政府绩效评估的制度基础_郑志龙

２００７年１１月第１５卷第６期政府绩效评估的制度基础
郑志龙
（郑州大学
公共管理学院，河南郑州４５０００１）
收稿日期：２００７－０９－３０
基金项目：国家社会科学基金项目“政府扶贫开发绩效评估研究”（编号：０４ＢＺＺ０２５）作者简介：郑志龙（１９５４—），男，河南温县人，郑州大学公共管理学院教授，主要从事经济行政管理、政府绩效评估研究。

摘要：政府绩效评估是国际化的改革潮流，是政府改革的有效工具。

政府绩效评估是伴随政府改革而
出现的，它又必须与一定的政府改革进程相适应，只有通过政府改革才能逐步建立和完善政府绩效评估的制度基础。

法治政府、有限政府、民主政府、服务政府、透明政府和责任政府是现代政府改革的目标，政府改革正是在逐步实现这些目标的过程中为绩效评估提供了制度保障。

关键词：效率；责任；制度基础；制度构件
中图分类号：
Ｃ９３文献标识码：Ａ文章编号：１００７－９０５Ｘ（２００７）０６－００２７－０３政府绩效评估在西方国家兴起后，已经成为政府改革的有效工具。

其实践效果引起了其他国家的注意，它们纷纷借鉴欧美国家的成功经验，在政府管理和政府改革中引入了绩效评估。

政府绩效评估成为国际范围内公共行政改革的潮流。

然而，这些国家的政府绩效评估活动有的取得了理想效果，有的却无法开展而以失败告终。

人们在总结经验和教训时发现，政府绩效评估之所以在有些国家难以进行，是因为这些国家缺少其运行的制度平台，即缺乏政府绩效评估的制度基础。

因为政府绩效评估的理论和技术都可以“移植”到另一个国家，而制度有其特定的适用范围，所以不能被简单“复制”到另一环境中。

正如制度经济学家柯武钢教授所言：“在实践中，许多引进的概念遭到失败。

因为发展中国家的制度与发达国家的制度大相径庭，而要使特定的政策概念起作用就必须修改当
地原有的制度。

”［１］
因此，开展政府绩效评估活动，必须研究政
府绩效评估的制度基础，以利用制度平台为其提供激励机制和保障机制，进而实现政府绩效评估的基本价值。

一、政府绩效评估的基本价值及其实现
政府绩效评估就是以一定的评估标准为基础，对政府管理过程中所反映的绩效进行考核和评判，以期提高和改善政府绩效。

政府绩效评估的顺利进行需要具备一定的条件，依据西方政府绩效评估的实践，笔者认为，政府绩效评估需要三个条件，即政府绩效评估的理论基础、制度保障和技术手段。

其中，制度保障是更具有根本性的条件，因为“制度问题更带有根
本性、稳定性、全局性和长期性”［２］。

政府绩效评估是把私人部
门绩效评估的理念和技术引入公共行政中，但政府部门和私
人部门的本质区别决定了政府绩效评估部门不能照搬企业绩效评估的模式，而要在借鉴的基础上形成自己的体系。

目前，学者对政府绩效评估的理论基础和技术手段方面的研究已经展开，而对于绩效评估的制度基础的研究尚不多见。

政府绩效评估是一项公共行政活动，具体而言，它是政府改革的产物，又是推进政府改革的有效工具。

但是，政府绩效评估也有适用性问题，它必须与一定的政府改革进程即政府管理模式相适应。

政府绩效评估与政府改革是一种双向契合关系。

政府绩效评估在促进政府改革的同时，也需要政府改革为其提供必要性和可行性。

不重视政府管理模式而一味引入政府绩效评估，正是许多政府绩效评估难以有效进行的原因。

因此，政府绩效评估必须建立在特定的政府管理模式之上，政府管理模式是政府绩效评估的制度基础。

二、政府绩效评估的制度构件（一）法治政府
法治政府是指政府时刻受到法律约束和支配的法制建设状态［３］。

建立法治政府主要包括两个方面，一是用法律制约权力，二是用权力制约权力。

法治政府的标志主要有：（１）行政权力法定化，即要求规范政府的职责和职权；（２）行政程序公开化，即要求行政行为必须公开，执法有据，符合法律程序；（３）行政执法规范化，依法行政是法治政府的核心和关键环节，也是政府法制建设本身发展的必然结果；（４）法律监督体制化，同体监督和异体监督相结合，发挥内外监督的合力效应。

总之，法治政府建设就是要实现政府管理体制从人治行政向法治行政的根本性转变。

西方社会有法治的良好传统。

目前，欧美多数国家已经建
河南社会科学
ＨＥＮＡＮＳＯＣＩＡＬＳＣＩＥＮＣＥＳＮｏｖ．，２００７Ｖｏｌ．１５Ｎｏ．６
・２７・
成了法治政府，这突出表现为政府活动和行为大多都有相应的法律、法规予以规范和指导。

因此，西方各国在绩效评估中都注重政府绩效评估的法制化建设，如美国的《政府绩效与结果法案》对政府绩效评估活动作了全面规定，英国《地方政府法》规定了地方政府必须实行最佳绩效评估制度，日本政府的《政府政策评估法》强化了评估制度。

这些法律的颁布，成为以上各国政府开展绩效评估的前提和基础，促进了政府绩效评估活动的健康发展。

（二）有限政府
有限政府是与无限政府相对而言的，有限政府表明政府职能是有限的，政府必须在特定的范围内活动。

有限政府确定了政府的职能和权限，提供了绩效评估的对象，使政府绩效目标明确，易于评判。

有限政府的实质性内容是市场化政府，即以市场为基础的政府。

它意味着政府职能必须市场化，不再直接经营竞争性物品和服务，在公共产品和服务的生产和供给方面选择多样化机制，允许多样化的制度安排，如政府生产和政府供给，市场生产和政府供给，市场生产和市场供给等，而把政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，促进市场的有序运行。

有限政府追求的是有效政府。

有限政府并不是弱化政府责任或者完全就是缩减政府规模。

有限政府是重新界定政府治理边界，收缩政府权限，合理划分政府、市场与公民社会的治理领域，以明确各自的职责，把政府有限的资源应用到其核心职能上，高效地提供公共服务。

有限政府是实现有效政府的重要途径。

政府绩效评估在某种意义上是对政府能力的评判，而进行这一评判首先要明确政府的职能，即政府应该做什么和不做什么。

政府绩效评估是对政府职能范围内活动和行为的评估。

因此，政府职能从“无限”向“有限”的回归，是政府绩效评估的客观要求。

（三）民主政府
民主政府是现代民主政治发展的基本要求。

政府绩效评估是民主政治的产物，政府民主程度的提高，将为公民和社会组织参与政府绩效评估提供合法空间，有利于形成多元的评估主体机制。

民主政府表明政府仅仅以委托人的身份出现，政府是受公众的委托，代替公众对国家和社会行使公共权力的机关。

政府的使命是从总体上保护所有的并具体保护每一个公民的利益。

西方启蒙思想家洛克指出，“国家是由人民组成的一个社会，人们组成这个社会仅仅是为了谋求维护和增进公民自己的利益”，“官长的职责是公正无私地行使平等的法律，总体上维护所有人的并具体保护每一个公民属于今生的对这些东西的所有权”［４］。

政府绩效评估是民主政府的必然要求。

政府作为社会公众的代理人必须重视社会公众的利益需求并及时回应。

政府的回应能力即政府提供公共服务的能力成为衡量现代政府能力的一项重要标准。

而政府绩效评估就是对政府这一能力的评判。

政府绩效评估不同于私人部门的绩效评估，它不是单纯以投入产出的分析法为标准，而是以满足公众需要的质量指标作为衡量政府部门绩效的重要手段。

开展政府绩效评估活动，评价政府行为的效率和效果，是为了更好地满足公众需求，更好地服务于公众监督和控制政府的需要。

（四）服务政府
服务政府是民主政府的职能回归，也是现代政府的角色定位［５］。

服务政府体现了现代政府顾客导向的管理理念。

它把政府绩效评估作为提升政府服务能力的手段，并在评估中建立公众满意度的绩效指标，坚持外部评估和内部评估相结合的评估机制。

服务政府理论认为政府职能就是向社会公众提供公共产品和公共服务，回应民众的利益需求。

政府与社会公众的关系已由传统意义上的统治者与被统治者、管理者与被管理者的关系转为供给者与顾客、消费者的关系。

在市场经济条件下，根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务是现代政府最重要的职能和最根本的任务。

政府是公共利益的代表者和维护者，也是公共服务的供给者，政府公共行政活动的目的就是努力维护和有效增进公共利益，而实现这一目的的直接手段就是提供公共服务。

由管制政府到服务政府是政府一次深层次的转变，也是政府治理模式的转型。

政府将与公民在合作的基础上实现“善治”，而要达到这一目标，政府必须做出一些调整。

服务政府要求政府实现身份的转变，即由管理者向服务者转变。

合理界定政府的职能范围，政府只是“掌舵”而不是“划桨”。

同时，打破政府对公共产品的垄断，给公民多种选择。

政府在供给公共服务时要重视质量和效果，建立政府绩效的评估机制。

服务政府顾客导向的管理理念和民众本位的政绩观，决定了政府在绩效评估中要引入公众力量，让公众作为绩效评估的主体，以公众满意度作为一项重要的评估指标，加强政府与社会的互动，从而克服把政府绩效评估仅仅作为政府内部管理措施的现象。

坚持外部评估和内部评估的统一，以客观公正地进行政府绩效评估。

（五）透明政府
透明政府是对现代政府的基本要求。

透明政府建立了一套健全的信息公开制度，使公民和社会团体易于获取和掌握政府活动的充分信息，从而提供了外界评估政府绩效所需要的信息资料，为社会团体和公民谋求通过绩效评估监督和控制政府提供了一定空间。

俞可平认为“透明性”是“善治”的基本要素之一，透明性指政治信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己利益相关的政府行为和政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息［６］。

透明政府就是追求并实现政务信息公开的政府。

世界银行在１９９４年的报告中指出，“透明公开的信息是良好政府的必备要件并可以加强政府的责任”［７］。

透明政府事实上就是指政府掌握的除涉及国家机密外的公共信息向社会公开，公民有权接触并使用这些信息。

政府部门大部分活动，从立法、执法到提供资讯、社会服务等诸方面的信息都将向全体公民开放，供公民使用。

透明政府是对公民知情权的尊重。

知情权有多个层次，其中很重要的一个体现就是知政权。

知政权就是对政府的“知”
・２８・
的权利。

政府在做什么、怎么做、做的效果怎样，公民都有权知道。

政府有义务向公民提供其活动信息，满足公民的知情权。

政府信息公开制度是政府建设的重要内容。

目前，世界上已经有２０多个国家制定了有关透明政府方面的专门法律［８］。

在政府式的委托—代理关系中，社会公众需要控制他们的代理人，而由于委托—代理关系固有的信息不对称现象存在，社会公众难以掌握政府活动的真实信息，造成了他们无法参与绩效评估。

透明政府在尊重公众知情权的基础上，促使政府及时向社会披露政务信息，把信息公开作为政府的一项责任和义务，既有利于建设“阳光政府”，又为公民监督政府创造了条件，克服了双方的信息不对称，有助于解决社会公众和政府之间的委托—代理问题。

（六）责任政府
民主政府必然是责任政府，政府在行使其权力时只有承担责任才是合法的。

责任政府蕴涵着政府及其工作人员对他们的行为负责，这样绩效评估就不是一评了之，而必须建立评估结果的运用机制，即基于绩效评估的奖励和惩罚机制。

责任政府是指政府能够积极地对社会公众的要求做出回应，并采取积极的措施，公正地、有效率地实现公众的需求和利益［９］。

在这个回应过程中，政府及其工作人员履行着其在整个社会中的职能和义务，包括法律和社会所要求的义务。

政府承担的责任主要有政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。

其中，政治责任指政府行为必须合乎目的性，其决策必须符合人民的意志和利益；行政责任指政府公职人员因其在行政组织中所处的地位和担任的职务而承担的责任；法律责任是政府要依法行政，其行为要合乎宪法和法律的规定，如果由于政府的行为而使公民的合法利益受到侵害，政府要予以赔偿；道德责任是政府机关及其工作人员的生活与行为要合乎公民与社会所要求的道德标准与规范，否则就会受到社会道义的谴责。

政府绩效评估的目的是通过评价政府绩效，以提高和改善政府绩效。

因此，政府绩效评估不是为了评估而评估，政府绩效评估必须围绕绩效结果采取一定措施，改进政府部门的工作，以真正实现绩效评估的价值。

责任政府意味着政府部门的评价活动都有责任落实机制，政府绩效评估的结果运用机制就是政府责任在绩效评估中的体现。

评估结果运用是政府绩效评估的直接目的，也是继续开展新的绩效评估的动力所在。

法治政府、有限政府、民主政府、服务政府、透明政府、责任政府既是现代政府的基本理念，又是一套制度安排，是实现政府由传统“善政”到“善治”的有效机制。

作为制度安排，这些制度构件的建设是一个动态过程，现在很难说哪一个政府已经实现了所有的制度要素。

即使已经进入现代化社会的西方国家政府，也在不断进行改革，努力构建和完善其制度平台。

政府改革在实现这些制度要素的过程中客观上为政府绩效评估提供了制度构件，即政府绩效评估的制度基础。

在政府绩效评估中，这些制度要素不是独立的，任何一方面的变革，如果缺乏其他方面的相应变革，实际上是难以实现的。

因为“任何一项制度绝不是孤立存在的，而必须互相配套形成一体”［１０］。

三、结语
政府绩效评估引入我国后，社会各界对其寄予了很高的期望，认为绩效评估将是推动我国政府改革的有力武器。

但是，在实践中，人们发现政府绩效评估没有达到应有的效果。

笔者认为，其中一个很重要的原因就是我们忽视了政府绩效评估的制度基础。

政府绩效评估的开展需要一定的理论基础、制度保障和技术手段。

理论和技术都可以直接引进来，但制度建设是一个长期过程，从根本上来说，我国政府改革进程的缓慢制约了政府绩效评估的开展。

当前，我国正在全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会。

要落实科学发展观，就必须树立正确的政绩观，就必须建立科学的政府绩效评估体系。

这就更增加了我国政府绩效评估制度平台构建的紧迫性。

新制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认定的非正式约束、国家制定的正式约束和实施机制三部分组成。

我国的政府绩效评估要想得以有效实施，必须研究其制度基础，从政府绩效评估制度的非正式约束、正式约束和实施机制入手，完善政府绩效评估的制度构件，以建立有效的制度平台，保证绩效评估的顺利进行。

非正式约束是人们在长期交往过程中形成的，具有持久生命力并构成代代相传的社会文化的一部分。

在非正式约束方面，要营造良好的绩效评估的社会氛围，包括在政府内部形成绩效文化，加强行政人员的伦理教育，强化他们的责任意识等。

正式约束是指人们有意识地通过设立的一系列政策法规，约束规范人们的社会交往行为。

政府绩效评估的正式约束包括政府绩效评估立法，建立健全绩效评估多元主体机制、信息公开制度、结果运用机制等方面。

判断一项制度是否有效，不仅要分析这项制度的正式约束和非正式约束，而且更为重要的是分析这一制度的实施机制。

政府绩效评估的实施机制主要是建立健全绩效评估的责任机制，明确评价各方的评价责任，并对评估过程中的违约责任予以追究。

参考文献：
［１］［德］柯武钢，史曼飞．制度经济学：社会秩序和公共政策［Ｍ］．北京：商务印书馆，２０００．
［２］中共中央文献编辑委员会．邓小平文选（第三卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９４．
［３］杨鸿台．论法治政府、责任政府、服务政府及政府职能转变［Ｊ］．毛泽东邓小平理论研究，２００４，（７）：３—１３．
［４］洛克．论宗教宽容［Ｍ］．北京：商务印书馆，１９８２．
［５］吴传毅．服务政府：民主政府的职能回归［Ｊ］．湖南科技大学学报，２００５，（５）：５９—６２．
［６］俞可平．治理与善治［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２０００．［７］ＷｏｒｄＢａｎｋ．Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ：ＴｈｅＷｏｒｄＢａｎｋ’ＥｘｐｅｒｉｅｎｃｅＥｘｅｃｕｔｉｖｅＳｕｍｍａｒｙ［Ｒ］．１９９４．２９—３６．
［８］颜廷锐．透明政府的起源及其在当代的发展［Ｊ］．理论与改革，２００３，（３）：１５—１７．
［９］张成福．责任政府论［Ｊ］．中国人民大学学报，２０００，（２）：７５—８２．
［１０］钱穆．中国历代政治得失［Ｍ］．北京：三联书店，２００１．
责任编辑姚佐军
（Ｅ－ｍａｉｌ：ｙｕｉｄ＠１６３．ｃｏｍ）
・２９・。