西方行政学说史

西方行政学说史
浅谈登哈特的新公共服务理论
社会学院公共事业管理121班谈亮 12163445 摘要：经过本学期对西方行政学说史这一门课程的学习，我们认识到了好多在西方具有代表性的管理学大师对行政管理这一领域的独特见解。

抛开极具里程碑意义的几位大师不谈，今天我想剖析的是登哈特，这一位看似名不见经传，其实在行政管理方面有着很独到的见解的大师。

关键词：行政管理公共服务中国借鉴
登哈特的新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的，三者是紧密结合在一起的。

但是登哈特的新公共服务理论本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，并不是全盘否定，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论实践的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。

他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。

一、登哈特对新公共服务理论的见解
登哈特认为，在新公共服务理论的思想来源和概念基础中，更具有当代性的理论先驱主要包括：民主公民权理论、社区与公民社会的理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政。

1. 登哈特所倡导的新公共服务理论认为公民权涉及的是个人影响该政治体系的能力，它意味着对政治生活的积极参与。

最近已经有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，他们会关注广泛的公共利益，会积极地参与政府管理，这不仅会促进社
会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。

2. 社区已经成为美国人生活中的一个主题，在登哈特看来，美国的民主传
统取决于存在着民主参与的公民，而且他们在各种群体、社团和政府单位中都很活跃。

他认为要使社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用，并使个人和集体保持一致，在某种程度上依赖于建立一套积极的“调解机构”，它不仅关注公民的愿望和利益，而且还会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验。

公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评议的地方，这种个人对话和评议不仅是社区建设的本质，而且也是民主本身的本质。

登哈特认为，政府对于促进社区建设和公民社会也具有重要的作用。

政治领袖们不仅利用现代信息技术而且也利用一些更为常规的手段等多种方式接触公民。

3 .新公共服务理论的第三个重要思想来源和概念基础是组织人本主义，在登哈特看来，过去的20多年中，公共行政学及其相关学科的许多学者都认为，对社会组织的传统等级制研究方法限制了他们对人类行为的认识视野，而且他们都批评官僚制，并且都在为管理和组织的研究寻求可替代的备选方法，同时这些方法都试图把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配并且更加关注内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题的组织。

4. 后现代主义是新公共服务理论的第四个重要的思想来源，尤其是会话理论的观点得到了更进一步的扩展，后现代理论家似乎都得出一个相似的结论：因为我们在后现代世界中相互依赖，所以治理必定会越来越以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的会话为基础。

为了使公共官僚机构恢复元气，并且使公共行政领域恢复一种合法性的意识，就需要增进公共对话。

登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共行政创理论家以及后现代主义理论家为我们在今天谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的许多理论
观点已经构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础。

二、新公共服务理论的基本观点
新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显
具有完善整合力和回应力的公共机构。

具体来说，新公共服务理论有七项核心主张：
1. 政府的职能是服务，而不是掌舵，即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。

2.公共利益是目标而非副产品，追求公共利益：即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。

3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性即战略地思考、民主的行动：即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。

4.为公民服务，而不是为顾客服务：即公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。

5.责任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。

6.重视人，而不只是重视生产率：即公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。

7.公民权和公民服务比企业家精神更重，超越企业家身份，重视公民身份：与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。

新公共管理理论鼓励公共行政官员采取企业家的行为
方式和思维方式，这样会导致他们所追求的目标只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求，而新公共服务理论认为行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。

行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。

他们不仅要分享权利，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

我认为该理论可以为我们构建服务型政府提供一定的借鉴。

它的7项核心主张基本上涵盖了服务型政府的主要特征。

而我国在社会主义市场经济体制的初步建立和加入世界贸易组织后，越来越多的公共管理领域的学者和实践者都意识到，
中国行政改革的目标选择应该是服务型政府的职能模式定位。

最近几年，许多地方政府已经开始了建设服务型政府的实践，但由于这些努力还大多是行政体制改革的自然结果，而不是建设服务型政府的自觉。

我们要通过行政体制改革和机构改革，转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。

改革是需要理论指导的，所以，有关新公共服务的理论应该引起我国公共管理领域的研究和实践者的关注。

三、新公共服务理论对我国政府改革进行战略突破的影响
2005年上半年我国的政府改革，应该说取得了重要进展。

其主要表现在四个方面：一是以贯彻实施行政许可法为契机，各级政府加大了清理行政审批项目、深化行政审批制度改革的力度，并取得了明显的进展；二是全国人大继而通过并颁布了公务员法，明年将要在全国贯彻实施，这将对规范行政管理的主体，加强公务员队伍的建设，产生重要影响；三是国务院正式批准了上海浦东新区作为全国综合改革示范区，提出了包括建设服务型政府为目标的综合改革试验，这必将对我国未来的政府管理创新产生深远的影响；四是国务院提出建设资源节约型社会和节约型政府，这对我国政府管理的发展走向也会产生重要影响。

在中国正面临着社会转型和体制转轨的双重历史进程中，中国政府的转型是必然的。

中国政府转型的目标是实现由管制型政府向服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。

而要实现这种历史性跨越，只能通过改革；而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。

那么，如何才能实现政府改革的战略性突破呢？我认为至少有四个关键点：一是政府改革要高度重视制度设计和整体设计。

一方面要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题，形成目标共识，如中国需要不需要走大部制管理的道路？中国需要不需要实行决策与执行的分离等。

而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，甚至受到领导人个人喜好的影响，使一些深层次问题不断被积累。

另一方面，还要对政府改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计。

这是改变政府改革孤军深入最好的解决办法。

如果不能把我国的事业发展、事业单位改革，整体纳入公共部门的功能设计中，不仅会影响新形势下我国事业的发展，影响事业单位自身的功能定位和发展目标，使事业单
位的存在形态继续被扭曲，如普遍的营利性倾向等，而且也会继续成为政府改革的避风港。

二是真正树立法制在政府改革中的权威。

早在1998年的政府改革中，我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化，作为政府改革的重要目标和原则，有关中央与地方的财权、事权的划分，也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。

但是在这方面，似乎只是成了一种口号，法制的权威似乎一直难以被真正树立。

这种在政府管理方面法制严重缺位的问题，不仅直接影响了法制本身作用的发挥，更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用，提供了可能。

从长远看，中国的政府改革如果没有法制的跟进，政府管理的规范化、科学化、民主化是很难实现的。

三是改进政府公共政策制定系统，使之真正代表公正、公平与正义。

防止国家在公共政策制定中被俘获现象的出现，这是我国政府改
革在市场化进程中遇到的新问题，但也许是解决起来最困难的问题之一，值得我们高度重视。

否则我们不能理解，为什么在国家综合实力有了极大提高，人民生活水平有了很大改善的情况下，社会矛盾会如此突出？为什么在短短20多年的进程中，中国的贫富差距会拉得如此之大？对一个正处在发展过程的国家来说，我们的基尼系数超过美国，不能不说是我们的公共政策在分配制度方面的失败。

至少是值得我们认真反思。

正是从这个意义上，我们认为政府改革中的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国的公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大限度地代表公平、公正和正义。

四是对官员要有更严厉的管理手段，即提出的“严治官，善待民，创新政体没，稳定银根”的策略。

比如最近查处的原国家财政部金融司司长，如果数数他担任的各种职务，会发现他是一个标准的官、商、学三位一体的人物。

他既是拥有很大权力的财政部金融司的司长，还是汇金投资公司的六个董事之一，同时又兼任着几所研究机构、大学的硕士生导师，这样身兼多项要职而又缺乏有效监督的政府官员，出现腐败是很正常的。

这从另一个侧面反映出，我们必须对政府官员有更加严厉的管理手段和措施。

四、总结和评价
新公共服务最大的贡献应该是扮演了一个道德的训诫者，当公共机构和公共
官员在追逐效率和改革中偏离自己的本份太远时，新公共服务把他们重新拉回了主干道。

然而，新公共服务所倡导的（当然也包括之前相关的学者的理论），诸如公民参与、公民权、民主、正义等议题的价值和意义却远不止于道德训诫。

随着民主进程的发展，公民社会的建立是必然的趋势，旧有的体制已在诸多方面捉襟见肘。

为了保证高质高效的公共服务和产品，必然要求服务的提供者和接收者相互沟通和协调，单向的控制型的方式已经不为时代所容。

公共行政应追求更加开放和民主的模式，真正让利益相关方参与到决策和执行阶段，而不是闭门造车，然后强买强卖。

然而，当我们观察人类历史的岁月演进，我们不难发现，社会的
发展和进步得益于人类思想的解放，或说新思想的出现，因为新思想的出现将预示新的阶层和群体的出现，这些新的精英群体将引领人类不断的破旧迎新，创造新的时代。

所以，从这方面来看，登哈特的号召也是有理的，“每个人都应该从自身做起”，这多么像那句“国家兴亡，匹夫有责”的豪言壮语。

如果每个人，至少是有那么一部分人，能够不断致力于培养自己的独立人格和素养，塑造和宣传社会责任和民主意识，并不断开拓和创造人类智慧的新领域，那么不论是登哈特所说的民主公民社会，还是说人类发展的新纪元，都不会太遥远！
参考书目：
1.[美]罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，中国人民大学出版社，2004年。

2.[美]戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》中译本，上海译文出版社，1996年。

3.[美]罗伯特·B·登哈特：《公共行政：一种行动取向》第三版，哈考特·沃思出版社，1999年。