现代财政视域下的行政事业单位国有资产管理研究

现代财政视域下的行政事业单位
国有资产管理研究
欧阳光辉
摘 要：建立现代财政制度是党的十八届三中全会立足全局、面向未来提出的重要战略思想。

加强行政事业单位国有资产管理是财政工作的重要组成部
分，也是完善财政治理体系、建立现代财政制度的基础环节。

本文从现代财政
与行政事业单位国有资产管理的内在联系入手，分析当前资产管理中存在的主
要问题，进而提出深化资产管理体制机制改革的策略构想。

关键词：现代财政制度 行政事业单位 国有资产管理
作者欧阳光辉，湖南省财政厅（长沙 410015）。

自2006年财政部第35、36号令颁布以来，行政事业单位国有资产管理逐步规范，资产管理体制、机制、任务、目标等在较大程度上得以明确。

然而受多种因素影响，资产管理中的一些根本性问题仍然存在，如财政管理与资产管理的关系问题、财政资产管理与其他部门资产管理的关系问题等。

各地、各部门思想认识不一，制度设计各异，甚至相互矛盾，对资产管理的良性健康发展造成了较大困扰，也影响到政府其他各项改革的顺利推行。

基于此，本文从现代财政管理与行政事业单位国有资产管理的内在联系出发，剖析当前行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题，并提出新形势下推进行政事业单位国有资产管理的策略构想。

一、现代财政管理与行政事业单位国有资产
管理的内在联系
我国现代财政管理发轫于1998年的公共财政体制建设，是新时期适应国家
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治理能力现代化建设需要，融入财税体制改革时代特征的新战略构想，与公共财政一脉相承，具有公共性、非营利性、法制性等基本特征。

它与行政事业单位国有资产管理具有密不可分的内在联系，两者均以市场失灵和公共产品（public goods）理论为逻辑起点。

（一）现代财政管理与行政事业单位国有资产管理的界定。

公共产品理论是建设现代财政制度重要的基础理论。

该理论从公共产品、私人产品以及混合产品的定义出发，界定了政府和市场各自的职责范围。

根据公共产品理论，行政事业单位国有资产范围可以从效率角度和公平角度进行界定。

从效率的角度来看，一方面，政府负有提供各种纯公共产品的职能，而纯公共产品在实物形态上无法像私人产品一样可以分割到每一个人的手里，因而纯公共产品就应归属于国有资产，由国家代表全体人民来拥有它的公共产权，这些国有资产包括国防部门、司法机关及其他各级政府履行职责所必须的装备、设施等，主要体现为各行政单位所拥有的国有资产。

另一方面，许多公共性很强的准公共产品近似地也可作为纯公共产品来对待，也应由国家作为国有资产来拥有，主要表现为各级各类事业单位所拥有，包括公共卫生设施、文化、教育、体育设施等。

从公平的角度来看，政府为履行社会保障职能，实现收入的再分配所拥有的一部分社会资产，也属于行政事业单位国有资产管理的范畴。

因此，现代财政理论认为，那些政府履行其规范的现代财政职能所必须的资产均应纳入到行政事业单位国有资产的管理范围中来。

但是，行政事业单位的国有资产也不应超出发挥公共作用所应拥有的数量，一旦超出应拥有的国有资产数量界限，就应该通过财政调控等措施进行资产重新分配，以便发挥出资产应有的使用价值。

（二）行政事业单位国有资产管理是现代财政管理的重要职能。

财政管理一般具有资源配置、收入分配、稳定经济等职能。

行政事业单位国有资产主要形成于财政预算分配活动，是行政事业单位履行职能的基础。

从广义上看，资产不仅包括实物形态的经济资源，也包括以资金、有价证券等形态存在的流动资产。

财政资金的分配以及行政事业国有资产的形成即是财政资源配置职能的行使过程。

行政事业单位国有资产能否科学合理配置和有效使用是公共部门能否顺利地为社会提供公共产品和公共服务的重要物质保障。

因此，行政事业单位国有资产的性质和作用决定了它在现代财政体系中的重要地位，也必然会成为现代财政的重要职能之一。

（三）建设现代财政制度要求加强行政事业单位国有资产管理。

现代财政是为满足社会公共需要，以政府为主体进行的分配活动。

现代财政要求对财政收支活动的全过程进行监督，以提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。

行政事业单位国有资产主要是由财政性资金形成的。

行政事业单位国有资产的管理是
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预算管理的延伸，与部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、“收支两条线”管理改革一样，都是现代财政的重要内容。

由于行政事业单位国有资产的数量对预算分配有重要影响，要提高预算编制的完整性、规范性和系统性，就必须把行政事业单位国有资产的运行结果体现在部门预算之中，否则，预算编制的信息就不完整、不准确，预算编制的科学性和合理性就难以提高。

因此，建立和完善现代财政制度必须加强对行政事业单位国有资产的管理。

二、行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题
长期以来，由于人们对行政事业单位国有资产管理的财政属性认识不统一，资产管理的范围不明确，管理目标模糊，从而产生了一系列问题。

突出体现在以下几个方面：
（一）所有权管理主体地位弱化。

行政事业单位国有资产作为一项公共财产，只有通过财政管理活动才能让全体国民对公共财产的所有者权益最终得以实现，使国有资产的公共属性惠及广大民众。

正因为此，1998年国务院批准的财政部“三定”方案明确规定，由财政部负责“拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情况进行监督”。

多年来，各级财政部门制定出台了一系列规章制度，对国有资产管理活动进行了全面规范。

然而，一些部门和单位长期囿于“部门意识”，习惯从“部门”的角度来看待和理解财政，认为财政功能、财政政策都是财政部门的事情，导致财政出台的制度办法只能在财政系统执行，忽视了财政政策的社会性、公共性及其内含国家权力的强制性。

这样一种有失偏颇的认识和观念，使得财政部门代表国家出台的相关文件制度未得到很好的执行，财政的国有资产所有者管理主体地位不断弱化。

（二）部门之间管理职责不清晰。

从国家层面看，国有资产管理体制一直处于不断变革之中，没有形成统一的管理模式。

在行政事业单位国有资产管理领域具体体现为：财政综合管理的理念没有在法律上得到保障，国有资产管理主体分散，部门之间的职责定位不清晰，管理各环节衔接不力，行政事业单位无所适从。

2008年国务院办公厅印发的国管局“三定”方案中，规定国管局承担中央行政事业单位国有资产管理有关工作；2013年国务院出台《机关事务管理条例》，对机关资产管理作出了相关规定。

这些文件一方面与过去的相关政策规定衔接不够，致使财政部门与机关事务主管部门职责不清，部分管理内容交叉重叠，影响了管理的规范化和行政效率；另一方面由于对相关内容缺乏具体明确的界定，导致机关资产与行政事业单位资产边界模糊，办公用房、土地资产、公务用车的配备、处置及产权管理等出现政出多门、多头负责的状况。

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（三）资产管理与预算管理缺乏有机结合。

一直以来，一些单位国有资产管理理念存在偏差，没有将资产管理与预算管理有机结合。

有的单位甚至将资产管理简单比作实物管理，将财政管理看作价值财务核算，认为应将两者分离，由不同的部门行使职责，以实现所谓的分工协作和监督制衡。

这种观念抹杀了财政管理与资产管理的内在联系，在工作中必然产生诸多问题：在宏观层面，导致资产存量与资产增量脱节，资产重复购置现象大量存在；部分资产游离于财政监管之外，擅自处置资产或对外投资的现象时有出现，国有资产流失问题难以杜绝。

在微观层面，单位资产实物管理与价值管理难以有效结合，账外资产和超标资产越来越多，资产账实不符、“家底”不清的现象比较普遍。

（四）监管者缺位与使用者越位并存。

受到思想认识不到位、体制机制不顺畅、制度体系不健全等因素影响，资产监管者缺位与使用者越位现象一直存在。

在资产监管方面，突出表现在资产管理手段滞后，资产管理信息系统预设的各项功能未能充分应用，资产全过程动态管理难以有效施行，各部门和单位之间资产信息的交流、汇总困难，实物管理与价值管理“两张皮”，资产管理“条块分割”的现象突出。

在资产使用方面，很多单位转变资产使用性质没有按照国家有关规定办理资产转移、审批手续，投资方和接受投资方的权利和义务没有明确界定；以投代管，只投不管，无人对资产安全完整真正负责，造成产权虚置，处置越位；一些单位自行处置国有资产的情况屡见不鲜，低价出售、无偿出借、不经审批私自转让等现象时有发生。

三、推进行政事业单位国有资产管理的策略构想
党的十八届三中全会把财政提升到国家治理的基础和重要支柱的高度，并提出了建立现代财政制度的战略思想，这对规范和加强行政事业单位国有资产管理提出了新的更高要求。

为解决国有资产管理中存在的上述问题，适应现代财政制度建设的需要，有必要加强顶层设计，打破部门藩篱，重塑国有资产管理体制机制。

（一）完善不同政府级次间的国有资产管理体制。

现代财政与行政事业单位国有资产管理存在密不可分的内在联系，由财政部门负责行政事业性国有资产宏观管理，有利于充分发挥财政收入分配、资源配置等职能优势，改变过去资产收益权、处置权等部门化、碎片化的倾向。

当前，各级政府应积极适应现代财政制度建设的本质要求，尽快确立财政部门对行政事业单位国有资产管理的主体地位，以利于财政部门通过统一负责资产存量的登记核查、统一实施资产配置和处置的审核审批、强化预算管理和政府采购等工作，从源头上把好资产“进、出”
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关口，实现存量管理和增量管理、资产管理和预算管理的有机结合。

同时，按照一级政府一级财政的原则，中央政府、省（直辖市）级政府、市级政府、县（区）级政府都应分别建立和完善行政事业单位国有资产管理体制，确立“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理模式。

（二）明晰国有资产产权管理主体的责权利关系。

根据公共产品理论，行政事业单位国有资产属于全民公有资产，而其占有使用者是各级行政事业单位。

这中间存在两层委托代理关系，第一层是全体国民将国有资产委托给各级政府管理，第二层是由中央政府和各级地方政府委托给相应的国有资产管理部门和政府使用部门管理。

为了较好地解决委托代理成本及信息不对称问题，降低道德风险，现代财政框架下必然要求国有资产的产权界定清晰明确。

在所有权方面，行政事业单位国有资产的所有者是国家，财政部门代表国家履行所有者职责，并相应享有资产的收益权、处置权和调剂权等权利。

在占有使用权方面，行政事业单位对本单位资产享有占有使用权，利用国有资产来履行其公共服务职能，并承担维护所占有使用资产的安全完整和有效使用的责任。

同时行政事业单位之间、行政事业单位与其他单位之间的资产占有使用权要能够进行清晰的划分。

（三）构建完善的国有资产管理法律法规体系。

尽管各级财政已陆续出台了资产管理的相关规章制度，但总体而言，资产管理立法滞后、制度建设不健全仍是各类问题存在的主要成因。

基于此，一方面，要针对财政部门现有的资产管理制度法律效力不够的问题，以立法形式出台资产管理制度和办法，从法律层面明确资产管理的原则、目标、任务和分工等内容，从根本上理顺财政资产管理与其他部门单位资产管理的关系。

另一方面，要着力在“提升、配套、执行、监督”上下功夫，研究制定相关配套制度，修改完善现有的管理办法，重点加强对资产配置预算管理、产权管理、处置管理等关键环节的制度设计，处理好规范程序与提高效率之间的关系。

同时，要加大对已出台制度的监督执行力度，提升制度的规范性、系统性和权威性，保障资产管理高效有力。

（四）健全以财政为主导的宏观监管机制。

一方面，在现代财政视域下，着眼于资产生命周期的整个过程进行监督和规范，在制度、规程、考核、问责等方面形成完整的体系。

突出资产管理的系统性、整体性和协同性，将资产管理融入到财政管理全过程，形成资产管理、绩效管理、投资评审、政府采购、国库集中支付、财政监督与预算管理“六位一体”的运行机制；构建集目标管理、过程管理、分类管理、信息化管理等多种方式为一体的管理机制，强化财政对资产的综合管理职能，突出资产管理中的监督、协调、服务功能，使行政事业资产保障公共产品和公共服务供给的社会效益得以实质地体现。

另一方面，树立大局意识、创新意识和改革意识，在现代财政体制框架下推进资产与预算、财务管理相结
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合，形成规范统一的国有资产配置机制、使用机制和处置机制。

处理好存量资产与增量预算之间的关系，推动预算管理体制改革进一步深化，提高资金分配的规范性和公平性；充分发挥资产管理与预算管理结合的优势，建立符合实际需要的定额标准体系和调剂制度，实现资源的统一分配和共享共用。

同时，将市场机制引入资产处置环节，通过拍卖、联营、租赁等形式逐步实现对行政事业单位国有资产的集中处置，公开、公正、公平地实现行政事业单位国有资产有序流转。

参考文献：
1.刘尚希：《公共风险视角下的公共财政》，经济科学出版社2010年版。

2.郑建新：《财政改革再出发》，湖南人民出版社2015年版。

3.毛程连：《公共财政框架下国有资产管理理论的改进》，《财政研究》2002年第4期。

Research on the State-owned Assets Management of Administrative Institutions from the Perspective of Modern
Finance
Ouyang Guanghui
Abstract：To establish the modern fi nancial system is important strategic thought that the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed based on the global and future-oriented. To strengthen the management of the state-owned asset of the administrative institutions is an important part of the fi nancial work, and is the basic link to improve the fi nancial management system and establish a modern fi nancial system. This paper analyzed the main problems that exist in the current asset management from the internal relations between modern financial and state-owned assets management of administrative institutions, and then put forward the strategies of deepening the reform of the assets management system. Key words：modern fi nancial system; administrative institutions; state-owned assets management
（责任编辑：庞梅）。