论修订预算法的若干具体问题

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论修订预算法的若干具体问题
朱大旗中国人民大学法学院教授
关键词: 预算/预算法/修订
内容提要: 为适应社会主义市场经济体制发展的需要，我国预算法的修订已经列入了国家“十五”立法规划，有关的立法论证工作正紧锣密鼓地进行之中。

本文从分析我国现行预算法存在的问题入手，就预算法的立法名称、预算年度和预算周期、预算过程的制度设计、预算调整、预算法律责任等五个重要而具体问题的立法修订提出了自己的对策与建议。

预算法是规范预算行为及由此而产生的预算关系的法律规范的总称。

我国现行预算法颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时 [1]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。

随着经济、社会等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，迫切需要根据现实国情加以修订。

事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，国家预算制度的改革与完
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善近几年来一直在中央和地方层面试点进行 [2];十届全国人大常委会已将预算法的修订列入了“十五”立法规划第一类 [3]，有关的立法研讨、论证工作正紧锣密鼓地进行之中。

为此，本文拟就预算法修订当中若干重要而具体的问题略陈管见，以就教于方家，并祈能对修订预算法贡献绵力。

一、预算法应予正名
我国现行预算法的全称为《中华人民共和国预算法》，而其实质内容却包括决算(第八章)在内。

虽然从广义而言，决算作为对预算的总结，可视为预算活动的最后一道程序，但其编制、审核、审批的程序、规则毕竟和预算有很大的不同;况且，预算编制是政府支出政策的抉择、预算执行是政府公共施政行为的落实，而决算则是比较纯粹的会计审查。

两者的性质迥然不同，因此，在有些国家和地区订有专门的决算法，就有关决算的方式、方法和程序等做出较为明确的规定(如我国台湾地区)，而在另一些国家里预算和决算则统一在《财政法》中(如日本)。

如我国此次修法为节省立法资源，仍然将两者规定于同一法律之中，而制定统一财政法时机又不成熟，则笔者建议应将修订后的预算法更名为《中华人民共和国预算和决算法》以求名实相符，进而可以名正言顺地细化决算的有关制度规定。

事实上，在新中国成
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立之初，我国于1951年8月19日即由中央人民政府政务院颁布了有关预算、决算的法律规范，其名称即为《预算决算暂行条例》。

名称与内容相统一，开国领袖们缜密的立法思维和技术，应当引起我们当代立法者的深思和取法。

二、关于预算年度和预算编制周期
关于预算年度和预算编制周期，我国现行预算法存在的问题非常之大，此次修改必须予以解决。

首先，在预算年度方面，我国现行《预算法》第10条规定采历年制，即从公历1月1日起到12月31日止，而我们审批预算的全国人民代表大会每年于3月初才召开，经其批准的中央预算依《预算法实施条例》第30条的规定由财政部自全国人大批复之日起30天内批复中央各部门预算。

中央各部门再自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。

由上推论各单位接到经批复的预算快则3月中旬、慢则4月下旬，单位预算之执行在无预算约束的“真空”条件下进行了年度预算的1/4—近1/3。

为弥补这一“真空”，《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算
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执行”。

这种做法是在不考虑本年度施政方针的情况下主观地肯定了上年同期支出的合理性，实际上也根本无法执行，从而给本年度预算平衡留下了隐患，使预算约束流于形式，预算法治无从谈起。

考察国外政府(或国家)预算年度的选择，并无统一模式，其起止期间的确立主要受到政治、立法与行政诸多因素的影响，如立法机关会议日期、选举周期、政府财政收支现金流量等。

如美国即有46个州政府采七月制，其联邦预算为十月制，日本与英国则采取四月制。

对于我国而言，预算年度问题的解决可资采纳的方案有两个，或继续采用一月制(即历年制)，但人大会期要改到12月;或人大会期不变，改采四月制。

这两个方案难分伯仲，都是可以实行的。

全国人大代表在这两个时期择一集中开会并不会影响重大的生产经营活动，更何况批准国家预算是安排占GDP总值近1/3比重经济总量的大事，是决定政府行政范围和行政方向的大事，是确保人民群众公共利益需要实现的大事，还有什么比这更大、更重要的经济活动、政治活动呢?依法治国、依法行政不能停留在口头和表面，要落实于行动，政府施政在一切问题上、在模范守法上更应率先垂范。

在预算编制周期方面，现行《预算法实施条例》规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级预算草案于下
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一年1月10日前报财政部 [4]。

这样各基层部门编制预算的时间只有短短一、两个月的时间，预算的编制流于纸面，根本就缺乏科学性、可行性。

受1999年12月25日第九届全国人大常务委员会第十三次会议通过的“全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定” 的推动，2000年、2001年我国的部门预算编制先后提前到9月、7月，部门预算编制实行“两上两下”的编制规程，编制程序也逐步规范。

但总体来说，编制时间还是很短，只有6个月时间，仅为大多数OECD国家的一半，只有美国联邦预算的1/3 [5]。

要知道，我国现行预算是采用“基数加因素”编制，其编制审核过程尚显紧张，如果今后采取“零基预算”、“绩效预算”来编制，则根本就无法完成预算编制、审批工作，从而对预算的科学性和准确性造成很大影响。

因此，需要进一步延长预算周期。

鉴于中国预算部门多、附属单位多、支出门类又很复杂的国情，并从预留三个月给全国人大常委会进行实质审查考虑，笔者认为预算编制工作最好从预算年度的上一年度初就开始，也即一年的预算编制周期。

三、关于预算过程的制度设计
一个完整的国家预算是由预算编制、审批、执行、调整、决算以及贯穿其间的监督管理等既相对独立又交互影响、衔接的程序所构成
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的动态过程。

在这一过程的不同阶段中，法定的预算主体应依法定的职权在法定的时间按法定程序和规则做出相应的预算决策，并根据变化的外部环境在法律授权的范围内进行弹性调适，以保障预算政策目标的实现。

我国目前预算过程的制度设计相当粗糙，突出的问题是预算权高度集中缺乏制约，预算编制、审批因时间仓促流于形式，预算过程和结果高度封闭缺乏监督、控制。

这一切应通过修订预算法进行科学合理的制度设计来予以克服。

在此，笔者谨提出以下建议：
(一)在相对较长的预算编制周期中合理配置编制、汇编、审核、审批的时间资源
预算不是单纯的纸面数字编列，而是施政计划和具体支出项目的选择。

为使预算的编制更具有科学性、合理性、效益性，笔者认为，预算从编制到最终提交全国人民代表大会应有一年的时间周期。

其流程可大致如下：
1. 预算年度前一年的第1～2月，由各预算部门提交下一年度的施政计划。

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2. 第3月，预算编制部门汇总各部门计划形成总体施政方案，经国务院财经规划和审核委员会 [6]审核通过后，报国务院审批，下发编制概算指示。

3. 第4月，各预算部门提交概算，编制部门审查概算，报国务院批复并下发正式编制方案和要求。

4. 第5～7月，预算部门正式编制预算，报编制部门，同时报财政部门、审计部门。

5. 第8～9月，编制部门审核、与预算部门协商(预算师级、司长级、部长级)预算;财经规划和审核委员会审核部门预算;编制部门汇总经审核的部门预算形成政府预算;国务院办公会议通过，9月底提交人大常委会，并应提交有关审计报告。

6. 第10～12月，人大常委会“三读”审议，“一读”时编制部门负责人应作整体编制情况说明，交换初步意见。

“二读”时对各部门预算进行审查，编制部门、相关预算部门负责人应到会接受质询;常委会提出修改建议。

“三读”时对政府预算整体评估、形成审查决议 [7]。

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7. 12月底以前，在全国人大会议上，人大财经委员会主任受人大常委会委托，在编制部门负责人代表国务院作预算报告后，作关于审查预算草案情况的报告。

应指出的是，前述时间划分并不绝对，可以适度提前。

如预算部门实际上可以有7个月编制时间，编制部门也可能有3、4个月审核、汇总时间，人大常委会的预算工作机构也可以提前与行政部门进行沟通。

(二)构建以行政系统为主导、行政系统和立法系统权力制衡的符合中国国情的编制、审批、执行、管理、监督体制
世界各国预算的决策机制，因各自的政治架构、法制传统、历史演进不同而各不相同，并无完全统一的模式。

但总的发展趋势是构建以行政系统为主导、在立法与行政之间存在某种程度制衡的决策架构，而在行政、立法各自系统的内部也存在日益集权的趋势。

这种集权，在行政系统突出表现为预算编制决策权越来越集中于政府首脑、部门(单位)负责人及其直属的庞大而又专业的预算编制部门的手中，尤其是政府首脑的手中;而在立法系统，则表现为预算决策权主要集中于某一机构，如集中于下院，尤其集中于下院中诸多具有预算参与权的委员会中的某一个专门委员会(通常是预算委员会)。

这些预算决
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策者依职权在法律的框架范围内各自开展相应的决策工作，并在国家(或选区)最高施政方针的约束下进行具体的预算谈判和协调 [8]。

这种以行政为主导、集权与制衡并存但以集权为主的预算编制模式的形成，是由预算决策的行政效率性、时效性、政策性、技术性、环境调适性以及对日益膨胀的公共支出规模的控制性要求所决定的，是同行政系统的首长负责制与立法系统的多数议决制的性质相吻合的。

这种趋势是我们修改预算法、界定中国各预算主体职权时必须充分注意的问题。

而就中国现实情况而论，预算决策的基本情况是：立法机构基本上无权、行政系统内高度集权、审计机关审计未能形成制度 [9]、预算决策过程和结果高度封闭。

对此作以下分析和建议：
1.立法机构方面。

立法机构基本无权的状况，除了全国人民代表大会会议制度的局限性、权力机关预算职权和程序规定不明的原因外，更为重要的原因是缺少一个强有力的专门委员会及真正专业的预算审查人员。

因为，立法权力资源本身就掌握在自己的手中，它是可以用来设定程序、加强自己的预算职权的 [10];在预算出了问题时尤其如此。

笔者冒昧地认为，立法机关之所以在预算问题上较少进行监控，某种程度上归因于自身欠缺监控的专业能力和实力。

当然，这个
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问题并不能归咎于权力机构本身，这里首先有一个整个社会的观念认同问题，即对国家政治架构的认识问题。

根据中国的现实国情，笔者认为中国的预算立法监督权应集中于全国人民代表大会(全国政协有一定民主监督权)，尤其是应集中于常设机构——全国人大常委会。

具体的职权划分是：年度预算由人民代表大会作形式审查、通过;人大常委会事先就年度预算作实质性的“三读”审查并形成审查决议，享有修订建议权、部门(或项目)预算否决权;人大常委会对预算调整行使审查、批准权或否决权;人大常委会对决算、有关预算决算的审计报告行使审查、批准权;人大常委会委员长会议根据特别情况可形成决议，要求对重大项目预算或部门预算的编制、执行情况，指令国家审计机构进行专项审计。

政府应在全国人大代表会议召开3个月以前将政府预算草案及审计报告提交人大常委会进行审查。

人大常委会的审查主要依靠其专门委员会——预算工作委员会进行。

预算工作委员会在人大常委会领导下开展工作，同时对全国人大财政经济委员会负责。

为真正能够使预算工作委员会开展卓有成效的工作，应大力加强其预算决算审查室的队伍建设，增强其预算审查、政策分析的能力。

要较大规模地扩编、实行专业审查师制度、加强预
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算政策效果审查。

预算工作委员会在审查预算工作中应与预算部门、预算编制部门沟通、协调，对特定项目审查时可组织政策协调会、专家论证会、听证会，必要时允许其聘请社会审计力量实行审计，并依法保障这些工作所需经费来源。

2.行政系统方面。

行政系统是预算编制、执行的主角，也是修订预算法界定预算主体职权的重点、难点。

笔者认为，我国行政系统预算决策机制的构建应贯彻较高程度的集权与一定程度的分权相结合的精神，以保障预算决策高效运转、按时完成。

我国现行行政预算权是高度集权的，但这种集权在政府层面不是集中在政府首脑，而是集中于财政部;在预算部门、预算单位方面，不是集中在部门、单位负责人手中而是集中于财务部门。

这种集中是有问题的，它使得政府首脑、部门负责人有施政的责任，却没有施政所必须的自主的财政权，事权与财权脱节，政府首脑、部门负责人的实际财权被架空，从而造成财政权的失控。

而在部门预算的情况下，这将不利于加强对日益膨胀的财政支出压力的实际控制。

解决这一问题的关键是要成立专门的预算编制部门，直接对行政首长负责。

在国务院成立正部级的行政管理与预算办公室，在各预算部门亦成立编制办公室(但不一定非得司局级)，在总理、部长的直接
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领导下开展工作。

国务院行政管理与预算办公室的主要职责应包括三个方面：(1)中央各部门、各单位行政编制、人员定额、工资标准的管理;(2)公共行政政策研究与绩效分析评估;(3)预算、决算的审核、协调、汇总、编制。

该办公室应实行公务员和专业技术人员(预算师、预算分析师)相结合的管理制度，可考虑从财政部现有人员中和向社会公开招聘专门人才加以解决。

为了更好地做好财经规划和预算工作的组织协调，真正将有关财政权集中于政府首脑手中。

笔者建议成立国务院财经规划和审核委员会，为跨部委的决策协调机构，其日常工作由行政管理与预算编制办公室负责。

委员会主席由国务院总理亲自担任，成员包括行政管理与预算编制办公室主任、财政部部长、税务总局局长、海关总署署长、国家发改委主任、国务院机关事务管理局局长、劳动和社会保障部部长、科技部部长以及2、3位财经、法律专家组成。

其职责是规划中长期总体财经政策、确定年度财政预算整体方针和方案，审查各预算部门预算、在特别情况下协调部门预算编制工作。

我国财政部门高度集中的财政职权是由我国建国初期巩固政权、五十年代抗美援朝及其后计划经济等国情决定的必然产物，是和过去相对单一的财政政策目标、较小的财政经济总量和国家对经济的强力
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控制的国情相适应的。

但在现今市场经济体制条件下，由于利益主体多元化带来的公共支出政策的多元性要求、由于财政经济总量的急遽扩大、同时也由于部门预算、绩效预算等的推行，这种由一个部门总管财政、代编预算并负责执行的管理体制已经变得越来越不适应。

其结果是既不利于集中精力编制好预算，又不利于集中精力执行好预算，不利于预算的科学化、规范化管理，也缺少行政机构之间的制衡机制，财力浪费、财政失控现象比较严重。

而设立新机构剥离财政部门的预算编制权以后，可以使财政部门更好地集中精力做好财政收入入库组织工作、财政资金的出库审核、拨付工作以及财政资金使用中的监督管理工作、政府支出集中采购工作，进而提高我国财政资金的使用运营效率和效益。

3.审计监督方面。

近些年来，我国的审计机构在财政预算审计方面，取得了很大的成绩。

修订《预算法》(也包括修订《审计法》)时，应当很好地吸取审计工作当中的成功经验和做法，将一些带有普遍性的经验制度化、法律化、程序化。

做好《预算法》和《审计法》之间的配合、衔接工作，在预算的编制、审批、执行各环节中赋予审计机构以更大的职权、更多的程序参与机会。

因为，财政预算工作具有很高的专业性、技术性，一般群众监督很难发挥作用，预算法的修订应保障审计卫士能够行权并有制度保障。

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(三)提高透明度，实行预算结果公开和预算过程的适度开放，加强人民群众对预算的监督
要真正体现民主理财的要求，在修订预算法中应规定：除涉及国防机密、国家秘密者外，所有经过批准的预算文件、决算文件、预算调整文件及其审计结果的有关基本信息，都应通过媒体或其他方式向社会公开;国务院预算编制、审核部门，人大常委会预算工作机构为履行职责，可根据需要组织专家论证会、听证会;建立人民群众就重大预算项目决策失误提起公益诉讼的制度。

四、关于预算调整
在正常情况下，预算执行机关严格按照经过较长时间精心编制并经立法机关依法定程序审批的预算文件执行预算，这既为维护预算立法权威、维护预算法纪所必须，也是政府施政取信于民的重要方面。

但是，国家预算决不是静态的纸面，而是一个动态的调适过程。

由于预算从编制到执行有一个较长的周期，在预算执行中，执行预算文件时面对的实然环境和制定它时判断预期的环境可能会有很大的不同，此时如果再拘泥于预算文件的规定执行预算，反而对于人民的福利不利。

这时就应赋予预算的执行以一定的弹性，此即预算调整。

但对这些调整还是应该明确规定非常严格的条件，采取相对(年度预算程序)
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简化但却是必要的程序加以控制，以免其为执行机关滥用。

因此，预算调整实质上要解决的是一个两难的问题，如何在维护预算文件和立法机关的权威的同时而又赋予执行机关以一定的自由裁量权，以因应变化了的环境的需要，提高行政效率，进而更好地谋求人民的福利。

我国现行预算法对预算调整定有专章(第七章)，但其内容规定存在较大的问题。

突出表现在预算调整定义不准、允许进行预算调整的“特殊情况”不明、预算调整的程序未能区别特殊情况的不同性质加以区别对待。

按我国现行预算法第53条的规定：预算调整是指经权力机关批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。

这一定义是不准确、甚至可以说是带有重大缺陷的。

《现代汉语词典》明白无误地告诉我们：“改变原有的情况，使适应客观环境和要求” [11]即为调整。

据此严格推论，改变已经经过批准的预算收入、预算支出的任何情况即为预算调整。

而现行预算调整定义之误在于它未能全面反映预算调整的所有情况，使国家预算监督尤其是立法机关对预算执行的监督大打了折扣。

深究现行预算调整定义，其理论之误在于它是建立在“以收定支”为
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基础的收支平衡理论之上的预算调整，它控制的仅是因单独增加支出、或因单独减少收入而增加赤字 [12]的情况，是控制赤字的工具，而赤字是需要弥补的。

因此，其所定义的预算调整实际上是不周延的预算调整，它仅只是预算追加(弥补)。

更进一步地，它还未能涵盖同时增加支出亦相应增加收入，或者同时减少收入亦相应减少支出而仍然保持收支平衡的情况;也未能涵盖单独减少支出、增加收入，或者同时减少支出、增加收入而产生的盈余情况(即总收入额超过总支出额)。

而这些未能涵盖的情况在理论上与原有的经批准的收支平衡表中的预算数相比，显然是有改变的。

可它们均未包括在预算调整的定义范围之内。

由此而产生的实践之害是，这些情形是允许行政执行机关在无任何规则、程序监督的情况下完全不受限制而可以自由实施的。

应当引起我们关切的是：在行政机关拥有行政立法资源、执行资源的情况下，增加支出隐含着乱立项、乱花钱的危险;增加收入隐含着乱收费、收过头税、提高税率、甚至开征新税的危险;减少收入隐含着乱开减免税口子、应收不收的危险;减少支出隐含着支出项目立项不合理、或者依预算应给老百姓的福利没有兑现的危险;同时增加支出亦相应增加收入、同时减少收入亦相应减少支出、同时减少支出而又增加收入都意味着相应的经济资源(福利)在不同项目、不同利益群体身上没有依原来预算的分配格局而发生了转移。

由此势必造成财。