地方分权与乡镇财政职能

中国农村观察 2002.2
地方分权与乡镇财政职能Ξ
谭秋成
(中国社会科学院农村发展研究所)
内容提要:本文首先讨论了实行财政地方分权的理由和分权的限度。

在此基础上,作者考察了 我国财政分权的历史和特征,分析了乡镇财政应具有的职能,并对目前乡镇财政职能偏离 规范要求的原因做出了解释,最后提出了完善乡镇财政职能的建议。

关键词:公共品　财政分权　乡镇财政
乡镇财政研究基本上是围绕现实中出现的迫切问题进行的。

迄今,已有的文献分别讨论了乡镇制度外财政的成因和功能(孙潭镇、朱钢,1993;樊纲,1995)、乡镇财政在农村公共品供给中的地位(张军、何寒熙,1996)、乡镇财政管理体制(刘世定,2000)、乡镇财政在发展农业和农村教育中所起的作用(朱钢,2000)等一系列问题。

目前的研究则集中在农村税费改革评价(谭秋成,2001)、乡镇财政与农民负担的关系(张军,2001)以及税费改革对乡镇财政体制可能产生的影响上(朱钢,2001)。

乡镇财政研究中这种实用主义倾向有助于了解乡镇财政运行的特征,也有助于解决乡镇财政中出现的问题。

然而,过于实用的研究倾向容易忽视对一些基本问题进行理论思考。

例如,人们至今只是笼统地指出,乡镇财政应该为社区农民提供公共品和服务,至于何种公共品和服务,则没有做具体解释。

事实上,乡镇财政有适合其辖区范围和农民需求的、特定的一些职能,而目前的乡镇财政却承担了大量应由中央或上级政府负责的事务。

由于以往的研究未能正确地对乡镇财政职能进行定位,结果在评价乡镇财政收入和支出、乡镇财政管理体制、乡镇组织行政效率以及农民负担等方面失去了准则。

本文从地方分权的角度研究乡镇财政应该具有的职能。

文章是这样安排的:第一部分讨论财政地方分醛的基础和原则;第二部分考察我国财政分权的历史和特征;第三部分分析乡镇财政的职能,解释目前乡镇财政职能偏离规范要求的原因,提出完善乡镇财政职能的建议;第四部分是简单的结论。

必须指出的是,本文更多地是从效率原则讨论中央政府和地方政府之间财政分权以及乡镇财政职能的。

这一方面可以避开如何定义社会福利函数的纠缠,另一方面也更符合中国目前的现实。

Ξ本文是《我国农村财政制度创新与政策选择》课题的部分内容,课题主持人朱钢。

作者感谢朱钢、张军研究员,张元红、阎坤副研究员为本文所作的评论。

对于文章的观点和可能出现的错误,作者负全部责任。

一、地方财政分权:理由与限度
(一)偏好显示:公共品生产的难题
公共品是具有这样属性的一种物品:其一,消费是非竞争的,即“每个人对这种物品的消费
都不会导致其他人对该物品消费的减少”
(Samuelson ,1954);其二,排斥他人对该物品的消费或者在技术上不可行,或者成本极为高昂。

公共品这种消费的非竞争性和非排斥性,限制、甚至完全取消了市场在其生产中配置资源的功能。

因为,非竞争性意味着公共品一旦被生产,增加一个消费者的边际成本为零。

如果按边际收益等于边际成本这一效率原则定价,公共品应免费提供,而这将导致生产者的固定成本损失。

另外,非排他性给了消费者行使机会主义的空间,通过隐瞒自己偏好,个人可减少公共品生产成本应分摊的份额。

结果,供给公共品生产的图1　偏好显示与公共品有效供给资源严重不足。

公共品市场的阙如意味着由政府直接生
产、或以财政预算支持生产这类物品可以增进
社会福利。

政府因为拥有征税方面强制的权
力,可以弥补公共品资源不足的缺陷。

但是,如
果要使生产的公共品达到社会福利最优,政府
则绕不过如何获得居民偏好的难题。

关于私人
物品,价格和产量由边际成本和边际收益相等
确定,消费者作为价格接受者,可决定购买与否
及购买多少;而公共品的效率原则是,社会的边
际成本等于所有消费者的边际收益总和,任何消费者对公共品偏好的真实显示决定着公共品
生产的最优产量和价格。

在图1中,D 是总合居民R 1和R 2关于某项公共品偏好的需求曲线,S 是生产该项公共品的社会成本曲线,E 为均衡点。

Q 是居民R 1、R 2消费的公共品数量,P 为公共品生产价格,它等于居民R 1对公共品评价P 1和居民R 2对公共品评价P 2之和。

现在的问题是政府如何获得居民关于公共品评价的虚拟需求曲线D 1和D 2的信息,因为在消费非排斥的情况下,居民有故意扭曲自己偏好的动机。

现实中,让居民显示真实偏好的替代机制是投票表决,这是民主社会普遍采用的方式。

投票可以避免政客和官僚独断并以自己偏好替代居民偏好的现象。

但是,以选票表达偏好的政治市场因为联合行动中的交易成本和策略行为,很难达到用货币表达偏好的私人物品市场这样高的效率。

理由如下:(1)投票如果选择一致通过规则,辖区内所有居民的利益都可得到保护。

但是,这需要广泛动员,进行大量的协商谈判。

而且,在一致性规则下,少数选民有可能借规则进行要挟,这些都将带来高昂的交易成本。

(2)投票如果选择多数通过规则,在居民存在多峰偏好的情况下,投票将形成循环,达不成结果;在所有居民都是单峰偏好的情况下,多数通过规则最终达成的结果是中间投票人的偏好,那些远离中间投票人的居民因为投票结果不符合自己的偏好,其利益便受到了损害。

投票的强制结果给部分居民带来了外部成本(Buchanan and Tullock ,1962)。

(二)地方分权的理由
公共品生产因偏好显示困难带来高昂的交易成本和外部强制成本这一现象,因而提出了地方财政分权的问题。

在较少的范围内合作可以减少讨价还价和搭便车行为,因此可以期望更低的决策成本和外部强制成本。

事实上,在克拉克———格罗夫斯偏好显示机制中,特殊的税制设计在小范围内是可以诱使个人披露自己真实偏好的①。

同样,科斯关于社会成本的讨论也认为,通过界定产权,在交易成本低的情况下外部性可由当事人自己谈判解决(Coase ,1960)。

在私人物品生产中,消费者和生产者越多,竞争越趋激烈,市场也越趋完善。

人数少反而产生扭曲市场的垄断和合谋行为。

公共品与之不同,人数少时每个人从公共品生产中获益较大,起的作用也更关键。

个人如果故意隐瞒偏好,公共品就无法生产。

结果,遭受的损失有可能超过行使机会主义获得的利益。

所以,人数少在公共品生产中可以抑制搭便车行为(Olsen ,1965)。

也就是说,在公共品生产中,决策成本和外部强制成本是居民人数的减函数,图2　集权制下的公共品供给
这一点是实行地方财政分权最基本的理由。

给予地方政府更多的财政自主权,让居民
有更多的选择机会,公共品生产决策就更容易
满足居民偏好的多样性。

居民因收入水平、偏
好等方面的差异,对同种公共品可能有不同的
需求量。

如富人有可能比穷人需要更高的教育水平和更多的安全。

如果公共品由集权制统一
生产供应,这些差别将被抹杀,容易导致所有人
福利水平下降的不利局面。

图2中,D 1是低收
入群体对教育的需求曲线,D 2是高收入群体的
需求曲线。

给定教育生产有不变的边际成本S ,低收入群体对教育的最优需求量为Q 1,高收
入群体的最优需求量为Q 2。

在财政集权情况下,教育统一限量供应Q 。

Q 高于Q 1低于Q 2,结果,低收入和高收入群体分别遭受三角形AB E 和CDE 面积的消费者剩余损失。

在财政分权制中,这种普遍受损的局面是可以扭转的。

不同的辖区以不同的价格提供不同数量的公共品后,居民可以选择最适合自己偏好的辖区居住(Tiebout ,1956)。

所以,地方财政分权成为甄别消费者类别、合理配置公共资源的一种有效机制。

地方分权实质是,各级政府在公共品提供上就责任和权利进行分工。

这种分工除了有降低决策成本和外部成本、满足偏好多样性的好处外,还可以提高公共品生产的效率。

并非所有公共品的收益能在全国范围内分配。

属于俱乐部性质的公共品随着人数的增加,拥挤带来的成本将抵消生产带来的规模收益,效率原则要求这类物品在有限的范围内供给。

某些地方公共品,诸如城市交通、地方治安、土地治理等,其收益主要由当地居民获得,不存在收益和成本区域外溢。

根据效率和受益原则,这类物品的生产也须由当地居民提供资源。

此外,相对于中央政府,地方政府更加了解辖区内居民的偏好,在公共品提供上具有信息方面的比较优势。

有必要实行地方分权的最后一个理由是,分权可部分抑制中央政府对社会的掠夺,并激励地方政府降低成本、开展制度创新。

在集权的财政体制下,中央政府垄断公共品供应后,完全
①有关公共品偏好显示机制的综述见阎坤、王进杰(2000)。

可能像垄断厂商一样限量生产,索取高于社会边际成本的价格,并根据自己的偏好对不同地区实行歧视的财政支出政策。

而且,集权制不能为社会提供了解公共品生产的成本和收益方面的信息,权钱交易、在职消费、官僚主义等行为更容易发生。

财政分权后,一方面由于地方政府预算收入与当地经济发展密切相关,另一方面由于辖区内消费者和厂商有邻区做比照,更容易实施监督,地方政府的短期性掠夺行为将被抑制。

同时地方政府也有激励开展制度创新,努力降低公共品生产成本,提供更多社会服务以吸引更多的投资者,获得更多的税收和选民支持。

(三)地方分权的问题
财政分权只有基于地方政府与中央政府之间、不同辖区地方政府之间能有效地分工合作这一前提才会发挥作用。

因为下述五方面原因,公共品和服务单一由地方政府供应同样会导致无效的资源配置。

(1)规模经济。

诸如国防、基础科学研究等一些公共品在生产技术上是规模报酬递增的,人数越多,每人均摊的成本越少,在单一辖区内生产显然是无效率的。

(2)外部性。

某些公共品在一个辖区内生产会出现收益或成本外溢。

对于存在外部成本的公共品,地方由于没有考虑社会成本,其生产量容易过多;而存在外部收益的公共品却容易出现产量过少。

设想一条流经多地区的河流,上游地区如果仅考虑本地利益,修建多座大型水库控制有限的水源,下游区居民的生产生活就将遭到严重破坏。

(3)税制效率。

为了吸引投资、扩大财源,某个地方政府可能降低资本所得的税率。

根据纳什均衡条件,这一行为将诱使所有地方政府进行降低税率的竞争,结果造成整个社会税制的低效率。

(4)税收转移。

在税赋能够转嫁的情况下,地方政府可能故意高征某一产品的税收,给外地居民带来负担。

假设某地生产一种味觉特别的香烟,该香烟主要由辖区外居民消费且需求弹性很少,这一现象就可能发生。

(5)管理成本。

如果每一项公共品都根据需求规模组建一个政府来提供,过多的行政支出将大大抵消公共品的社会收益(费雪,2000)。

单一由地方政府供应公共品和服务的制度还可能成为收入再分配的障碍,使公平问题遭到忽视(罗森,2000)。

辖区J1受选民的压力决定实行就业和低收入者福利保障计划,执行计划的财政资源主要来自辖区内的资本所得税和高收入成员的个人所得税。

如果辖区之间人口是自由流动的,利益差别将驱使未实行这种计划的辖区J2的穷人流入,而这将导致税率的提高。

结果本辖区的资本所有者和高收入成员开始流向J2辖区。

这种双向流动最终会迫使J1辖区放弃其公共福利计划。

辖区J1可能改变策略,通过资格审查严格限制J2穷人的流进,这样J1辖区的福利项目能够继续。

假定所有辖区都采取类似J1的排斥政策,富裕地区的公共福利能够得以保证,而资源禀赋差、收入水平低、财政能力弱的地区穷人的福利则完全被忽视。

(四)地方分权的限度
一项公共品或服务由哪一级政府提供,关键是权衡该公共品随生产规模带来的收益和成本。

换言之,地方分权的限度主要由效率原则决定。

图3中,横轴表示某一公共品的生产规模,纵轴表示公共品规模扩大可能带来的成本和收益。

R为公共品收益曲线,T为该物品的成本曲线。

R主要来自规模经济、外部收益以及减少外部成本增加的社会福利;T则表示随公共品规模扩大,决策成本、拥挤成本以及外部强制成本显著增加。

该项公共品最优生产规模为N,在该点生产的边际收益等于边际成本。

图3是关于公共品生产最优规模的一般事例。

如果公共品没有规模经济,或者外部成本和收益很少,收益曲线R将向下转动。

这时N点左移,公共品的生产规模趋于减少。

相反,如果公共品存在显著的规模经济、外部收益或成本,收益
曲线将向上转动。

这时N 点右移,要求该公共品在更大的范围内生产。

效率原则给出了公共品的生产规模,从而也就给出了地方分权的限度。

显然,诸如国防、外交、货币发行与管理、稳定国民经济的财政政策、实施收入再分配的失业和养老保障计划、基础科学研究等系列规模经济和外部经济显著的公共品和服务由中央政府提供是合适的。

而诸如地方公共安全、城市交通、土壤治理、防洪排涝等主要是当地居民受益的公共品则应由地方政府负责组织生产。

此外,居民有多种公共品和服务的需求,而辖区是历史形成的,按效率原则决定的某些公共品的生产规模可能与辖区划定的范围相冲突。

然而,这并不意味着成立更多的政府,而是需要不同辖区之间、地方与中央政府之间、政府与私人承包商之间就提供不同性质的公共品和服务进行有效的分工合作。

二、中国财政分权:历史与特征
(一)1980年以前:中央集权
图3　公共品最优生产规模
1950～1980年,中国财政管理体制调整频
繁,总计有11次之多(张馨,1999),目的是协调
中央与地方之间财政管理权限,激励地方政府
增收节支。

尽管如此,为适应当时严格的计划
经济体制,这一时期在财政管理上基本上还是
实行中央集权,即地方征收的绝大部分财政收
入上解中央,地方需要的支出再由中央下拨。

这种高度集中的财政管理体制的主要特征是:
中央政府大权独揽,它决定财政收入的来源、数
量和财政支出方向;地方政府则完全失去了独
立的财政地位,其职责不是为地方提供公共品
和服务,而是贯彻中央政府的意志。

在中央集权的管理体制中,财政是超出公共品供应范围之外行事的。

财政支出依存于重工业优先发展战略,首先要确保国家重点项目建设;
财政收入则不局限于税收,国营企业利润、价格控制下的不等价交换是国家获得资金的另外两条重要渠道。

中央集权的财政管理体制与地方分权完全背道而驰。

在这种体制下,居民对公共品和服务的需求被置于末位,地方政府的功能被扭曲,其开源节流的积极性被完全抑制。

尽管当时财政收入占国内生产总值的比重非常高,但由于大量资源投放在不符合我国资源比较优势的资本密集型项目上,加上缺乏监督公共支出的合法程序,结果资源使用效率低下,浪费现象严重。

在中央集权的管理体制中,交通、环境等基础设施建设落后,居民必需的公共品和服务得不到满足。

(二)1980～1993年:分级包干制
1980～1984年,全国大部分地区实行“划分收支、分级包干、五年不变”的财政包干制①。

①例外的地区是北京、天津、上海、广东和福建。

北京、天津、上海三直辖市实行“总额分成、一年一变”的财政体制,广东和福建则分别实行“划分收支,定额上缴,五年不变”、“划分收支,定额补助,五年不变”的财政管理体制。

主要内容是:按行政隶属关系划分中央和地方政府之间的收支范围。

其中,关税、中央所属企业利润和中央其它收入归中央财政;盐税、农牧业税、工商所得税、地方所属企业利润、地方税和其它地方收入归地方财政。

经国务院批准,上划给中央部门直接管理的企业,其收入按固定比例分成,80%属中央财政,20%属地方财政。

工商税作为中央和地方的调剂收入。

中央财政支出包括:中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防战备费、对外援助、中央级事业费和行政管理费等;地方财政支出包括:地方基本建设投资、地方企业的流动资金、支援农业生产、地方各项事业费、抚恤和社会救济、地方行政管理费等。

以上述收支范围为基础,然后确定地方财政收支的包干基数。

财政收入大于支出的地区按比例上交;财政支出大于收入的地方则获得一定比例的工商税作为调剂收入,工商税全部留下后收入仍少于支出的地方由中央财政给予定额补助。

分成比例或补助数额确定后,原则上5年不变,地方多收可以多支。

“划分收支、分级包干”后来变化为“总额分成、比例包干”。

各地依据财政收入总额和支出基数,划分中央和地方收入分成比例,然后实行包干。

1983～1984年利改税后,国营企业由上交政府利润改为上交所得税。

适应这一变化,大部分地区在1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制,按新的税种重新划分中央和地方财政收支范围,确定中央和地方财政收入分成比例。

1988～1990年,财政包干的方式得到进一步改革。

国家对收入上交较多的江苏、北京等13个省市实行财政包干、一定3年的做法,其余地区则分别实行总额分成、收入递增包干、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解、定额补助6种不同的方式(张馨, 1999)。

除“总额分成”外,其余各种包干方式是在原总额分成的基础上实行边际递增分成,地方政府可以从财政增收或超收中多保留收入(张馨,1999)。

分级包干的财政体制按行政隶属关系划分中央和地方政府的财政收支范围后,地方政府便获得了一定的财政支配权力。

地方政府在确定收支基数、分成比例、补助拨款方面可以与中央政府进行谈判,它还拥有与下级政府签订财政收支承包合同的权限。

所以,分级包干制破除了统收统支的财政集权制,是中国财政分权的开始。

分级包干制使地方政府的财政支出与财政收入直接相关,地方政府便有充分的激励增加自己的财政收入,并按当地居民需求扩大公共品和服务供应。

统计表明,1992年与1980年相比,地方财政收入增长了1.86倍,财政支出增长了3.58倍。

此外,为了培植财源,减轻支出压力,地方政府一方面鼓励本地发展私有制和集体所有制企业,另一方面则加大了下属国有企业产权改革的力度(张维迎、栗树和,1998;Jin, Qian and Weingast,2001)。

地方政府这种市场化行为提高了整个社会的资源配置效率,加速了中国市场取向改革的进程。

但是,分级包干制属于短期合约,中央和地方政府都有行使机会主义的动机,这一制度运行的交易成本是非常高昂的。

中央政府常常变更合约条款,向地方政府借款且只借不还,并有“鞭打快牛”的倾向(李实、奈特,1996)。

地方政府为了确定有利于自己的收支基数、分成比例和补助拨款,则不断讨价还价、隐瞒信息,并将大量资源用于协调关系等寻租活动上。

此外,分级包干制规定企业所得税和间接税属中央和地方政府的共享税源后,地方政府有极大的激励发展那些利润率高的加工业项目,同时设置贸易障碍以保护本地投资。

这就破坏了中央政府的产业政策,并使市场遭到行政性分割。

财政包干制最大的缺陷还在于,征税权力过多地集中于地方政府,结果中央政府能获得多少税收要取决于地方政府征税的努力。

由于难以监督,地方政府通过修改企业承包合同或提供优惠的税收条件,将中央政府应得的税收转为自己的预
算外收入。

这就导致了中央财政收入的比重大幅度下降,地方财政收入的比重不断上升,地方预算外收入膨胀的现象①,严重削弱了中央政府在宏观经济方面的调控能力②。

(三)1994年以来:分税制
1994年,全国统一实行分税制的财政体制。

分税制的原则和主要内容是:“按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央和地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税
收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束”③。

与包干制相比较,分税制在事权的划分上更符合公共财政原则。

中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设投资等全国性公共事务;地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育卫生等地方性公共事务。

在税种划分上,分税制保证了中央政府在财政方面实施宏观调控的能力。

特别是将消费税全部、增值税的75%划归中央收入后,地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化行为得到抑制。

税种划分、分别征管、返还和转移支付制度是分税制最关键的内容。

分税制使中央政府收回了在承包制中失去的权力,重新确立了自己在财政分配上的支配地位。

分税制后,中央财政收入明显递增,其所占财政总收入的比重显著上升。

1999年,中央财政收入占51.1%,较1992年上升了23个百分点。

如何评价分税制在财政分权方面的作用?鲍尔(2000)认为:“中国的分税制财政体制,实际上是一个把国家流转类税收和对利润所征税收在中央、省和省以下地方政府之间分享,再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制。

最终进入地方政府预算的地方级税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入分享公式。

”分税制增大了中央财政收入的比重,通过转移支付和专项拨款,中央政府无疑加强了对地方的控制。

所以,在财政收入方面分税制较财政包干制更加集权。

但是,分税制在三方面将对中国的财政分权产生长期的积极影响:(1)分税制通过税种明确了中央和地方的财政收入来源,消除了承包制这种短期合约中存在的大量讨价还价的现象,使财政体制更加透明;(2)分税制规定地方税由地方税务机构征收,促成了税收征管系统的分权;(3)分税制后,中央政府进一步减少了对地方支出的限制,使财政支出更加分权。

(四)中国财政分权的特征
中国幅员辽阔,经济、文化趋于多元化。

因此,财政分权制较单一制能使不同地区居民的偏好更容易得到满足,并可以节省交易成本,提高财政资源的使用效率。

中国财政分权从1980年实行的分级包干制开始,当时是试验性地将中央和地方政府管理的事务分开,让地方政府拥有一定的财政收入支配权。

1994年的分税制则进一步划分了中央和地方政府应承担的事务,明确了各自财政收入和支出的范围,同时允许地方政府设立自己的征税机构,财政分
①②③见国发[1993]85号文件,该文件全称为《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。

中央政府宏观调控制能力削弱不仅是因为可支配的收入不足,而且还因为税收权力的丧失。

财政分级包干制容易出现中央政策被地方政府对策化解的现象。

例如,中央政府为紧缩经济决定提高税率,而地方政府为了自己的利益可能通过修订企业承包合同、或者以税收优惠来进一步刺激投资。

中央政府财政收入对G DP 的弹性在1985～1993年间为0.57,而同期地方政府的收入弹性是0.72(鲍尔,2000)。

1992年,中央和地方财政收入占的比重分别为28.1%、71.9%。