关于民营或公办学校的土地能否办理贷款抵押问题研究

关于民营或公办学校的土地能否办理贷款抵押问题研究
一、首先必须弄清楚民营或公办学校的主体性质
1、公办学校与民办学校都是经教育部主管部门批准成立的,都有合法办学资格,根据《中华人民共和国民办教育促进法》第三条、第五条的规定，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。

民办学校与公办学校具有同等的法律地位。

他们之间唯一的区别就是资金来源不同,公办学校办学经费来源政府,由国家政府出资兴办，完全属于政府行为，公办学校的资产为国有资产，必须遵循我国关于国有资产管理的特别规定；而民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会依法举办的学校或其他教育机构，民办学校的资产主要来源于股东投资入股的资产和接受捐赠的资产等，具有私有财产的性质。

结论：民营或公办学校均属于公益性教育事业，具有同等法律地位，主要区别在于资产的权属性质不同，民营学校的资产具有私有财产的性质，公办学校的资产具有国有资产的性质。

2、关于事业单位和社会团体的认定问题。

《事业单位登记管理暂行条例》（国务院第411号令，2004年修订）第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

”
国家事业单位登记管理局颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（2005年）第四条规定“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。

”第五条规定“事业单位设立、变更、注销，应当依照
条例和本细则向事业单位登记管理机关（以下简称登记管理机关）申请登记或者备案，登记管理机关向核准设立登记的事业单位颁发《事业单位法人证书》”。

第六条规定：“《事业单位法人证书》是事业单位法人资格的唯一合法凭证。

未取得《事业单位法人证书》的单位，不得以事业单位法人名义开展活动。

”
《社会团体登记管理条例》（国务院1998年颁布）第二条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。

”第四条还明确规定“社会团体不得从事营利性经营活动”。

第六条规定“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”。

《社会团体法人登记证书》是社会团体合法有效存在的证明文件。

按照设立条件之“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”的规定，社会团体也带有一定的公共性。

结论：公办学校一般为事业单位性质；民营学校虽然也是以社会公益为目的，但属于私营性教育事业，从事的经营活动仍具有营利性，不属于取得《事业单位法人证书》或《社会团体法人登记证书》的事业单位或社会团体性质。

二、其次必须弄清楚民营或公办学校的土地性质
1、民营或公办学校的土地在权属清晰，没有产权争议的大前提下，要注意区分土地的性质对能否设定抵押的影响。

假设民营或公办学校土地的来源均是政府划拨地，就必须首先弄清楚划拨土地能否设定抵押的问题。

关于划拨土地设定抵押的相关依据如下：国家土地管理局《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》[1997]国土[籍]字第2号规定:“以划拨方式取得的国有土地使用权，由抵押人委托具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经土地管理部门确认，并批准抵押，核定出让金数额后，由抵押人和抵押权人签定抵押合同。

”《城市房地产管理法》第40条规定划拨土地使用权的转让应经有审批权的人民政府审批，但抵押却无须审批；第51条规定：“设定房地产抵押权的
土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。

《国土资源部关于企业间土地使用权抵押有关问题的复函》(国土资函[2000]第582号)浙江省国土资源厅: “你厅《关于企业间土地使用权抵押有关问题的请示》(浙土资发[2000]244号)收悉。

经研究，现函复如下。

一、企业间以土地使用权进行抵押担保的前提是企业之间订立的债权债务主合同必须符合有关法律、法规的规定，涉及需要金融监管部门批准的，应首先办理批准手续。

二、企业之间订立的主合同符合法律、法规规定的，为保证债权实现，债务方企业可以依法取得的出让国有土地使用权或依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的国有土地使用权抵押。

设定抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

三、土地使用权抵押担保必须依法办理抵押登记”。

2004年1月15日，国土资源部下发的国土资发（2004）9号文件《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》规定“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续”。

《担保法》第三十四条:“下列财产可以抵押:……(三)抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物; ……”第五十六条:“拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人有优先受偿权”。

结论：以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押，需经土地行政管理部门办理土地使用权抵押登记手续；但在实现抵押权时，要注意抵押权人仅就拍卖的土地价款在扣除依法缴纳的土地使用权出让金后，才享有优先受偿权。

2、假设民营或公办学校的土地的来源是政府出让地，就需要考虑通过出让方式取得的土地用途有无特别限制。

土地出让一般分五类：商业用地、综合用地、住宅用地、工业用地和其他用地。

根据《中华
人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，各类用地出让的最高年限为：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。

根据出让土地的用途不同，土地受让方缴纳的土地出让金也有很大的差别。

民营或公办学校通过出让方式取得的土地一般为科教用地，在办理土地抵押登记时，各地土地行政管理部门的看法不一，主要有如下观点：第一种观点认为只要是以出让方式取得的土地使用权均可办理抵押登记，依据是《城市房地产管理法》第四十七条“以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权”；第二种观点认为不能抵押，依据是《担保法》第三十七条第三项和《物权法》第一百八十四条第三项都明确禁止“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”抵押。

《民办教育促进法》第三条第一款的规定“民办教育事业属于公益性事业”。

民办学校也属于公益性事业单位，因此土地不能办理抵押；第三种观点认为根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第五十三条规定：'学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效'，土地登记机构在办理抵押登记时，应当注意抵押的土地范围只能限定在教育设施、医疗卫生设施等社会公益设施占地以外的土地，而且学校、医院只能利用这些土地为自身债务设定抵押，而不能为其他人提供担保。

结论：民营或公办学校以出让方式取得的土地用途如果为科教用地，各地土地行政管理部门对能否办理土地抵押登记的做法尚不统一。

三、关于民营或公办学校财产抵押的相关法律规定
1、《中华人民共和国民办教育促进法》第三十五条规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。

”第三十六条规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。

” 《中
华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五条规定“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。

”
2、《中华人民共和国担保法》第三十七条规定：“下列财产不得抵押：（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；
根据《最高人民法院关于适用 < 中华人民共和国担保法 > 若干问题的解释》第三条规定“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。

因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。

”第五十三条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。

”
3、《中华人民共和国物权法》第一百八十四条规定：“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产；（六）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产”。

4、全国人大常委会法制工作委员会办公室作出的法工办发[2009]231号《对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》，“住房和城乡建设部办公厅：你部建法函[2009]264号来函收悉.经研究,交换意见如下:同意请示中的第二种意见”。

住房和城乡建设部办公厅报送的《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示》（建法函[2009]264号），“全国人大常委会法制工作委员会:《中华人民共和国物权法》第一百八十四条规定，“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公
益设施”不得抵押，在房地产登记工作中，就该条适用问题存在不同意见。

一种意见认为，私立学校、幼儿园、医院不属于《物权法》第一百八十四条规定的事业单位、社会团体，私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也不属于社会公益设施，依法可以抵押。

另一种意见认为，私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上不同，其公益属性是一样的。

私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第一百八十四条规定，不得抵押。

为了正确理解和执行《中华人民共和国物权法》，现就私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押问题请示你委，请予答复为盼。

”
住房和城乡建设部办公厅于2010年1月4日作出的建法函[2010]2号文件，“广东省住房和城乡建设厅：《关于个人权属的幼儿园等房地产能否办理抵押登记的请示》(粤建房函[2009)347号)收悉。

现将全国人大常委会法制工作委员会《对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》(法工办发[2009)231号)转发你厅，请遵照执行。

附件：1．《对关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》(法工办发[2009]231号) 2．《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示》(建法函[2009]264号)”。

结论：公办学校的土地允许抵押情形需要满足两个条件：一是满足抵押物为教育设施和其他社会公益设施以外的财产;二是满足抵押目的是为了自身的债务设定抵押。

民营学校虽然主体性质不属于事业单位和社会团体，但实践中仍需参照上述法律规定。

四、关于教育设施和其他公益设施的认定问题
公办学校的财产出于国家出资且不以营利为目的的性质考虑，更倾向于被认定为教育设施和其他公益设施。

但民营学校用于贷款抵押的土地是否为教育设施和其他公益设施是现实中很难判断的一个问题，尚无统一的认定标准；根据“地随房走”原则，如果土地上已有固定建筑的，可以以土地上建设的房屋性质以及与教学活动是否密切相关作为判断依据，像已建有教学楼、图书馆等的就比较明显为教育设施；
像已经建有学生宿舍、食堂、体育场等建筑物的很可能被认定为公益设施。

如果尚未进行开发建设的土地需要核实土地的规划用途，避免出现未建设时土地抵押是有效的，一旦建有建筑物反而使抵押权的实现存在限制的问题。

结论：民营学校的土地是否为教育设施和其他公益设施，除较明显的与学校教学活动密切相关的便于判断外，相关有权机关对其他公益设施的认定具有一定的自由裁量权。

五、关于银行办理民营或公办学校土地抵押贷款的相关建议
1、公办学校因为其特殊地位，土地及财产具有国有资产性质，如果公办学校是为了自身债务申请银行办理抵押贷款，建议银行首先应要求公办学校已取得其国有资产管理部门关于同意其国有资产办理抵押登记的批复文件；其次要考虑土地是否属于该公办学校教育设施和其他公益设施以外的财产，建议银行可以要求公办学校取得主管教育机关、规划部门出具的认定文件，或咨询相关部门意见；最后是到土地行政主管部门办理土地抵押登记，并约定以此为借款合同生效的条件。

2、民营学校申请办理抵押贷款，应先提供工商登记信息、办学许可证及取得的相关土地使用权证书，以及拟抵押土地上有无建设有相关房产、建筑物及其房产证，取得的建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等建设工程合法手续。

建议银行进行实地走访，对民营学校是否已经招生办学，招生范围、学费、住宿费收取以及学校的经营活动是否正常，以及对民营学校的股东情况、财产情况进行摸底调查；在上述工作基础上，到土地行政主管部门办理土地抵押登记，并补充其他担保方式，降低银行的风险。

3、根据《中国人民银行、教育部关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》（银发[2002]220号）规定：“各商业银行应将学生公寓贷款纳入住房开发贷款管理。

商业银行要积极开展学生公寓收费权质押贷款业务，应与借款人签定书面质押合同。

质押合同必须经省级教育行政部门审批和统一登记，自登记之日起生效。

”
4、风险提示：即使公办或民营学校顺利办下了土地抵押登记，但如果银行借款发生无法收回的风险，银行要实现抵押权仍然存在巨大的风险，因为学校具有的公益性教育事业性质，各地法院对于抵押合同是否具有法律效力的司法裁判结论不一，银行的抵押合同仍有被法院判决无效的风险。

另外，即使法院判决抵押合同有效，在法院执行阶段，法院、当地政府及教育部门会首先考虑保障学校的正常教学活动，不损害学生利益，维护社会和谐稳定；其次学校的土地规划的用途一般是科教用地，即使拍卖也不得改变原有土地用途性质，银行的抵押权将很难变现。

结论：银行在办理民营或公办学校贷款时，不能仅仅局限与土地抵押这一种担保方式，应将法律允许的担保方式一并办理，如公办学校除土地抵押外，还可以补充房产抵押、学生公寓收费权质押、由政府出资控股或参股的融资担保机构提供担保等；如民营学校除补充提供房产抵押、收费权质押外，还可以要求提供股权质押、股东连带责任保证等方式，并设定相关股权转让或资产重组时银行具有主导地位的条款，排除日后实现抵押权的法律障碍。