财政承受能力报告XX县经济开发区道路

政府和社会资本合作（PPP）项目xxx县经济开发区道路建设项目
财政承受能力论证编制单位：xxx县政府和社会资本合作办公室
实施机构：xxx县住房和城乡建设局
咨询机构：北京财科智合管理咨询有限责任公司
二〇一六年一月
目录
致委托方函 (1)
声明及承诺 (2)
假设和限制条件 (3)
一、假设条件 (3)
二、本报告使用的限制条件 (3)
三、特殊说明 (4)
术语解释 (5)
项目基本信息 (7)
一、项目名称 (7)
二、项目类型 (7)
三、建设地点 (7)
四、建设内容及规模 (7)
五、项目产出说明 (8)
六、项目运作模式 (9)
七、项目投融资结构 (9)
（一）项目总投资 (9)
（二）项目融资结构 (10)
八、项目回报机制 (10)
（一）第三方收入 (10)
（二）可行性缺口补助 (10)
项目风险识别与风险分配 (11)
一、项目风险分配机制 (11)
二、项目核心风险分配框架 (11)
三、项目分担方案 (12)
论证依据与基础 (14)
一、论证依据 (14)
（一）相关法律法规依据 (14)
（二）项目资料依据 (15)
二、论证基本框架和步骤 (15)
责任识别 (17)
一、政府支出责任 (17)
二、股权投资支出责任 (17)
三、运营补贴支出责任 (17)
四、风险承担支出责任 (18)
五、配套投入支出责任 (18)
支出测算及能力评估 (19)
一、支出测算 (19)
（一）政府股权支出测算 (19)
（二）运营补贴支出测算 (19)
（三）风险承担支出测算 (21)
（四）配套投入支出测算 (22)
（五）项目支出责任 (22)
二、支出能力评估 (23)
（一）一般公共预算支出增长率 (23)
（二）单个项目支出能力评估 (25)
（三）PPP项目总体支出能力评估 (26)
（四）行业领域均衡性评估 (27)
结论与提示 (29)
一、报告结论 (29)
二、提示与建议 (29)
附件：财政承受能力测算表 (30)
致委托方函
xxx县政府和社会资本合作办公室：
受贵单位委托，我单位论证人员本着独立、客观、公正、科学的原则，对委托论证的xxx县经济开发区道路建设项目（即本报告所述论证对象）进行了勘察论证测算，财政承受能力论证工作现已完成，现将报告主要内容说明如下：
论证对象：xxx县经济开发区道路建设项目。

论证定义：财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP 项目财政管理提供依据。

论证目的：开展PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP 可持续发展。

论证时间：2016年1月20日至2017年1月20日。

论证结论：经过对今后各年度财政支出责任与该年度可用于PPP 项目的财政支出数进行对比，每年的财政支出责任远远低于一般公共预算支出；所以认定xxx县人民政府财政支出能力较强。

财政承受能力论证的结论为“通过论证”。

论证报告应用的有效期：本报告自出具之日起有效期为一年。

以上内容摘自论证报告。

此函
北京财科智合管理咨询有限责任公司
二〇一六年一月二十日
声明及承诺
1、论证报告中论证人员所陈述的事实是真实的和准确的。

2、本论证报告中的分析、意见和结论是我们自己公正的专业分析、意见和结论，但受到本论证报告中已说明的相关假设和限制条件的限制。

3、我们与本论证报告中的论证对象没有厉害关系，也与有关当事人没有个人厉害关系或偏见。

4、我们依照《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）进行分析，形成意见和结论，撰写本论证报告。

5、无其他人对本论证报告提供重要专业帮助。

6、委托方对其所提供资料的真实性、准确性、合法性负责。

7、使用本报告，请注意论证的相关假设和限制条件及特殊说明。

北京财科智合管理咨询有限责任公司
二〇一六年一月二十日
假设和限制条件
一、假设条件
1、论证对象产权明晰，前期手续齐全。

2、政府和社会资本双方都具有完全市场信息，对论证对象具有必要的专业知识。

3、政府和社会资本双方合作洽谈期间市场供应关系、市场结构保持稳定、未发生重大变化或实质性变化。

4、本次论证视论证对象不存在产权纠纷或市场权、担保权等他项权利。

二、本报告使用的限制条件
1、本报告财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，判断政府是否具有相应的支出能力。

2、论证结论分为“通过论证”和“未通过论证”。

“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

3、未经本咨询机构书面同意不得向委托方和报告审核部门之外的单位或个人提供，不得将报告的全部或部分内容公开于有关媒体。

3、本次论证只是客观地反映出论证对象在本次论证目的下的财政承受能力情况，其结果不得作为其它用途使用。

4、本报告必须完整使用方为有效，对仅使用本报告中部分内容所导致的可能的损失，本公司不承担责任。

5、对于论证对象的投资、规模、未来收入、成本等数据，仅以委托方提供的材料为依据，本公司不对其准确性、真实性负责。

6、论证中没有考虑将来国家宏观经济政策发生不可预计的变化以及遇有自然力和其它不可抗力对价值的影响。

7、本论证结果有效期自论证作业截止日期之日起壹年内有效，若在此期间由于国家政策、经济环境及论证对象自身状况发生重大变动，且这些变动会影响论证结果，应对结果进行适当调整或重新论证。

三、特殊说明
1、根据委托方提供的相关资料，本项目建设成本值86548.53万元，建设期3年。

2、本项目运营期限按照合作协议，以15年为期进行财务测算。

3、考虑到该项目风险估算数据缺失，我们参照国际上的风险估算数据进行测算。

根据国际上的历史数据统计，澳大利亚PPP 项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的8%左右，而英国的转移风险平均值为12%。

我们综合两国的数据，结合我国经济体制实际情况，将10%作为该项目的全部风险承担比例，按风险因素量化结果判断转移风险承担比例。

4、折现率选择：折现率的确定考虑了参考资本加权平均成本、资本资产定价或无风险利率等。

依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考山东省政府专项债券确定，经中国债券信息网查询，2016 年6月26日发布2016年山东省政府专项债券（十二期）票面利率为3.60%，考虑市场因素和经济增长因素，结合行业情况，本项目折现率选定为3.60%。

5 本公司组织成立了专家小组，对项目情况进行了充分讨论，对照《PPP 项目财政承受能力论证评分参考标准》，对确定的分析指标进行评分，专家小组根据《PPP 项目财政承受能力评分结果计算表》
提出小组意见并形成《PPP项目财政承受能力专家评审意见书》。

6、本项目中的货币单位为人民币。

术语解释
1、全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

2、产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

3、全生命周期过程的财政支出责任（Fiscal Expenditure Responsibilities of Whole Life Cycle），主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

4、股权投资支出责任（Equity Expenditure Responsibility），是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

5、运营补贴支出责任（Operating Subsidy Expenditure Responsibility），是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。

不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。

政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

6、风险承担支出责任，是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。

通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

7、配套投入支出责任（Supporting Investment Expenditure Responsibility），是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通
常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

8、使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

9、可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

10、政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。

政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

11、第三方收入指参照项目全生命周期内假定政府按照PPP 模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入（如用户付费收入）。

12、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

13、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT 方式演变而来，二者区别主要是BOO 方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

14、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

15、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。

项目基本信息
一、项目名称
xxx县经济开发区道路建设项目
二、项目类型
新建
三、建设地点
项目位于菏泽市xxx县城区东部，经济开发区内，南至迎宾大道，东至郓巨河街，北至清泽路，西至工业一路，及xxx县中小企业创业园范围内。

四、建设内容及规模
本项目主要为xxx县经济开发区道路基础设施建设项目，规划建设15条道路，外加xxx县中小企业创业园室外配套工程。

道路主要包括工业北路（郓州大道-郓巨河街、郓巨河街-济董路交叉口）、开拓路（工业一路-郓巨河街）、郓州大道（南环路）东段（工业一路-郓巨河街）、南一路（工业一路-郓巨河街）、南二路（规划二路）（工业一路-工业二路、工业五路-郓巨河街）、工业三路（金益街）
南延、工业六路（郓州大道-南二路）、郓巨河街（迎宾大道-清泽路）、示范街（传化街）-南起聊商公路，北至规划南四路、南四路（陆港大道）-东起工业二路，西至聊商公路、南三路（可以大道）-东起工业二路，西至聊商公路、工业一路（龙源大街）-南起南四路，北至工业南路、南昌南街（南起南四路，北至工业园区道路）、林荫大街（碧桂园大街）-南起南四路，北至迎宾大道、迎宾大道（G220-工业二路），共计44.05千米。

每条路上配有LED节能路灯，每间隔50米安装一个，路两侧安装，共配备1762个。

项目区域内新建电动汽车充电桩100个。

项目同时进行雨水、污水管线铺设和绿化、交通安全设施、电子警察等工程。

绿化面积221840.00m2，红绿灯及电子警察数量共计60个。

xxx县中小企业创业园室外配套工程建设内容主要包括厂区道路硬化，硬化面积为161848.66m2；项目新建204个停车位，修建一个五莲花花岗岩石板广场，广场面积2915.57m2，周边安装12套防腐木凳；厂区道路沿线栽植树木；道路两侧每隔80米安装路灯，共安装路灯个数350个。

同时配套雨水管网、热力管网、热力管网和消防给水管网。

五、项目产出说明
项目建成后，年平均营业收入160.12万元，维持运营收入以财政补贴为准，年获得可行性财政补贴8606.44万元，年平均成本费用6096.25万元，年平均利润总额981.10 万元，总投资收益率2.43%。

项目财务内部收益率（税前）为4.51%，税后为3.65%。

按3.60%的折现率计算财务净现值（税前）为6717.45万元，税后为357.34万元，静态投资回收期（税前）为14.02年，税后为14.67年。

动态投资回收期（税前）为17.15年，税后为17.95年。

六、项目运作模式
建设－运营－移交(BOT)
七、项目投融资结构
（一）项目总投资
项目总投资91372.77万元，其中，建设投资86548.53万元，建设期利息4802.00万元，铺底流动资金22.24万元。

项目总投资91372.77万元，其中建设单位自筹18200万元，银行贷款73172.77万元。

表1 项目建设情况一览表
（二）项目融资结构
xxx县人民政府授权xxx县水浒城市置业有限公司作为本项目政府方委托出资机构，与社会资本共同新设项目公司。

其中国有资本出资10%；中选社会资本占股比例为90％。

项目公司注册资本18200万元人民币，并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。

八、项目回报机制
本项目采取“可行性缺口补助”回报机制。

项目通过激励社会资本方在政府方授予的特许经营范围内创造商业赢利点、提高自身经营收益，从而最大程度降低可行性缺口补贴水平，缓解财政支出压力。

由此项目回报来源于自身经营收益与可行性缺口补贴。

（一）第三方收入
在项目运营期间，项目公司通过政府授予的特许经营权可向第三方收取费用，作为投资回报。

项目营业收入为电动汽车在充电桩上充电所收费用和广告牌租金费用。

（二）可行性缺口补助
可行性缺口补贴是指在项目自身收益无法弥补全部建设、运营维护投资时，政府方按照相关规定测算的缺口金额，考虑社会资本方合
理利润回报的基础上，给予项目公司的经济补助。

具体形式可以为财政补贴、优惠贷款或其他优惠政策。

本项目严格依据《政府和社会资本分合作项目财政承受能力论证指引》（财金［2015］21号）文件对于可行性缺口补贴测算公式，并结合“基于可用性的绩效合同”模式，采用招投标确定的合理利润率、年度折现率、工程让利系数、运营维护让利系数计算可行性缺口补贴具体金额。

项目风险识别与风险分配
一、项目风险分配机制
第一，最优风险分配原则是指在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。

第二，风险收益对等原则是指既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

第三，风险可控原则是指应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。

二、项目核心风险分配框架
按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：
第一，项目融资、设计（或设计优化）、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；
第二，政策、法律变更等主要由政府承担；
第三，不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。

三、项目分担方案
项目全生命周期的各种风险因素中，宏观层面的风险以政府部门承担为主，少部分是政府和社会资本双方共同分担或以社会资本方承担为主；中观层面的风险主要涉及项目各阶段的技术与管理能力，这是项目公司中标的基本能力，所以主要由社会资本方承担；微观层面的风险是参与方之间关系协调等引起的风险，以社会资本方承担为主，政府部门分担一小部分。

经统计分析，共得出风险指标44项，其中宏观风险16项，政府方承担5项、社会资本方承担3项、双方共同承担8项；中观风险23项，政府方承担1项、社会资本方承担21项、双方共同承担1项；微观风险5项，社会资本方承担2项，双方共同承担3项。

其他风险因素分析都由社会资本方承担。

综上所述得出本项目风险分担方案，见下表。

表2 本项目风险分担方案
微观层风
险关系
组织和任命风险▲
责任风险分配不当▲
合作权利分配不当▲
合作中沟通不畅▲第三
方
分包商、供应商违
约
▲
论证依据与基础
一、论证依据
（一）相关法律法规依据
《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》国发[2013]36号；
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发[2014]60号；
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号；
《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》国发[2014]45号；
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号；
《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113号；
《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》财金[2014]156号；
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金〔2015〕21号。

（二）项目资料依据
《项目可行性研究报告》；
项目单位提供的其他资料。

二、论证基本框架和步骤
根据财金【2015】21号“关于《政府和社会资本合作项目财政承
受能力论证指引》的通知”，论证工作流程图如下：
责任识别
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

本报告将依次理清拟建项目全生命周期过程的财政支出责任。

一、政府支出责任
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

本报告将依次理清拟建项目全生命周期过程的财政支出责任。

二、股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

依据《项目可行性研究报告》，项目总投资9.14亿元人民币。

项目投入资本金为18200万元人民币，国有资本持有项目公司10%股权，社会资本方持有90%股权。

双方均以现金形式出资。

三、运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。

不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。

拟建项目属于“可行性缺口补助”回报机制，经测算，项目自身依靠使用者付费无法收回前期投资，政府需要对项目进行适度可行性缺口补助，以弥补项目建设运营成本及合理利润回报。

四、风险承担支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。

依据拟建项目风险分担方案所述，共识别风险指标44项，其中宏观风险16项，政府方承担5项、社会资本方承担3项、双方共同承担8项；中观风险23项，政府方承担1项、社会资本方承担21项、双方共同承担1项；微观风险5项，社会资本方承担2项，双方共同承担3项。

其他风险因素分析都由社会资本方承担。

政府对上面所述政府自留风险及共同承担风险中无法转移的部分负有财政或有支出责任。

五、配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

拟建设项目相关配套设施已纳入项目开发范围，所需的政府配套投入主要为项目建设完成后相关配套政策、措施的进一步完善。

支出测算及能力评估
一、支出测算
依据拟建项目的政府支出责任，综合考虑各类支出责任的特点、发生情景及概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

（一）政府股权支出测算
由支出责任认定可知，政府对拟建项目股权投资为1820万元，占项目资本金的10%，以现金形式按照项目工程进度逐步出资到位。

此外，政府作为项目监管方，应依据项目资本金要求，确定项目公司股权结构、融资结构安排是否合理、可行。

（二）运营补贴支出测算
拟建项目属于“可行性缺口补助”回报机制。

项目可取得第三方收入作为对社会资本方的投资回报和PPP项目运作的基础，项目自身收益不足以弥补社会资本方的建设运营成本与合理利润的部分，由政府按照缺口金额对项目实施补贴。

年度可行性缺口补贴＝年度可用性补贴＋年度运营维护补贴
年度可用性补贴=（建设成本-政府方股权投资+建设期利息+前期费用）×（1+i）×（1+r）n/财政运营补贴周期-第三方收入（或项目自身经营收益）
年度运营维护补贴=运营维护成本×运营维护费绩效考核系数×（1+i）
表3 可行性缺口补贴计算参数
参数名称参数值取值依据
按照上述前提条件，计算项目财政运营补贴金额如下表。

表4 可行性缺口补助一览表
（三）风险承担支出测算
依据风险分担表可知，政府承担风险类别主要为政治风险、法律风险、市场风险、自然风险、建造风险以及关系风险。

由于这些风险发生的概率难以预测，且发生概率较低，因而按照比例法对这类风险责任支出进行测算。

报告参照国际上的风险估算数据对项目风险量化指标进行估算。

根据国际上的历史数据统计，澳大利亚PPP 项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的8%左右，而英国的转移风险
平均值为12%。

我们综合两国的数据，结合我国经济体制实际情况，将10%作为该项目的全部风险承担比例。

表5 风险分担量化分析表
（四）配套投入支出测算
配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。

拟建项目政府暂不为项目提供配套投入。

项目配套投入会随着经济社会发展情况发生变化，本报告无法穷尽未来可能发生的配套投入情形。

由于拟建项目配套投入未来发生的时间、金额具有较大的不确定性，且发生概率难以预计，本报告所测算支出中不对配套投入进行估算。

（五）项目支出责任
拟建项目政府支出责任由政府股权责任支出、政府可行性缺口补助支出、风险分担支出组成，按照上文所述测算方法分别计算各项支出的金额，将其加总求和，即可得到拟建项目政府支出责任定量金额。

计算公式为：
政府项目财政支出=政府股权责任支出+政府可行性缺口补助支出+政府承担风险支出。