中国控规和美国控规的区别

中国控规和美国控规（Zoning）的区别王峰黄博燕【摘要】中国控规最初只是上世纪80年代在形式上借鉴了美国的区划。

土地制度和政治制度，以及政府地位和权力发挥作用的方式上的不同，使控规和Zoning存在诸多不同。

本文运用比较法从控规的针对对象、控制体系、编制单位、审批机构、与政府政策的关系五个方面对比分析中美控规的异同，并进一步根据中国自身的背景特点，提出中国控规应关注的重点。

【关键词】控规；Zoning；公共利益；中国控规的产生是我国改革开放的不断深入，城市经济结构的变化，市场经济发展的必然结果(周建军，1996)。

其诞生简要历程是：①1980年，美国女建筑师协会来华带来了土地分区规划管理的新概念；②1982年，为适应外资建设的国际惯例要求，上海虹桥开发区编制土地出让规划。

成为我国控规的开河之作；③1987年，清华大学在桂林中心区详细规划中引入区划思想，初步形成了一套系统的控规基本方法。

控规的名称在该规划中正式提出的；④1988年，温州市旧城控规，广泛吸取了国内外成功经验，形成了一套比较完整的控规成果；⑤完备的控制性详细规划的雏形自此诞生，规划逐渐走向完善。

（汪坚强，2010）中国控规最初只是80年代在形式上借鉴了美国的区划。

土地制度和政治制度，以及政府地位和权力发挥作用的方式上的不同，使控规和zoning存在诸多不同。

1．针对对象不同Zoning（区划）看似是私有制之下政府干预房地产的工具，引用“公共利益”为法理，但大量zoning针对已建成区域，是在已有的各个权利主体间订立契约关系，固化产权，协调临近地产的相互影响。

“区划”的土地容量和环境容量指标体系十分刚性，这是旧城改造、保护城市历史风貌之需要。

而中国的控规，则主要是针对未来的新建城区，确定一部分国有土地拍卖的量、未来开发的用地性质、建设量等。

控规往往是在一块新的、从农村土地征用为城市建设用地的“生地”上，把路网、地块面积、公共服务设施等确定下来，明确用地性质和指标，承诺政府投资、公布政府愿景，以此来引来开发商、企业和居民。

因此，新区建设所需指标需要更多的弹性。

2．控制体系不同中国控规之所以受重视，是因为它是地方的、严格的法，是政府土地规划体系的终端。

它定的控制线被输入编制中心，确定了精确的地块布局，要修编则非常难；它给的用地性质和容积率、建筑高度、建筑后退、密度、绿化率等指标是强制性内容，除了用地性质兼容和补偿条款能提供一点灵活性，它极大的决定了一个地区的面貌和土地开发利益的配置。

其它涉及空间的规划和政策，都要通过控规这最后一道关卡来落地。

它给规划局以执法的实权，哪怕国土部门握有土地指标这一权利，也必须经控规落实。

而美国的Zoning虽有严格的指标和控制体系，但本质上是针对财产权的契约。

它讲程序理性，不完全依照技术理性和专家知识。

它用立法手段维护地产利益主体间的妥协，并且对投诉的处理方法随判例而渐进累积。

它有部分通则性的内容，是根据某种“科学规划原理”推导、计算而成，但同时也具有经验性，受判例调节。

它往往被用来在建设之后确定现状产权，为新的局部改变商定规则，市民可以在网站下载当地的Zoning或购买一套。

3．编制单位、审批机构不同Zoning涉及对产权的承认和协商细化，在这一基础上，市场能更有效的运转。

因此，在制定程序上，Zoning条例可由规划委员会编定，然后提交给地方选举产生的政府机构批准。

因为事关切身利益，规划委员会受到各种市民团体的影响，也受到商会等团体的影响——新来的开发商通常要和他们谈。

Zoning中的计量方法直接关系到房地产税的征收，关系到市民地产的价值。

在中国，编制控规的规划院受雇于地方政府（规划局），按《城乡规划法》的法律体系执行，为国有土地寻找规划最优解。

不过，国家意志往往受限于社会需求。

且不说开发商和企业的需求，当控规涉及农转非、拆迁、回迁安置时，涉及切身利益的老百姓会高度关注控规公示。

例如，就算新建小区的日照计算通过了法规，也可能因为旁边的村民认为挡了他们阳光而被迫修改，这就要看官与民的相对力量对比：在有组织的民间社会势力强时，隐性的协商谈判是常见的，反之的极端，则是所谓“政商勾结”，完全由密室政治解决。

4．与政府政策的关系不同Zoning所体现的政治意志，是地方性的、多元价值观的，是各个社会团体、商业团体和企业相互博弈的结果。

zoning具有维护现状利益、维护地方社区团体的封闭性，另一个特点是“慢”——无休无止的听证会，往往让一个小项目耗费极长的时间。

相反，在中国，行政官员意志的伸展要方便的多，因此建设速度极快，并可以GDP、绿地量等指标层层考核，提供激励。

尽管引用“公共利益”，zoning依然是私有财产优先，只有在地方上面临财政危机或集体行动的僵局时，我们才看到政府和开发商绕开这个冗长的程序、放开手脚。

在中国，既然政府是唯一的城市土地所有者，那么当然以政府意志为主。

每一届领导班子的政治目标都不同，有的抓绿化、有的抓经济、有的抓旧城改造、有的抓棚改——控规编制的目标和指导方向也随之不断变化。

但市政府的政治目标也受限制：（1）尽管司法不独立、立法权弱，但行政部门的意志也要走法律程序。

控规是人代会通过的（县里的拿到市里批，市里的拿到省里批），领导意志受形式上的限制。

更强硬的限制来自税收和土地市场上的获利（快速卖掉到手的土地指标），以及转嫁成本的方式。

（2）国家、省有相关政策法规。

例如耕地红线，红头文件，部委的立法，如2012年的“居住用地容积率不得小于1”要在整个国家执行。

（3）中国的城市有严格的行政等级，自上而下，土地指标由上面批下来，层层下达、层层分解，领导的精神也层层下达。

省管着市，而中心城市在行政资源上最占优势，小城镇劣势明显，城市发展的极化严重。

相反，美国国是联邦制，各州有相当主动权，各城市“各自为政”，只要不花州或联邦的钱，就自己抽税自己定规划，小城市可以有完全的自主权，根据人口和结业率来做决策。

（4）控规受到行政部门意志的极大影响，但如果这一政府意志与市场需求不合，那么也只能失效。

中小城市间有激烈的竞争，规划局的重要任务就是服务于来投资的企业。

如果资本供小于求，控规就必须围绕着企业的意志来指定，否则规划了也是白画。

对富士康之类能带来大量就业的企业、对纳税大户、对地区形象有价值的明星企业、龙头企业，或受到“上头”偏爱的行业的企业，规划局可能得亲自去请，把优惠政策谈妥，人还不一定来。

为了加强招商引资的力度，厦门甚至将规划局改组为直接隶属行政部门，局长任命无需经过人大，而由市长定。

一些财政拮据的小城镇急于发展，开发商往往更能取得强势，有时由开发商出钱雇规划师，出大部分的钱建道路和管网、补贴建学校，由开发商召集评审专家和各部门负责人，规划局的人在评审会上露个面，走个法定程序就行了。

这其实是私人埋单的规划，只是没有正名、缺乏相对应的监管。

这样的规划在灰色地带运转，可以滋生腐败。

另外，道路管网等基础设施的投融资和建设也可以高度私有化，其效率完全可以高于政府官僚机构。

因此，在金字塔式的城市行政资源层级、政府对土地的计划，与流动的、关心相对区位的资本配置需求之间存在着紧张。

5. 中国控规应关注重点（1）与总规的关系现在没有哪个城市的控规可以与总规对上。

例如，如果把若干个控规中的某些指标相加起来，与总规比较，结果通常是差的离谱。

笔者认为未来的总规应该更强调对城际的、区域的基础设施布局的研究，保证区域生态廊道、开放空间体系，预测经济、社会潜力决定的城镇体系和发展轴，就够了，其它大部分留给控规。

总规改革的这种趋势很像美国的strategy planning和mesoscale planning。

如果总规改革照这个思路加速，那么指标层层分解式的规划体系就将被大大削弱，公共服务设施和绿地的面积都将无法从整体上、“科学的”计算出来，而应该从地方的调查研究中制定。

“园林城市”等政绩指标评价的制度就更是空中楼阁。

规划将更多的是自下而上，而非自上而下的决定。

不过这种趋势的乐观程度是有限的，因为国土部门的土地利用规划仍然是指标层层分解、而且控制力很强。

上海已完成将总规与土地利用规划“两规合一”的工作。

国土规划及其精确的用地指标分配，会一直支撑着这种层级式体系。

（2）控规要动态编制，可随时维护。

城市是一个复杂的大系统，各子系统之间相互作用、相互制约，使得未来的结果、具体的形式具有不确定性。

对城市发展规律的认识是不断深化的过程，控规需要在规划实施过程中动态的进行深化和完善，亟需“弹性”。

区分控规的刚性和弹性内容，在维护其刚性内容的同时，在实施过程中根据城市经济社会的发展和实际需要逐步确定控规中的弹性内容，这是一个在动态发展过程中维护规划的过程。

不过要想随时维护控规，就得让本地规划院来持续地、保姆式地做。

建立责任规划师制度，一人负责一个单元，不断调整，外地单位最多只能参与方案投标了。

厦门已经这么做，借鉴了法国的“协调建筑师”制度。

（3）控规编制单元笔者认为控规编制单元空间上应分层次——“片区”“街区”“地块”三层次编制控规。

空间分层次包括控规的规划管理与编制技术两个角度的内容。

控规规划管理角度主要是把握总体与局部协调控制。

也就是引入分层概念(如济南、广州控规均包括片区、街坊与地块3个层面)，完善规划管理，强调全面落实总体规划确定的城市发展目标，着重体现对城市性质、城市规模、城市功能布局、空间发展格局、建设标准等核心目标的量化落实等。

编制技术角度主要指对控规实施分层编制，包括片区、街区和地块三个编制单元层次。

片区层面的规划主要发挥与上位规划衔接、提出统一的单元代码的作用，这一层面的内容根据新版《城市规划编制办法》第三十一条(七)的规定应在总体规划中完成，也就是完成“土地使用强度管制区划和相应的控制指标”，片区的划分应与“社区”范围相吻合，能够对应于未来的居委会等地方管理机构的管辖边界，然后在这个边界内配置公共服务设施；街区作为地块层面指标修编的最小单位，其控制指标是地块指标调整需遵循的条件，它的指标制定须遵循片区指标；地块是批租的最小单元，开发强度指标要依据街区指标确定。

街区和地块是控规编制的主要内容，分区是控规编制的依据。

上海的编制单元在经营性用地方面规定的很粗，留给市场，单元控规主要是限定出绿地、其它用地中的生态服务功能地块、重要公共服务设施布局等、历史保护街区和不应更改的现状地块边界等。

编制单元为控规限定了明确的尺度。

（4）分阶段编制控规根据我国实际情况，笔者认为控规应分成两个编制阶段，第一个阶段是框架式的，目标是圈出地，给出政府愿景，重点是规划绿地、主要交通系统、公共服务设施等需要政府投资（主导投资）的项目，以此推行政府意志，保证公共服务质量。

第二个阶段是拿着这张粗略的图去招商引资，让重点吸引的企业来谈，协商决定具体地块的布局、面积和指标等。