中国控规和美国控规的区别

中国控规和美国控规（Zoning）的区别

王峰黄博燕

【摘要】中国控规最初只是上世纪80年代在形式上借鉴了美国的区划。土地制度和政治制度，以及政府地位和权力发挥作用的方式上的不同，使控规和Zoning存在诸多不同。本文运用比较法从控规的针对对象、控制体系、编制单位、审批机构、与政府政策的关系五个方面对比分析中美控规的异同，并进一步根据中国自身的背景特点，提出中国控规应关注的重点。

【关键词】控规；Zoning；公共利益；

中国控规的产生是我国改革开放的不断深入，城市经济结构的变化，市场经济发展的必然结果(周建军，1996)。其诞生简要历程是：①1980年，美国女建筑师协会来华带来了土地分区规划管理的新概念；②1982年，为适应外资建设的国际惯例要求，上海虹桥开发区编制土地出让规划。成为我国控规的开河之作；③1987年，清华大学在桂林中心区详细规划中引入区划思想，初步形成了一套系统的控规基本方法。控规的名称在该规划中正式提出的；④1988年，温州市旧城控规，广泛吸取了国内外成功经验，形成了一套比较完整的控规成果；⑤完备的控制性详细规划的雏形自此诞生，规划逐渐走向完善。（汪坚强，2010）中国控规最初只是80年代在形式上借鉴了美国的区划。土地制度和政治制度，以及政府地位和权力发挥作用的方式上的不同，使控规和zoning存在诸多不同。

1．针对对象不同

Zoning（区划）看似是私有制之下政府干预房地产的工具，引用“公共利益”为法理，但大量zoning针对已建成区域，是在已有的各个权利主体间订立契约关系，固化产权，协调临近地产的相互影响。“区划”的土地容量和环境容量指标体系十分刚性，这是旧城改造、保护城市历史风貌之需要。而中国的控规，则主要是针对未来的新建城区，确定一部分国有土地拍卖的量、未来开发的用地性质、建设量等。控规往往是在一块新的、从农村土地征用为城市建设用地的“生地”上，把路网、地块面积、公共服务设施等确定下来，明确用地性质和指标，承诺政府投资、公布政府愿景，以此来引来开发商、企业和居民。因此，新区建设所需指标需要更多的弹性。

2．控制体系不同

中国控规之所以受重视，是因为它是地方的、严格的法，是政府土地规划体系的终端。它定的控制线被输入编制中心，确定了精确的地块布局，要修编则非常难；它给的用地性质和容积率、建筑高度、建筑后退、密度、绿化率等指标是强制性内容，除了用地性质兼容和补偿条款能提供一点灵活性，它极大的决定了一个地区的面貌和土地开发利益的配置。其它涉及空间的规划和政策，都要通过控规这最后一道关卡来落地。它给规划局以执法的实权，哪怕国土部门握有土地指标这一权利，也必须经控规落实。

而美国的Zoning虽有严格的指标和控制体系，但本质上是针对财产权的契约。它讲程序理性，不完全依照技术理性和专家知识。它用立法手段维护地产利益主体间的妥协，并且对投诉的处理方法随判例而渐进累积。它有部分通则性的内容，是根据某种“科学规划原理”推导、计算而成，但同时也具有经验性，受判例调节。它往往被用来在建设之后确定现状产权，为新的局部改变商定规则，市民可以在网站下载当地的Zoning或购买一套。3．编制单位、审批机构不同

Zoning涉及对产权的承认和协商细化，在这一基础上，市场能更有效的运转。因此，在制定程序上，Zoning条例可由规划委员会编定，然后提交给地方选举产生的政府机构批准。因为事关切身利益，规划委员会受到各种市民团体的影响，也受到商会等团体的影响——新来的开发商通常要和他们谈。Zoning中的计量方法直接关系到房地产税的征收，关系到市民地产的价值。

在中国，编制控规的规划院受雇于地方政府（规划局），按《城乡规划法》的法律体系执行，为国有土地寻找规划最优解。不过，国家意志往往受限于社会需求。且不说开发商和企业的需求，当控规涉及农转非、拆迁、回迁安置时，涉及切身利益的老百姓会高度关注控规公示。例如，就算新建小区的日照计算通过了法规，也可能因为旁边的村民认为挡了他们阳光而被迫修改，这就要看官与民的相对力量对比：在有组织的民间社会势力强时，隐性的协商谈判是常见的，反之的极端，则是所谓“政商勾结”，完全由密室政治解决。

4．与政府政策的关系不同

Zoning所体现的政治意志，是地方性的、多元价值观的，是各个社会团体、商业团体和企业相互博弈的结果。zoning具有维护现状利益、维护地方社区团体的封闭性，另一个特点是“慢”——无休无止的听证会，往往让一个小项目耗费极长的时间。相反，在中国，行政官员意志的伸展要方便的多，因此建设速度极快，并可以GDP、绿地量等指标层层考核，

提供激励。尽管引用“公共利益”，zoning依然是私有财产优先，只有在地方上面临财政危机或集体行动的僵局时，我们才看到政府和开发商绕开这个冗长的程序、放开手脚。

在中国，既然政府是唯一的城市土地所有者，那么当然以政府意志为主。每一届领导班子的政治目标都不同，有的抓绿化、有的抓经济、有的抓旧城改造、有的抓棚改——控规编制的目标和指导方向也随之不断变化。

但市政府的政治目标也受限制：

（1）尽管司法不独立、立法权弱，但行政部门的意志也要走法律程序。控规是人代会通过的（县里的拿到市里批，市里的拿到省里批），领导意志受形式上的限制。更强硬的限制来自税收和土地市场上的获利（快速卖掉到手的土地指标），以及转嫁成本的方式。

（2）国家、省有相关政策法规。例如耕地红线，红头文件，部委的立法，如2012年的“居住用地容积率不得小于1”要在整个国家执行。

（3）中国的城市有严格的行政等级，自上而下，土地指标由上面批下来，层层下达、层层分解，领导的精神也层层下达。省管着市，而中心城市在行政资源上最占优势，小城镇劣势明显，城市发展的极化严重。相反，美国国是联邦制，各州有相当主动权，各城市“各自为政”，只要不花州或联邦的钱，就自己抽税自己定规划，小城市可以有完全的自主权，根据人口和结业率来做决策。

（4）控规受到行政部门意志的极大影响，但如果这一政府意志与市场需求不合，那么也只能失效。中小城市间有激烈的竞争，规划局的重要任务就是服务于来投资的企业。如果资本供小于求，控规就必须围绕着企业的意志来指定，否则规划了也是白画。对富士康之类能带来大量就业的企业、对纳税大户、对地区形象有价值的明星企业、龙头企业，或受到“上头”偏爱的行业的企业，规划局可能得亲自去请，把优惠政策谈妥，人还不一定来。为了加强招商引资的力度，厦门甚至将规划局改组为直接隶属行政部门，局长任命无需经过人大，而由市长定。

一些财政拮据的小城镇急于发展，开发商往往更能取得强势，有时由开发商出钱雇规划师，出大部分的钱建道路和管网、补贴建学校，由开发商召集评审专家和各部门负责人，规划局的人在评审会上露个面，走个法定程序就行了。这其实是私人埋单的规划，只是没有正名、缺乏相对应的监管。这样的规划在灰色地带运转，可以滋生腐败。另外，道路管网等基础设施的投融资和建设也可以高度私有化，其效率完全可以高于政府官僚机构。

因此，在金字塔式的城市行政资源层级、政府对土地的计划，与流动的、关心相对区位的资本配置需求之间存在着紧张。