人民政协民主监督的性质特点和意义

内容提要：民主监督是人民政协的三项基本职能之一。在新的形势和要求下，需要

准确理解人民政协民主监督的性质，全面把握人民政协民主监督的特点，深刻认识人民政协民主监督的意义。

关键词：人民政协

民主监督

性质

特点

意义

作者简介：李贺林，男，北京市社会科学院科学社会主义研究所所长、研究员。

李贺林

・人民政协・

民主监督是人民政协的三项基本职能之一。相对于政治协商、参政议政两项职能而言，如何在新的历史起点，根据新的形势要求，进一步加强人民政协的民主监督，是一个突出的问题。当前，需要进一步认识人民政协民主监督的性质，全面把握人民政协民主监督的特点，并在此基础上深化认识，更好地发挥人民政协民主监督的作用。

一、准确理解人民政协民主监督的性质民主监督是人民政协政治协商、民主监督、参政

议政三项基本职能之一。深刻认识人民政协民主监督的性质，首先是要深入认识人民政协的性质。我国的人民政协是一个什么样的组织呢？人民政协在我国的政治制度体系中处于一个什么样的地位呢？人民政协在我国的政治生活中发挥一种什么样的作用呢？这些都直接关系到我们对于人民政协民主监督性质的认识。

人民政协（全称中国人民政治协商会议）成立于

１９４９年９月２１日。按照《中国人民政治协商会议组

织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，人民政协是“人民民主统一战线的组织形式”。这

人民政协民主监督的性质、特点和意义

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个组织在全国人民代表大会召开之前，执行全国人民代表大会的职权，在普选产生的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人大或中央人民政府委员会提出建议案。尽管人民政协在建国初期全国人民代表大会召开之前执行过全国人民代表大会的职权，但是，从成立之初，这个组织的“统一战线组织”的性质就是明确的。人民政协不是国家权力机关，也不是国家行政机关，而是统一战线性质的政治组织。对于人民政协在我国政治体系中的地位、性质和作用，２００５年２月《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》进一步加以明确，指出：“人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”人民政协的民主监督，就是这样一个组织和机构所进行的民主监督，就是这样一个组织和机构所具有的重要职能。

在我国的社会主义监督体系中，主要包括中国共产党的党内监督（其实行党内监督的机构是各级党的纪律检查委员会），以及人民代表大会的权力监督，人民检查院的法律监督，行政监察机关的行政监督，以及人民群众的民主监督和舆论监督。人民政协的民主监督，应该归属于人民群众的民主监督。与一般的人民群众的监督不同的地方是，人民政协的民主监督是有组织的通过人民政协进行的人民民主监督。

人民政协的民主监督，不同于中国共产党的党内监督。这是十分明显的。中国共产党是当代中国的执政党，是当代中国各项事业的领导者。中国共产党的党内监督，是执政党内部的自我监督。这种自我监督，主要是通过党内全体党员和各级党组织在民主集中制基础上进行的自上而下和自下而上的监督。同时，党内监督还有专门的监督机构即各级党的纪律检查委员会。由于中国共产党处于执政党的地位，党内监督对于中国共产党维护党的纪律、贯彻党的路线和纲领，具有不可替代的作用。

人民政协的民主监督，也不同于人民代表大会的权力监督和人民检察院的法律监督。人民代表大会的权力监督，主要是根据宪法和人民代表大会组织法的规定，对一府两院（政府和人民法院、人民检察院）的工作进行监督。这种监督，是人民代表大会作为权力机关行使职权的重要形式，是依照法律规定、按照法定程序进行的。这就决定了人民代表大会监督的权力性质。人民检察院的法律监督，是依据相关法律规定，对特定范围的事项进行的法律监督。这种监督是司法权力的表现，同样具有权力的性质。

人民政协的民主监督，也不同于一般的舆论监督和一般的群众监督。一般的舆论监督，主要是通过各种媒体的监督进行的。各种媒体通过新闻等各种形式，揭露各种违法乱纪的行为，批评各种损害人民利益的现象，从而通过舆论的形式进行监督。一般的群众监督，则是通过人民来信、批评建议等形式，对党和政府的工作进行监督，对党和国家机关工作人员进行监督。

同以上监督形式相比较，人民政协的民主监督，不是共产党的党内监督，不是权力机关和司法机关的监督，不是行政机关的行政监督，也不是一般的群众监督。人民政协的民主监督是通过人民政协这个统一战线组织进行的有组织的群众监督。这就是人民政协民主监督的性质。

由于人民政协的民主监督，不是权力机关的监督，因此有的同志把这种监督叫做“柔性监督”，而把人民代表大会的权力机关的监督叫做“刚性监督”。这种说法在一定范围内是可以的。但是，也仅仅限于这个一定范围内。这个说法仅仅限于说明人民政协的民主监督，不具有权力机关的法定的强制性。但是，不能够把“柔性监督”理解为“软”监督，更不能够理解为可有可无的没有作用的监督。人民政协的民主监督，是人民群众的代表人物通过人民政协的组织进行的民主监督，同样是行使法律规定的民主监督权利的重要形式。也就是说，人民政协的监督不是“权力”监督，却是监督的“权利”。通过人民政协反映的人民群众的意见、建议和批评，各级党的组织和政府机关，都应该高度重视，自觉地接受监督。

我国的社会主义的监督体系，是一个完整的全面的有机体系。党内监督、人民代表大会的权力监督、检察院的法律监督、行政监察机构的行政监督，人民政协的民主监督，以及群众监督和舆论监督，都是这个监督体系中的不可缺少的组成部分，发挥着各自不可替代的作用。各种监督形式功能不同，发挥作用的范

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围和形式不同，但是又是相互依存、相互补充的。在我国的社会主义监督体系中，不能仅仅有权力机关的监督，各种非权力机关的监督，包括舆论监督、群众监督，都是不可缺少的。通过人民政协这个统一战线组织进行的有组织的群众监督，由于它所具有的政治地位和社会影响，由于它所具有的各种特点和优势，就更是这个监督体系中不可缺少的组成部分，发挥着特殊的重要作用。

二、全面把握人民政协民主监督的特点

人民政协民主监督的第一个特点是它的组织性。人民政协的民主监督，不是权力机关的监督，也不是行政监督。从大的方面来说，人民政协的民主监督属于群众监督。但是，这种监督同一般的群众监督最大的区别就在于它是通过人民政协组织进行的。一般的人民群众的监督，具有自发性、分散性、随机性的特点。一般的人民群众监督往往局限于自己工作和生活的范围，反映自己生活和工作中遇到的问题，往往是遇到什么问题，反映什么问题。而人民政协的民主监督则不同，这种监督是在人民政协的活动中，有组织有计划进行的。人民政协民主监督所关注的问题，一般是国家和社会生活中的重大问题。监督的过程，是按照一定的程序进行的。各种建议、意见，一般是以政协组织的名义或政协成员的身份提出。这种有组织的群众监督，在监督的水平、层次和力度上都要高于一般的群众监督。

人民政协民主监督的第二个特点是它的党派性。在各级人民代表大会中，人民代表是作为各个选区选出的代表进行活动的。人民代表本身来自于各个党派、各个地区、各个阶层，但是作为人民代表，他是作为全体人民的代表行使权利、履行职责的。在各级人民代表大会中，人民代表不以党派的身份进行活动、提出建议。而人民政协中的民主党派成员则不同。在人民政协中，民主党派成员是以党派身份参加，并以党派名义开展活动的。人民政协是中国共产党领导的多党合作与政治协商的主要机构。人民政协的民主监督，许多是以党派建议、党派提案的形式进行。这就使得人民政协的民主监督更具有政治影响力，更能够得到执政党和政府部门的重视。

人民政协民主监督的第三个特点是它的建设性。人民政协作为中国共产党领导的多党合作与政治协商的机构，作为中国人民爱国统一战线的组织，是我国社会主义政治制度体系的重要组成部分。参加人民政协的所有成员，无论是民主党派成员，还是人民团体成员，以及各个界别的成员，都拥护中国共产党的领导，拥护中国特色社会主义。人民政协的成员，作为民主监督的主体，同监督客体——

—共产党各级组织以及政府机关之间，根本利益是一致的。监督的目的是为了改进党和政府的工作，推进国家的各项建设。各个民主党派成员在人民政协履行监督职责，是尽共产党“诤友”的义务，通过“提意见”改进执政党的工作和作风。人民团体和各个界别的政协委员，同样是出于改进工作的目的开展监督。因此，我国人民政协的民主监督，同西方国家的执政党、在野党互相攻击的“监督”，是完全不同的。我国人民政协的民主监督是建设性的监督。

人民政协民主监督的第四个特点是它的广泛性。人民政协是我国的爱国统一战线组织，是我国社会主义协商民主的具体形式。同人民代表大会中人民代表经各个选区选举产生的办法不同，政协委员是协商产生的。政协委员名额的分配照顾到了各个党派、各个人民团体、各个民族以及社会各界、港澳台同胞等方方面面。人民政协第十届全国委员会共有２２８９名委员，其中中共委员９２１人，民主党派委员６８１人，５５个少数民族委员２６０人，妇女委员３８１人。各大宗教团体、港澳台知名人士、外国血统的中国专家、新社会阶层人士等，都有政协委员，一共涵盖了３４个界别。这样，人民政协的民主监督，可以最广泛的反映来自社会各个方面的意见。人民政协民主监督的广泛性，是其它形式的监督所难以达到的。

人民政协民主监督的第五个特点是它的科学性。人民政协是我国社会主义协商民主的具体形式。各级政协委员不是通过选举产生，而是各党派、各人民团体、各少数民族、各个界别协商产生。政协委员一般是各党派、人民团体、各族各界的代表人士，是在政治上有影响，或者在经济上有成就、或者在学术上有造诣的高层次人才。一般来说，都是本领域的专家。他们在行使民主监督职责时提出的批评、建议，由于其所具有的专业背景，往往更具有科学性。政协委员一般不

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