征转分离的土地管理模式探讨
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储 备，但是 当招商 项 目需要落地或 其他
一
学性 。计 划指标 的分配 是一项 带有一定 预 测性 的工作 ， 由于征地 工作 不可预见 因素影 响，年初 制订 的土 地利用 计划不 定 能 够 完 全 执 行 ， 往往 需要 临 时调
剂 ，不利 于维护计 划 的严 肃性 。采 取征
间里 ，征 地审批 和转用 审批基本 是 同步 进 行 的，而近期 一种 “ 征转分 离 ”管 理 模 式却迅 速在土 地管 理和研 究领 域受 到
置 。这与 以往 净地储 备 的做 法相 比又是
一
理 舯 膜 Ⅲ
搽
个进 步 。 ３ 解 除规 划对征 地活 动的牵制 。规 ．
划确 定土地 的用途 ，征地 改变土地 的权 属 ，二者本 没有直 接关系 ，但在征 转 同
１ 变相建 设 国有 农业 庄园 。当前各 ． 地 以示 范农业 、观 光农业 等名义 建设农 业 庄 园的现象又 有抬头之 势 。征转分离 似 乎为这 类项 目开辟 了通 道 ，先 征后转 有 可能变 成只征 不转 。事 实上两 者有本 质 的 区别 ，征转 分离实施 期 间由于没有 办理 供 地 手 续 ， 因此 土 地 使用 权 归政 府 ，产 生的收益 也应 由政 府获得 ，农业 庄 园则有 具体 的使用 者 ，经营收益 由具
性研 究论证 ，调查核 实项 目区的基 本情
况 ，开 展 经 济 测算 ，编 制 资 金 筹 措 方
与 《 地 管 理 法 》 并 没 有 原 则 性 的冲 土 突 ，是～种 有可能在近 期推广 的做法 。
拥 有 了土 地 使 用 权 ，进 而 形 成 违 法 建 设 。这 需要 土 地 管 理 部 门加 强 政 策 宣 传 ，正确 引导 ，也需要 当地群 众积 极配
根据 《 土地 管理法 》第 四十五条 规 定 ，征 收农用地 的，应当先行 办理农 用 地转用 审批 。其 中，经 国务 院批准农 用 地 的， 同时 办理征地 审批手 续 ，经 省级 人 民政 府批准 农用地 转用 的，在征地 批
建 设需要用 地 时，能够在 最短 的时间 内
办 理转用 审批 ，将 潜在 的土地储备 变为 现 实的建设 用地 。这是 因为转用 审批属
征 地 之 声
器
辽 全
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宁 省 征 地 事 务 省
地
●
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村集 体 土 地征 收和 农 用地 、 未 ／， Ｊ ， 利用 地 转 用是 提供 可 建 设用 地
的重要手 段 ，这 两项行 为的 审批 也是 土 地 管理 的重点 内容 。在 过去很长 一段 时
合 ，形成 全 民监 督 。
案 、开发建 设计划 ，制定 征转分离 期 间
的管理措施 等 内容 ，征求 当地群众 和政
府职 能部 门的意 见，并报 人 民政 府批准
天 津 市 试行 征转 分 离 剑
新实践
２０年 ， 《 ０ ６ 国务院关 于推进 天津滨 海 新区 开发开放 有关 问题 的通知 》批准 天 津滨海 新区 为全 国综 合配套 改革试验
实行征转 分离 并不是 否定先 行审批 制度 ，而 是对现行 审批制 度进行 补充 ，
２ 未 供 先 用 违 法 用 地 。 征 地 完 成 ． 后 ，原土地所 有者 、承包 者不再 占有和
监 视土地 ，用地 单位则 有可能 因为 已经 支 付 了部 分费用 从而在 心理上认 为 已经
准权 限 内同时办理征地 审批手 续 ，超 过
征地批准 权 限的应 当另行报 国务 院办 理 征地审批 。这条 规定 实际上确 立 了征 转 同步 、先转后 征 的审批 制度 。而所谓 征 转分离 正是对现 有管 理模式 的创新 ，它 指 的是 征收农用 地或 未利用地 的 ，先 行 办理征地 审批 ，后办 理新增建 设用地 审
地 懈
于 政府 内部行为 ，较之征 地审批要 简捷 快速 。同时， 由于 在办 理转用前 土地仍
保 持现状用 途 ，因此 ，也避免 了土地 闲
征转分离土地管理模式的
风 险
任 何一项 制度都 有利 有弊 ，征转分 离有上述 诸多优 势， 同时也有一 些 明显
的风 险因素需要着重 思考 。
推崇 ，国家也在 天津滨 海新 区等地 区开
士 一 砑
董 Ｉ 昌
转 分离 的管理模 式则不存 在这种 问题 ， 在 制订计 划时就 可 以充分 参考 建设项 目 征地工作 的进展 情况 ，对 于条件 成熟 的 项 目优先 安排指 标 ，使指 标安排 更加合
理可行 。
展 了改革试 点 ，取得 了阶段性成果 。
在一 定程度上 制约 了征地 工作 。征 转分
离有 效解决 了这个 难题 。先 行征地 时可 不考 虑规划 因素 ，涉及规划 调整 的在审
批转用 时完成 即可 ，并不违 反规划 的控 制原则 。 ４ 提 高新增建 设用 地指标 分配 的科 ．
征 转 分 离土 地 管 理 模 式 的 优势
体土 地使用者 获得 。
步 的审 批 制 度 下 ， 征地 也必 须 符 合 规
划 ，一般建 设项 目在规划确 定 的建 设用
批 。当然对于这 个新 生事物业 界还有 不
同 的理解 ，但 是本文 讨论 的征 转分离 即 指先征后转 的管 理模式 。 ＿ ■＿＿．
ห้องสมุดไป่ตู้
地 范围外无法 实施 征地 ，即使是单 独选 址项 目也必 须 同步 履行规划 调整程 序 ，
项 目区 ，大量 安置 工作可 以统筹考 虑 ， 统一落 实 ，有 利于提 高安置工 作效率 。 ２ 形 成潜 在土地储 备 ，避免土 地闲 ． 置 。在 规 划 已经 确 定 的建 设 用 地 范 围 内，有计划 、成规模 的开展 征转分 离 ， 提 前 变 更 土 地权 属 ，完 成 补 偿 安 置 工 作 ，虽然并 未形成 直接可用 的建设 用地
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学性 。计 划指标 的分配 是一项 带有一定 预 测性 的工作 ， 由于征地 工作 不可预见 因素影 响，年初 制订 的土 地利用 计划不 定 能 够 完 全 执 行 ， 往往 需要 临 时调
剂 ，不利 于维护计 划 的严 肃性 。采 取征
间里 ，征 地审批 和转用 审批基本 是 同步 进 行 的，而近期 一种 “ 征转分 离 ”管 理 模 式却迅 速在土 地管 理和研 究领 域受 到
置 。这与 以往 净地储 备 的做 法相 比又是
一
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个进 步 。 ３ 解 除规 划对征 地活 动的牵制 。规 ．
划确 定土地 的用途 ，征地 改变土地 的权 属 ，二者本 没有直 接关系 ，但在征 转 同
１ 变相建 设 国有 农业 庄园 。当前各 ． 地 以示 范农业 、观 光农业 等名义 建设农 业 庄 园的现象又 有抬头之 势 。征转分离 似 乎为这 类项 目开辟 了通 道 ，先 征后转 有 可能变 成只征 不转 。事 实上两 者有本 质 的 区别 ，征转 分离实施 期 间由于没有 办理 供 地 手 续 ， 因此 土 地 使用 权 归政 府 ，产 生的收益 也应 由政 府获得 ，农业 庄 园则有 具体 的使用 者 ，经营收益 由具
性研 究论证 ，调查核 实项 目区的基 本情
况 ，开 展 经 济 测算 ，编 制 资 金 筹 措 方
与 《 地 管 理 法 》 并 没 有 原 则 性 的冲 土 突 ，是～种 有可能在近 期推广 的做法 。
拥 有 了土 地 使 用 权 ，进 而 形 成 违 法 建 设 。这 需要 土 地 管 理 部 门加 强 政 策 宣 传 ，正确 引导 ，也需要 当地群 众积 极配
根据 《 土地 管理法 》第 四十五条 规 定 ，征 收农用地 的，应当先行 办理农 用 地转用 审批 。其 中，经 国务 院批准农 用 地 的， 同时 办理征地 审批手 续 ，经 省级 人 民政 府批准 农用地 转用 的，在征地 批
建 设需要用 地 时，能够在 最短 的时间 内
办 理转用 审批 ，将 潜在 的土地储备 变为 现 实的建设 用地 。这是 因为转用 审批属
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村集 体 土 地征 收和 农 用地 、 未 ／， Ｊ ， 利用 地 转 用是 提供 可 建 设用 地
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合 ，形成 全 民监 督 。
案 、开发建 设计划 ，制定 征转分离 期 间
的管理措施 等 内容 ，征求 当地群众 和政
府职 能部 门的意 见，并报 人 民政 府批准
天 津 市 试行 征转 分 离 剑
新实践
２０年 ， 《 ０ ６ 国务院关 于推进 天津滨 海 新区 开发开放 有关 问题 的通知 》批准 天 津滨海 新区 为全 国综 合配套 改革试验
实行征转 分离 并不是 否定先 行审批 制度 ，而 是对现行 审批制 度进行 补充 ，
２ 未 供 先 用 违 法 用 地 。 征 地 完 成 ． 后 ，原土地所 有者 、承包 者不再 占有和
监 视土地 ，用地 单位则 有可能 因为 已经 支 付 了部 分费用 从而在 心理上认 为 已经
准权 限 内同时办理征地 审批手 续 ，超 过
征地批准 权 限的应 当另行报 国务 院办 理 征地审批 。这条 规定 实际上确 立 了征 转 同步 、先转后 征 的审批 制度 。而所谓 征 转分离 正是对现 有管 理模式 的创新 ，它 指 的是 征收农用 地或 未利用地 的 ，先 行 办理征地 审批 ，后办 理新增建 设用地 审
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于 政府 内部行为 ，较之征 地审批要 简捷 快速 。同时， 由于 在办 理转用前 土地仍
保 持现状用 途 ，因此 ，也避免 了土地 闲
征转分离土地管理模式的
风 险
任 何一项 制度都 有利 有弊 ，征转分 离有上述 诸多优 势， 同时也有一 些 明显
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推崇 ，国家也在 天津滨 海新 区等地 区开
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董 Ｉ 昌
转 分离 的管理模 式则不存 在这种 问题 ， 在 制订计 划时就 可 以充分 参考 建设项 目 征地工作 的进展 情况 ，对 于条件 成熟 的 项 目优先 安排指 标 ，使指 标安排 更加合
理可行 。
展 了改革试 点 ，取得 了阶段性成果 。
在一 定程度上 制约 了征地 工作 。征 转分
离有 效解决 了这个 难题 。先 行征地 时可 不考 虑规划 因素 ，涉及规划 调整 的在审
批转用 时完成 即可 ，并不违 反规划 的控 制原则 。 ４ 提 高新增建 设用 地指标 分配 的科 ．
征 转 分 离土 地 管 理 模 式 的 优势
体土 地使用者 获得 。
步 的审 批 制 度 下 ， 征地 也必 须 符 合 规
划 ，一般建 设项 目在规划确 定 的建 设用
批 。当然对于这 个新 生事物业 界还有 不
同 的理解 ，但 是本文 讨论 的征 转分离 即 指先征后转 的管 理模式 。 ＿ ■＿＿．
ห้องสมุดไป่ตู้
地 范围外无法 实施 征地 ，即使是单 独选 址项 目也必 须 同步 履行规划 调整程 序 ，
项 目区 ，大量 安置 工作可 以统筹考 虑 ， 统一落 实 ，有 利于提 高安置工 作效率 。 ２ 形 成潜 在土地储 备 ，避免土 地闲 ． 置 。在 规 划 已经 确 定 的建 设 用 地 范 围 内，有计划 、成规模 的开展 征转分 离 ， 提 前 变 更 土 地权 属 ，完 成 补 偿 安 置 工 作 ，虽然并 未形成 直接可用 的建设 用地