地方府际法律关系冲突初探_以_省管县_体制改革为出发点

地方府际法律关系冲突初探
———以“省管县”体制改革为出发点
周功满
（浙江师范大学，浙江金华321004）
【摘要】“省管县”体制改革过程中产生的宪法存疑、立法缺位、法理念及法理的冲突、法律规则冲突等法
律困境，导致了地方府际法律关系的冲突。

解决地方府际法律关系冲突的路径包括修改宪法、修改或制定法律、制定规章以及制定法规。

结合当前“省管县”体制改革的目标与现状研究表明，制定行政法规或地方性法规是最优的解决路径。

【关键词】府际关系；法律关系；法律冲突；省管县【中图分类号】
D912.1【文献标识码】A 【文章编号】1009-3036（2010）05-0030-03
【基金项目】本文系作者主持的浙江省哲社规划课题“省管县体制改革的合法化路径探讨”（09CGZZ004YBQ ）的阶段性
研究成果。

【作者简介】周功满（1977-），男，浙江长兴人，浙江师范大学法政与公管学院讲师，浙江大学公共管理学院博士研究
生，从事政府法治理论研究。

引言
上世纪90年代以来，随着“省管县”行政管理体制改革的广泛开展，地方政府间关系网络发生了质的变化。

“省管县”
这一体制模式最初在财政体制领域改变了“市管县”模式下省、市、县之间的财政供给关系，并正伴随着各种强县扩权举措的推行而扩散到政治、经济、社会以及文化的各个层面。

而由此形成的多元化的地方政府间关系的梳理，将是在逐步推行“省管县”体制过程中的一个重大命题。

其中的地方府际法律关系问题也呈现出纷繁复杂的局面，成为地方府际关系研究的当务之急。

本文将致力于对地方府际法律关系作法律上的梳理，据此分析“省管县”体制改革所带来的各方面法律冲突与困惑，并试图为之寻找到一条最优的解决路径。

一、地方府际法律关系冲突的现状—“省管县”体制改革的法律困境
府际关系即政府之间的关系。

北大谢庆奎教授认为，府际关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系[1]。

根据我国现有的行政层级体系，府际关系应包括纵向的中央、省、市、县、乡（镇）之间的关系和省、
市、县、乡（镇）各横向层级间的关系。

地方府际关系则指省、市、县、乡（镇）各级政府之间的横向与纵向关系。

本文提出地方府际法律关系一词，指的是地方
不同层级政府之间由宪法和行政法所确认及调整的、以行政机关的行政职权行使为调整对象的各类行政关系。

由于本文的探讨出发点是“省管县”体制改革问题，因此，仅将地方府际法律关系的探讨限定于纵向上的省、
市、县（乡、镇）权限层级层面的法律关系。

当前我国各省广泛开展的“省管县”体制改革在地方府际法律关系规制层面存在许多问题，从而产生了府际法律关系冲突。

（一）“省管县”体制改革的宪法存疑
对法律文本作法律语言学分析可知，
《宪法》第三十条的表述方式是省、自治区分为自治州、县、自治县、市，进一步根据该法第九十五条的表述顺序可知，《宪法》所规定的中国地方行政机关层级上县与市属于并列一级，并没有上下层级关系，理应属于三级建制，即省级、县级和乡级。

而由于《宪法》第三十条第二款规定了直辖市和较大的市分为区、县。

全国目前的4个直辖市，以及由国务院根据宪法精神先后4次批准列为
“较大的市”的18个城市，并将27个省会城市列入“较大的市”范围，因此，事实上全国目前应被列入四级建制的只有这49个城市所在的省（直辖市）。

就此而言，浙江、湖北等省自1992年以来逐步推行的“省管县”体制改革是一种宪法实施意义上的改革，这些改革解决了“市管县”体制缺乏宪法依据的问题。

而事实上，学者认为，除前述49个由宪法确立了四级建制的“较大的
黑河学刊Heihe Journal May.2010Serial No．153No．5
2010年5月总第153期第5期30··
市”之外，其余直管县的市存在的唯一法律根据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定的“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关”。

[2]但很显然，将“市”这样级别的行政层级建立于“派出机关”的特定属性下，已不符合当前中国行政管理体制的现状，也存在着法律依据不足的嫌疑。

因此，从某种意义上来说，“省直管县”是根据宪法恢复法律原状的需要。

然而，《宪法》在各级行政机关行政权限配置上的含糊，使得省、县政府部门在地方自治权上缺乏了足够的根据。

《宪法》第一百零七条关于地方各级行政机关的行政权限规定并没有涉及县级以上行政机构间的纵向权限划分问题。

而一个很明显的问题是：“县级以上地方各级人民政府”的称谓使得县以上各级行政机关之间纵向法律权限的划分被完全忽略。

（二）“省管县”体制改革的法律存疑
“省管县”存在着诸多法律层面的困境。

这具体表现在：
1.立法缺位的困境。

宪法与法律在各级行政机关间行政权配置方面的规范缺失已使得“省管县”体制改革缺少了坚强的法律后盾。

“省管县”体制改革的核心是国家行政权的配置问题。

关于行政权配置，《宪法》仅如前文所述的第一百零七条的规定，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于行政权的配置问题则出现于该法第五十九条的规定，该条同样未对行政机构间的纵向权限划分作出规定。

而到目前为止，在宪法和法律层面涉及到行政权配置问题的法律规范仅限于以上规定，因此导致了我国目前进行“省管县”行政管理体制缺乏了明确的法律依据。

并且，我国目前有关行政区划管理的法律规范缺位致使“省管县”体制改革直接面临法律断层。

2.法律冲突的困境。

首先，“省管县”体制改革存在法理念上的冲突。

学界已达成的一个基本共识是：现代行政法以控制行政权力，保障公民权利为其根本目标。

为实现借助法律控制权力，现代行政法主张：行政权是国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力[3]，因此，行政权的存在必须有明确的法律依据。

换言之，没有法律明确规定，就没有行政权的存在。

“省管县”体制改革作为对地方各级政府权力配置方式的重大变革，是直接影响到地方各级政府的行政权力大小及行使方式的，因此，没有明确法律依据的行政权配置方式变革，事实上其变革过程本身就缺乏确定的合法性基础。

其次，“省管县”体制改革在法理上的冲突。

不可否认，“省管县”体制在推行过程中正逐步实现行政法治化，因此，随着“省管县”体制改革的进展，各省在推行政策时也越来越重视政策的合法性问题。

于是，“省管县”的政策也逐步体现出这样的法理逻辑：为相应扩大县级政府的经济社会管理权限，从而实现将原本由市级政府享有的权限让渡于县级政府所享有，省政府通过文件的形式规定，将法律法规规定市级政府将其所享有的预备下放的权限在不违反法律法规及规章规定的情形下以行政委托的方式授权县级政府直接享有。

这种逻辑一方面确实为“省管县”改革找到了法理的根据，但另一方面，该法理根据自身在中国行政法体系中所存在的缺陷却又使“省管县”的法治化道路出现了新的问题。

这是因为，行政委托本身在行政法中就属于一个法律规范不统一，在实践中被泛滥使用，从而形成为无法可依的、稳定性和权威性受到严重影响的法律制度[4]。

再次，“省管县”体制改革在法律规则上的冲突。

从法律语言学上来分析，目前我国相关法律对于三级行政机关间关系的法律规则的冲突甚少。

这是因为，国家在立法时已很好地运用了法律语言技术，规避了法律规则自身的冲突。

其中最突出的一个表现是上文提及的在各法律条文中运用了一些“行政机关”、“各级行政机关”或“县级以上行政机关”之类的概括式语言，这事实是使得行政机关在层级上的差异被概括，从而使得“省管县”这种在行政层级体制上的变动被脱离于法律规则的规范之外。

从表面上看，它减少了规则的冲突。

不过它所带来的直接问题是：在法无明确界定行政层级体制的情形下，“省管县”又如何获得相应的法律支持？况且，规则的概括化不可避免地带来了下位法在依据上位法制定法律时以及规则被直接适用时规则理解上的含糊不清。

二、地方府际法律关系冲突的解决路径
行政管理体制改革必然谋求以政治权力的合法性为基础。

而“省管县”体制改革中的诸多法律困境也必然预示着地方府际法律关系冲突的解决方向只有一个：通过法的完善来解决制度创新所带来的缺陷。

1.修改宪法。

在涉及府际法律关系问题上，修改宪法最主要的目标是确立省、县二级地方行政管理体制的“地方自治权”。

以地方政府权力自治为向度的行政权限纵向配置体系将为建构起完善的府际法律关系起到关键重要。

周刚志博士就认为，如果要真正确立一种法治化的府际关系……，以地方自治为制度形式推进宪法制度改革才是解决问题的根本之道。

[5]
2.修改或制定法律。

由于目前我国涉及地方府际法律关系的法律仅有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》一部，因此，试图通过修改法律来寻找“省管县”体制的法律依据的焦点将集中在国家政府层级在合宪性背景下的实现、国家行政权的配置两个方面。

在制定法律方面，可以通过制定《政府间关系法》或《中央与地方关系法》，以便重新进行中国行政区划的科学划分。

3.制定规章。

根据《立法法》第七十三条关于地方政府规章的原则性规定，地方政府制定规章是以执行法律、行政法规和地方性法规为前提的，换言之，地方政府制定规章必须在法律、行政法规和地方性法规已有的规范内容内制作具体的执行性配套措施和具体规定。

因此，具体到“省
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□编辑／张玉龙
〔参考文献〕
[1]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2000，（01）.[2]庞明礼.省管县：我国地方行政体制改革的趋势？[J].中国行政管理，2007，（06）.[3]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学，1996.
[4]杨平.行政委托相关问题刍议[J].法制与社会发展，2001，（06）.[5]周刚志.论我国府际关系的法治化[J].法商研究，2008（02）.[6]L.L.fuiier.The Morality of Law Yale University Press ，1969，P209.
管县”体制改革，由于直接规范到该行政举措的法律、行政法规和地方性法规仅局限于《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的前述规定，因此，试图借助制定规章来获得“省管县”体制改革的法律支持，也将围绕该前述规定展开。

4.制定行政法规或地方性法规。

根据《立法法》第五十六条和《宪法》第八十九条的规定，国务院有权就关于“批准省、
自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、
市的建置和区域划分”的问题制定行政法规。

三、地方府际法律关系冲突解决路径的选择
以省管县体制改革为出发点的地方府际法律关系冲突的各种解决路径或其组合方式间的孰优孰劣分析，将决定我们最终的判断和选择。

修改宪法是一个源头性的解决办法，以修宪为基础来构建一个全新而完善的公法框架必然成为解决府际关系法律冲突的理想方案选择。

修改宪法解决冲突方案的唯一问题是修宪的繁琐性和严肃性。

尤其在当前关于“省管县”与“市管县”体制孰优孰劣仍未成定论，“市管县”体制至少在一定程度上和一定范围内将与
“省管县”体制并存的情形下，直接修改宪法将造成对“市管县”的排斥，从而不利于行政管理体制的良性渐进发展。

关于通过直接修改法律的方式来解决冲突，一方面，当前我国行政管理体制改革的复杂化现象也未必是一两部法律可能给予解决的，尤其是考虑到现有涉及行政机关设置以及行政权限配置的法律显得过于单薄，直接修改法律并不能涵盖全部需要解决的问题，另一方面，以不修改宪法为前提而直接进行
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改必然会带来宪法与法律的衔接上的矛盾。

制定法律的解决路径无疑会是一个非常全面的、可以兼顾长短期利益的解决方案。

要完善中国的行政管理体
制，合理配置政府间纵横向复杂的权力关系网络，一部独立而完善的《政府间关系法》将是一个必然的选择。

然而，不可否认的一个事实是：“这种方案对于我国现行行政体
制的冲击太大，必然涉及多层利益的冲突”
，[5]
因此，该方案是一个短时间内无法实现的方案。

制定规章的解决方式至少存在两方面的缺陷：由于规章的属性是对法律、行政法规、地方性法规的具体化，因此，直接制定规章来解决府际法律关系冲突将面临上位法缺位所带来的规章法律效力的存疑；而由于规章的层级较低，其执行效力上依然不能解决地方府际法律关系中的法律缺位问题，从而将回到与现行状况的老路上。

相比较而言，制定法规的解决方案具有其他法律解决路径无可比拟的优势。

首先，如前文所述，由于行政法规和地方性法规分别具有来自《宪法》和《立法法》的法律根据，制定法规解决“省管县”体制改革的法律问题不会带来下位法对上位法违背的问题；其次，地方性法规的区域性特征和行政法规的单方面性特征使得解决问题具有突出的针对性，因此，它相比于制定法律的方式对社会现存利益的冲击不至于太大，也相对容易获得社会的认同；再次，进一步说，循序渐进式的法律变革可以为从“市管县”体制向“省管县”体制过渡提供缓冲，从而避免直接进行“省直管县”所带来的对市级政府的过度冲击。

四、结语
富勒说：法治的实质必定是：在对公民发生作用时，政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则，如果法治不是指这个意思，那它就毫无意义了。

[6]
“省管县”体制改革作为一项优化行政管理体制的重要改革，长期处在一个无法可依的状态下，以政策代替法律推行一项关乎行政机关基本权力和公民基本权利的重大制度变革，这种改革在一定程度上是非理性的，在注重法治行政的今天，法的跟进是一种必然。

葺
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