适应现阶段教育事业的发展。随着 基础教育课程改革的深入推进，课程门类增多， 对教育教学质量提出了更高的要求，这进一步加 大了教师的工作量，编内教师不足的现状对保质 保量完成日常教学活动势必造成影响。当下，我 国中小学教师总体性缺编问题越来越突出，城镇 乡村概莫能外。即使在财政经费充足的情况下， 很多地区依然存在教师编制紧缺问题。伴随着诸 如新课程改革中教师教学任务与课题研究的增 加、信息化发展中对于新技术人员的急需等新挑 战，教师编制的总体紧缺已日益成为突出问题。
教师“结构性缺编”主要指的是在中小学，教 师总量 达 到或 超 过 规 定的编 额，而实际 编 额 不足 或 数 量不能 满足教 学 需 要 而出现 的 缺 编问 题。[6] 开始于 2001 年的第八次基础教育课程改革促发 了学校课程体系、结构和内容的变革，对原有学 科类别和数量进行了调整，调整后语、数、外三 门学科教师人数绰绰有余，体、音、美等学科的 教师需求数量则大幅上升，产生“结构性缺编” 现象。2016 年 1 月我国《人口与计划生育法修正 案（草案）》开始实施，意味着女教师为主的中 小学校面临二胎生育的高峰期。此外，还存在部 分在编教师处于停薪留职或长期病休的状态等情 况，这也是造成“结构性缺编”的原因。
改革开放以来三个阶段教师编制政策的变 迁，从保障学生基本“有学上”，到注重教育内 涵与质量的提升，再到旨在促进教育公平的城乡 统一的“上好学”，这与我国经济社会发展战略 密切相关。体现了国家对教育政策的调整，同时
总第 193 期
齐鲁师范学院学报
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也是对教师编制制度的不断完善和改进。 二、现行中小学教师编制政策面临的问题分析 在具体政策的制定与落实过程中，现有教师
收稿日期：2019-03-12 作者简介：刁焕鹏（1991—），男，山东栖霞人，硕士研究生，研究方向：教师教育，教育社会学；王有升（1972—），男，山东临沂人，
教授，教育学博士，研究方向：教育社会学，教师教育。
总第 193 期
齐鲁师范学院学报
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进行了三次重大的变革。回顾三个阶段的政策变 迁，对于我们总结历史经验，进一步展望我国教 育事业的新发展，具有重要意义。
2.1-2.4
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0.3-0.6
小学
县镇
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1.9-2.1
1.8
0.1-0.3
农村
各地酌定
第三阶段：旨在实现教育公平的城乡统筹的 完善
2010 年制定的《国家中长期教育改革和发展 规划纲要（2010-2020 年）》中明确提出 :“逐步 实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地 区实行倾斜”。
2012 年颁布的《国务院关于深入推进义务教 育均衡发展的意见》( 国发〔2012〕48 号 ) 要求“推 进和推广特岗计划，创新教师补充机制；加强农 村中小学教师队伍建设政策举措”。
2014 年，由中央编办、教育部、财政部共同 发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的 通知》( 中央编办发〔2014〕72 号 ) 也提出要严格 遵循统一的编制标准，努力实现城乡教育资源均 衡分配，并根据中央关于推进城乡发展一体化和 基本公共服务均等化精神，在遵循关于核定中小 学教职工编制原则和有关工作要求的基础上同时 “将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城 市标准，即高中教职工与学生比为 1 ∶ 12.5，初 中为 1 ∶ 13.5，小学为 1 ∶ 19”（如表 3）。这一 时期最大的变化是城乡统一教师配置标准，以往
基于此，大量学校不得不自费聘请代课教师 或临聘教师来对付繁重的教学压力，而使学校进 入了一个进退两难的境地，由此新的代课教师和 临聘教师群体也开始兴起。
（二）地方政策落实情况不均衡 将政策落到实处，而不是成为一张空头支票， 涉及到从中央到地方各级政府，再到学校的三级 责任主体，需要各级政府部门充分发挥主体能动 作用。例如，2001 年《关于基础教育改革与发展 的决定》( 国发〔2001〕21 号 ) 的第 7 条就曾提出“实 行在国务院领导下的分级管理体制”；2001 年 《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》( 国办发〔2001〕74 号 ) 更加具体的提议“各地在 制定中小学教师编制标准的实施办法时，可根据 本地实际情况，对附表中提出的标准进行上下调 节”；2014 年《关于统一城乡中小学教职工编制 标准的通知》( 中央编办发〔2014〕72 号 ) 提出 的“考虑实际需求，对农村边远地区适当倾斜” 等编制标准政策都体现出了地方的一定自主权和 灵活性。 然而，这种自主权在具体实施过程中也是有 利有弊的。在我国，长期以来政府既是教育的举 办者，又是办学者和管理者。学校则处于外控的 管理模式之下，形成了对政府的高度依赖，充当 着被动执行的角色。由于政府控制和主导资源配 置，学校作为资源配置中的客体，只能被动地适 应。另外，对于很多地方政府而言，教师编制往 往占到地方编制总数的半数以上，很多地方限于 当地经济发展水平与财政负担，将从严从紧控制 教师编制作为缓解压力的一种常用手段。这一现 象充分体现在城乡学校之间教师编制的悬殊差异 之中。虽然在 2014 年中央编办“72 号”文件提出 统一编制标准，但有些地区至今仍没有完全解决。 据相关调研，截止到 2016 年，仍存在很多 省份未按照要求制定具体实施办法。[7] 有以下几 种情况：（1）有些省份还在根据本地区复杂情 况研究、调研，推动新标准的出台；而有些省份
第一阶段：全国统一教师编制标准的建立 教育部在 1984 年颁布的《关于中等师范学 校和全日制中小学教职工编制标准的意见》，标 志着我国中小学教师编制管理制度的新起点，其 意义深远且作用重大。[3] 该文件对中等师范学校 和普通中小学的结构、教职工编制、每班的人数 都做了比较详细的要求，建立了全国统一的教师 编制标准。另外，该文件所附带的“中等师范学 校和全日制中小学教职工编制标准参考表”（如
地域
班额
教职工
教师
职工
城市
45-50
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高中
县镇
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3.5-3.8
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农村
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城市
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县镇
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农村
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刁焕鹏等：新中国成立以来中小学教师编制政策演变与问题分析
2019 年第 3 期
当时对我国义务教育特别是广大农村中小学教 育的实际需求调研不足，尤其缺乏对义务教育
事业新形势与未来发展的研究和分析”[5]，城乡 教师编制标准差距仍较为明显。
表 2 中小学班标准额与每班配备教职工数参考表
学校类别
的城乡差异配置标准完全退出了历史舞台，通过 制度来促进城乡统一化的教师编制标准得以实现。
表 3 2014 年师资配置标准
学段
教职工与学生比
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ห้องสมุดไป่ตู้
初中
1:13.5
小学
1:19
2017 年 11 月，中央全面深化改革领导小组 第一次会议审核通过了《关于全面深化新时代教 师队伍建设改革的意见》，2018 年由国务院正式 颁布并开始实施。该《意见》再次强调“创新和 规范中小学教师编制配备”以满足新时代教育快 速发展的需要，重申了“编制向乡村小规模学校 倾斜”的政策要求，强调继续严格按照“班师比” 与“生师比”相结合的方式核定编制标准。
关键词：中小学教师；教师编制政策；编外教师 中图分类号：G451.2 文献标识码： A 文章编号：2095-4735（2019）03-0054-08
在 我 国， 教 师 编 制 是 由 国 家 人 事 部 门 核 定 的中小学教职工身份的象征和标识，是教师依法 获取工资、津贴、社会保险和相关福利等合法权 益和待遇的基本依据。[1] 长久以来，有了教师编 制对于广大教师来说意味着一颗衣食无忧的定心 丸。中小学教师编制政策在教育事业健康发展过 程中起着举足轻重的作用，因此，有必要对其形 成、演变以及所面临的现实问题进行深入反思。
表 1 中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准参考表
城镇
农村
学校类型
每班平均 学生数
每班平均教职工数
计
教师
职工
每班平均 学生数
每班平均教职工单数位：人
计
教师
职工
中等师范学校
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6.0-6.5 3.5-4.0
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小学
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第二阶段：旨在实现教育内涵提升的调整 2001 年 5 月，国务院颁布的《关于基础教育 改革与发展的决定》( 国发〔2001〕21 号 ) 提出“加 强中小学教师编制管理”并且“严格规范学校内 设机构和岗位设置”的决定。要求从中央编制部 门到地方人民政府要联合教育、财政部门切实结 合各地实际情况，按规定科学合理的制定中小学 教职工编制标准。 同年，根据上述文件的精神，中央编办、教 育部、财政部颁布了《关于制定中小学教职工 编制标准意见的通知》( 国办发〔2001〕74 号 )。 该《通知》对中小学教职工编制原则、标准提出 了更为科学、具体的要求。在之前文件的基础上， 制定了“力求精简和高效”的原则，并且对于学
校编制管理提出了具体要求：“要求各级地方比 照国家统一的中师及中小学教职工编制基本标准， 根据具体情况制定不同的标准，并在国家的宏观 政策指导下规定具体的管理审批办法。一般由县 级以上的教育行政部门负责、审批和下达”。[2] 后来，经过十年动乱，教育事业遭受巨大挫折， 教师编制制度的完善更是无从谈起。
建国初期，中央教育部针对当时的基本国情 提出由各省、市、自治区自行开展学校编制管理 工作。在这一阶段，各级教育行政部门具备相对 较高的独立性，遵照当地政府的指示，根据实际 情况行使管理职能。1962 年，我国根据之前的政 策精神颁发《关于全国国家举办的各级学校人员 编制标准暂行规定（试行草案）》，其中针对学
表 1）所呈现出的“班师比”也是极具里程碑意 义的表述。在这之后，全国进行了两次中小学课 程计划的大调整。第一次是 1990-1992 年期间， 对中小学课程计划中的周课时总量进行了较大幅 度的上调；第二次是 1995 年，为适应国家实行 每周五天工作日制度，对课程计划中的周课时总 量做了某些下调，但下调幅度没有与每周工作时 间减少的幅度同步，使日均课时量又有增加。[4] 这样导致的后果就是，在教师编制标准保持不变 的情况下，日均课时量的增加给教师工作量累计 以及学校的师资配置带来了一些影响。
可以说，在 20 世纪 80 年代前，我国并不具 备一个完善的教师编制管理制度，在省、市、自 治区层面上也只是形成了一些有关中小学教师编 制的政策条例，没有统一的标准，缺乏普遍性。
一、改革开放四十年来教师编制政策的演变 历程
改革开放以来，我国中小学教师编制的实施 围绕着国家相关政策，以关键文件的出台为标志，
校中管理人员所占比例提出了具体明确的要求， 强调“中小学校的管理工作尽可能由教师兼职”。 可见，这一阶段的教师编制制度已经初步完善， 对教师的人数和管理人员的人数做出了详细的 规定，能够在一定程度上提高教师队伍的整体 质量，并且，对于教师合理流动起到促进作用。 该文件中的“中小学教职工编制标准”（如表 2）将之前的“班师比”变更为“师生比”。同 时指出中小学教职工编制要根据不同教育层次 和不同地域，按照学生数的一定比例核定，以 巩固我国发展基础教育的成效。这对于当地的 实际情况、学生人数的实际情况都给予了足够 重视。尽管中小学教师编制管理制度逐步完善， 并且能够有针对性地调整教师编制，但“由于
第 34 卷 第 3 期 2019 年 6 月
齐鲁师范学院学报 Journal of Qilu Normal University
Vol. 34 No. 3 Jun. 2019
新中国成立以来中小学教师编制政策演变与问题分析
刁焕鹏 王有升
（青岛大学 师范学院，山东 青岛 266071）
摘 要：教师编制政策在新中国成立后初步形成，改革开放以来经过三个阶段的变迁，从保障学生基本“有 学上”，到注重教育质量的提升，再到旨在促进教育公平的城乡统一的“上好学”。当今教师编制政策主要 面临四个方面的问题：教师编制总体紧缺及结构性缺编问题日益突显，地方政策落实情况不均衡，城乡二元 结构问题依然明显以及监管制度缺失。“编外教师”的大量存在对现有教师编制政策提出了严峻的挑战。