政府流程再造的原则与模式分析
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（三）以人为本 1. 以人为本的管理思想。1957 年麦格雷戈提出与“X 理论”相对的“Y”理论。 “Y 理论”认为，人并非天生对组织 的要求采取消极或抵制的态度；人也并不是天生就厌恶 工作，人们是否喜欢工作要看工作条件如何，人们在工作 中是否受到尊重；外来的控制和惩罚并不是促使人们努 力工作的唯一方法，人们对自己参与制定的目标能够实 现自我指挥和自我控制，人们在自我管理情况下工作成 绩最好；在适当条件下，人们不但能够接受，而且能主动 承担责任；大多数人都具有相当高的解决问题的想象力、 独创性和创造力；个人目标与组织目标没有根本冲突，若 条件具备，个人会自觉地把个人目标与组织目标统一起 来。麦格雷戈的理论体现了以人为本的思想，是政府流程 再造理论的基础之一。在政府流程再造中领导者要善于 把以人为本的思想与再造的目标统一起来，在再造过程 中，既要规划再造远景，也要促进成员间的相互沟通与协 调，营造一种互动式的和非命令式的氛围，形成再造团 队，共同讨论、修改和推进流程再造。 2. 政府流程再造与政府工作人员的个人发展相统 一。政府流程再造带来组织的扁平化，这意味着可供政府 工作人员晋升的职位也将大大减少。政府流程再造后的 基本构成单位是流程执行小组，小组成员一般必须是复 合型的通才，他需要给民众提供“一条龙式”或“一步到 位”的服务。因此，要成为一名合格的流程小组成员，必须 不断学习，掌握完成流程所需要的各种知识、技能和理 念。因此，需要对政府工作人员进行分级分类管理，对不 同级别不同类别的人员提供不同的报酬。这样，政府工作 人员就没有必要千军万马去挤“领导职务”这个独木桥。
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另一种是全新设计模式。前者是指首先辨析理解现有流 程，然后系统地在现有流程基础上创建所需要的新流程。 它的风险小，往往能迅速取得成效。后者是指从根本上重 新考虑产品或服务的提供方式，从零开始，彻底抛弃原有 流程，重新设计流程。它的风险较大，但可能会带来绩效 的显著提高。
根据上述观点，我们将中国政府流程再造的模式分 为两种：一是突破性再造，二是渐进性优化。
价值的活动、环节尽可能去除。通过系统优化，提高了效 率，减少了浪费，节约了时间，降低了成本，从而增加了民 众的满意度，也提升了政府的综合竞争力。
3. 强调信息共享，集成管理。以流程为中心意味着打 破部门之间的信息鸿沟，建立各职能部门共享的信息处 理与作用机制，将串行工作流程改造为并行工作流程，并 随时动态地实现对各部门的平行整合和集成化管理，从 而有效解决政府管理中集权与分权的矛盾问题。
（二）政府流程再造概念的提出 企业业务流程再造是否可以应用到政府机关和其 他公共部门呢？哈默和钱皮在《改革公司》一书中作了肯 定的回答，他们认为政府与企业共同拥有的管理性是企 业业务流程再造原理应用于政府流程再造的可行性基 础。政府能够从企业管理变革中借鉴某些经验进行自身 的改革。但是哈默和钱皮也看到了政府流程再造与企业 业务流程再造相比有其自身的一些特殊性。政府与企业 毕竟是不同的组织，政府是政治性的组织，企业是经济性 的组织［1］235。 政府流程再造借鉴了企业业务流程再造的经验，它 是在企业业务流程再造理论基础上提出来的一种再造模 式，但是政府流程再造不能生搬硬套企业业务流程再造 的理论，而要根据政府管理流程的特点对企业业务流程 再造理论进行具体的应用。 实际上，从 20 世纪 70 年代末开始，西方许多国家 如英国、美国、澳大利亚和新西兰等掀起了一场声势浩大 的政府改革运动，我们现在把这场运动统称为“新公共管 理运动”。这个运动具有三个特征“ ：重建，来自私人部门 对重建组织过程和组织结构的努力；不断改进，来自质量 运动；精简，来自世界范围内缩小政府规模的举措。”［2］76 这三个特征代表了三种不同的改革思想，它们寻求的目 标、实现的方向、驱动的方法、中心着眼点以及达到的行 动等方面都存在着不小的差别。政府流程再造是新公共 管理中一个非常重要的部分。 政府流程再造在中国已经开展。政府流程再造凭借 现代的电子信息技术，使传统的以职能为中心的职能导
二、中国政府流程再造的原则
（一）满足民众需求 1. 及时了解民众需求的变化。随着社会的发展，民众 的需求逐渐从“温饱型”向“发展型”过渡。在 20 世纪 80 年代，民众对物质消费品的需求非常旺盛，进入 90 年代 以后，除了保持对物质消费品的需求外，对提升生活质 量、改善生活环境等有了新的更高的要求。随着利益的分 化，不同社会阶层逐步形成，民众的需求开始走向多样 化、个性化、动态化。如果说在过去民众的需求是“温饱 型”，民众普遍关心的是与衣食住行有关的生存需要的满 足，那么现在民众的需求结构中“发展型”需求快速增加， 民众对秩序、民主、公正和安全等与高品质生活有关的需 求越来越旺盛。因此，政府要从过去“只注重自身能提供 什么”的服务战略过渡到“一切以民众的需求为中心”的 战略，通过各种方式了解和评估民众的需求。 2. 强调使民众满意，而不是使领导满意。要引入各种 民众参与的绩效评估机制，通过考核建立一套行之有效 的激励制度，使政府工作人员的目光不能只朝上，而要朝 外，对民众负责，使民众满意。 3. 建立“优质服务型”竞争优势。政府通过贯彻民众 需求为中心的服务理念，建立全方位满足民众需求的具 体措施，就可以将政府的优质服务转化为政府的竞争优 势。当然，优质服务思想只有由一套明确的制度来保证才 能转化为竞争优势，这些制度规定一定要明确具体。例如 在窗口服务中实行“首问负责制”、民众的某个申请一定 要在几天之内给以确切的答复等。 （二）系统优化 1. 以流程为中心，而不是以部门、职能为中心。一个 流程是一系列相关职能部门配合完成的，体现了为民众 创造价值的服务。这样既可以使政府部门不仅关心本部 门个别任务效率的提高，更关心政府整体目标的实现；不 仅关注任务的完成，更关注民众需求的满足程度。 2. 强调全局优化，而不是局部优化。政府流程再造实 际上是系统思想的具体体现，它注重政府整体流程的系 统优化，强调整体全局最优，而不是单个环节、单个任务、 单个部门的最优。因此，流程中的每一个环节的活动都是 为整体价值的最优而存在，那些无效的或不能增加整体
收稿日期：2008 - 07 - 17 作者简介：李庆钧（1968 - ），男，江苏泰县人，教授，博士，从事公共管理学研究。
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向型政府转变为以流程为中心的流程导向型政府，将面 向公众需求服务的各项工作整合起来，使工作质量不断 提高、工作效果不断完善的持续改革过程。如 2000 年以 来，中国各地政府相继建立了“行政服务中心”“ 、行政审 批中心”或“行政超市”。行政服务中心按照服务行政的理 念构建了扁平化的组织结构，利用现代先进的电子政务 平台，以公开透明的行政方式为公众提供“一站式”“ 、窗 口式”服务，行政服务中心的建立表明我国政府流程再造 进入了新阶段。据不完全统计，全国县以上规模集中行政 审批服务机构近 2 000 家。
2008 年第 6 期 (总第 90 期)
·行政学理论·
ADMINISTRATIVE TRIBUNE
No． 6 2008 General No．90
政府流程再造的原则与模式分析
李庆钧
（扬州大学 管理学院，江苏 扬州 ２２５００９）
摘 要：政府改革必须进行政府流程再造。政府流程再造借鉴了企业业务流程再造的经验，借助现代电子信息技术，将 面向公众需求服务的各项工作整合起来，不断提高政府绩效，从而使传统的职能导向型政府转变为流程导向型政府。政府 流程再造是一个持续改革过程，在这个过程中，要遵循满足民众需求、系统优化和以人为本的原则。中国政府流程再造不能 彻底抛弃原有流程重新设计，而应该立足于中国国情，运用识别策略、推进策略和评估策略，对现有流程进行优化和完善， 这是一种对现有流程的某个片段、环节进行改造的渐进性优化模式。
（一）政府流程再造的两种模式 1. 政府流程再造的突破性再造模式。政府流程的突 破性再造是指抛开现有政府流程，完全面向政府发展战 略和民众需求重新彻底地再设计新的流程。它强调的是 过去的流程已经不再适应新的变化，需要进行激进改革， 放弃原有流程中存在的所有假设，从根本上重新思考政 府运作方式。这种模式需要对政府组织结构进行变革，彻 底改造原有的科层制的、职能式的组织结构。 2. 政府流程再造的渐进性优化模式。政府流程的渐 进性优化是指立足于现有政府流程，对现有流程进行优 化和完善。它强调的是渐进的变革，对现有流程的某个片 段、环节进行改造，以期在某个方面实现绩效的提高。它不 需要对政府组织结构进行大的调整，涉及到人员也较少。 （二）中国政府流程再造应选择渐进性优化模式 1. 从政府职能不可替代的角度看。政府与企业不同， 一方面政府流程再造不可能像企业流程再造那样完全以 效率、效益为目标，虽然政府流程再造也要讲效率，但服 务民众、满足民众需求是政府公共性的体现。另一方面， 企业成千上万，而政府只有一个（当然有不同结构形式）。 政府的职能很难替代，政府在社会运Baidu Nhomakorabea过程中发挥着不 可或缺的作用。因此，任何政府流程再造都必须在保证政 府组织正常运作基础上进行。 由于政府职能不可替代，所以政府流程再造难以承 受失败之痛。而企业如果再造失败了，企业可以另起炉灶， 也可以破产、关闭，对社会影响不大。因此，政府流程再造 要慎之又慎，作好规划，反复调研，进行试点后逐步推广。 2. 从再造所涉及的利益关系的角度看。在传统政府 管理的运作模式下，政府工作人员习惯了原有的组织结 构和工作流程。他们本能地会抗拒政府流程再造，特别会 对激进的突破性再造产生较大的抵触情绪。原因是多方 面的，可能是由于流程再造后组织扁平化，许多人的晋升 之路变得狭窄了；也有可能是由于流程再造后对工作人 员的素质要求提高了，许多人不能适应新的工作要求，担 心被淘汰；还有可能是由于大多数人观念没有更新，满足 现状，不理解再造的必要性等。既然政府流程再造势必影 响职位分类、报酬和培训等与政府工作人员利益紧密相 关的因素，政府流程再造时就必须与人力资源开发结合 起来，通过渐进式的调整，逐步协调和处理再造中各种利
关键词：政府流程；再造；原则；模式 中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1005 - 460X（2008）06 - 0012 - 03
一、流程再造的内涵
（一）企业业务流程再造概念的提出 流程就是“一系列业务活动，其中包括将某种或多 种东西投入并创造出对顾客有价值的产品”［ 1］32。 “再 造（Reengineering）”的概念最初出现在计算机软件工程 领域，20 世纪 90 年代哈默用“Reengineering”一词来表 示企业流程改造的思想和实践。在 1993 年出版的《改革 公司》一书中，哈默和钱皮对“再造”是这样定义的“ ：针对 企业业务流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的 重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等当前衡量企 业业绩的这些重要的尺度上取得显著的进展。”［1］29 再造，意味着重新设计业务流程，业务流程再造后企 业在许多方面发生了变革，主要表现在［1］65-83：第一，工作 单位的变革— — —从职能部门变为流程执行小组；第二，工 作变革— — —从简单的任务转变为多方面的工作；第三，员 工角色发生变革— ——从受控制变为被授权；第四，职业准 备发生变革— — —从职业培训变为学校教育；第五，衡量业 绩和报酬的标准发生变革— ——从按照活动变为按照成 果；第六，晋升标准发生变革— ——从看工作成绩变为看工 作能力；第七，价值观变革— ——从维护型变为开拓型；第 八，管理人员发生变革— ——从监督者变为教练；第九，组 织结构变革— — —从等级制变为扁平制；第十，主管人员发 生变革— — —从记分员变为领导者。 可以看到，业务流程再造与以往的渐进式改革理论 不同，它抛弃了长期以来所运用的工作程序，重新探索向 顾客提供价值的那种活动。
三、中国政府流程再造的模式
有人认为，流程再造就是对组织机构从头开始进行 全面的改造，做到完美无缺。实际上流程再造确实需要对 组织机构进行调整，使组织更趋合理完善，但不能追求完 美无缺的绝对化的全面改造。也有人认为，通过流程再造 可以一劳永逸地彻底消除一切问题，而实际上流程再造 是一个长期的、不断渐进的过程。哈默和钱皮在回答读者 问题时也认为他们的思想在《改革公司》一书出版后有了 变化，他们认为“有时候，这需要对业务流程作彻底的重 新设计，有的时候则未必如此。”［1］234 基于这种观点，有人 提出有两种业务流程再造模式［3］：一种是系统改造模式，
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另一种是全新设计模式。前者是指首先辨析理解现有流 程，然后系统地在现有流程基础上创建所需要的新流程。 它的风险小，往往能迅速取得成效。后者是指从根本上重 新考虑产品或服务的提供方式，从零开始，彻底抛弃原有 流程，重新设计流程。它的风险较大，但可能会带来绩效 的显著提高。
根据上述观点，我们将中国政府流程再造的模式分 为两种：一是突破性再造，二是渐进性优化。
价值的活动、环节尽可能去除。通过系统优化，提高了效 率，减少了浪费，节约了时间，降低了成本，从而增加了民 众的满意度，也提升了政府的综合竞争力。
3. 强调信息共享，集成管理。以流程为中心意味着打 破部门之间的信息鸿沟，建立各职能部门共享的信息处 理与作用机制，将串行工作流程改造为并行工作流程，并 随时动态地实现对各部门的平行整合和集成化管理，从 而有效解决政府管理中集权与分权的矛盾问题。
（二）政府流程再造概念的提出 企业业务流程再造是否可以应用到政府机关和其 他公共部门呢？哈默和钱皮在《改革公司》一书中作了肯 定的回答，他们认为政府与企业共同拥有的管理性是企 业业务流程再造原理应用于政府流程再造的可行性基 础。政府能够从企业管理变革中借鉴某些经验进行自身 的改革。但是哈默和钱皮也看到了政府流程再造与企业 业务流程再造相比有其自身的一些特殊性。政府与企业 毕竟是不同的组织，政府是政治性的组织，企业是经济性 的组织［1］235。 政府流程再造借鉴了企业业务流程再造的经验，它 是在企业业务流程再造理论基础上提出来的一种再造模 式，但是政府流程再造不能生搬硬套企业业务流程再造 的理论，而要根据政府管理流程的特点对企业业务流程 再造理论进行具体的应用。 实际上，从 20 世纪 70 年代末开始，西方许多国家 如英国、美国、澳大利亚和新西兰等掀起了一场声势浩大 的政府改革运动，我们现在把这场运动统称为“新公共管 理运动”。这个运动具有三个特征“ ：重建，来自私人部门 对重建组织过程和组织结构的努力；不断改进，来自质量 运动；精简，来自世界范围内缩小政府规模的举措。”［2］76 这三个特征代表了三种不同的改革思想，它们寻求的目 标、实现的方向、驱动的方法、中心着眼点以及达到的行 动等方面都存在着不小的差别。政府流程再造是新公共 管理中一个非常重要的部分。 政府流程再造在中国已经开展。政府流程再造凭借 现代的电子信息技术，使传统的以职能为中心的职能导
二、中国政府流程再造的原则
（一）满足民众需求 1. 及时了解民众需求的变化。随着社会的发展，民众 的需求逐渐从“温饱型”向“发展型”过渡。在 20 世纪 80 年代，民众对物质消费品的需求非常旺盛，进入 90 年代 以后，除了保持对物质消费品的需求外，对提升生活质 量、改善生活环境等有了新的更高的要求。随着利益的分 化，不同社会阶层逐步形成，民众的需求开始走向多样 化、个性化、动态化。如果说在过去民众的需求是“温饱 型”，民众普遍关心的是与衣食住行有关的生存需要的满 足，那么现在民众的需求结构中“发展型”需求快速增加， 民众对秩序、民主、公正和安全等与高品质生活有关的需 求越来越旺盛。因此，政府要从过去“只注重自身能提供 什么”的服务战略过渡到“一切以民众的需求为中心”的 战略，通过各种方式了解和评估民众的需求。 2. 强调使民众满意，而不是使领导满意。要引入各种 民众参与的绩效评估机制，通过考核建立一套行之有效 的激励制度，使政府工作人员的目光不能只朝上，而要朝 外，对民众负责，使民众满意。 3. 建立“优质服务型”竞争优势。政府通过贯彻民众 需求为中心的服务理念，建立全方位满足民众需求的具 体措施，就可以将政府的优质服务转化为政府的竞争优 势。当然，优质服务思想只有由一套明确的制度来保证才 能转化为竞争优势，这些制度规定一定要明确具体。例如 在窗口服务中实行“首问负责制”、民众的某个申请一定 要在几天之内给以确切的答复等。 （二）系统优化 1. 以流程为中心，而不是以部门、职能为中心。一个 流程是一系列相关职能部门配合完成的，体现了为民众 创造价值的服务。这样既可以使政府部门不仅关心本部 门个别任务效率的提高，更关心政府整体目标的实现；不 仅关注任务的完成，更关注民众需求的满足程度。 2. 强调全局优化，而不是局部优化。政府流程再造实 际上是系统思想的具体体现，它注重政府整体流程的系 统优化，强调整体全局最优，而不是单个环节、单个任务、 单个部门的最优。因此，流程中的每一个环节的活动都是 为整体价值的最优而存在，那些无效的或不能增加整体
收稿日期：2008 - 07 - 17 作者简介：李庆钧（1968 - ），男，江苏泰县人，教授，博士，从事公共管理学研究。
— １２ —
向型政府转变为以流程为中心的流程导向型政府，将面 向公众需求服务的各项工作整合起来，使工作质量不断 提高、工作效果不断完善的持续改革过程。如 2000 年以 来，中国各地政府相继建立了“行政服务中心”“ 、行政审 批中心”或“行政超市”。行政服务中心按照服务行政的理 念构建了扁平化的组织结构，利用现代先进的电子政务 平台，以公开透明的行政方式为公众提供“一站式”“ 、窗 口式”服务，行政服务中心的建立表明我国政府流程再造 进入了新阶段。据不完全统计，全国县以上规模集中行政 审批服务机构近 2 000 家。
2008 年第 6 期 (总第 90 期)
·行政学理论·
ADMINISTRATIVE TRIBUNE
No． 6 2008 General No．90
政府流程再造的原则与模式分析
李庆钧
（扬州大学 管理学院，江苏 扬州 ２２５００９）
摘 要：政府改革必须进行政府流程再造。政府流程再造借鉴了企业业务流程再造的经验，借助现代电子信息技术，将 面向公众需求服务的各项工作整合起来，不断提高政府绩效，从而使传统的职能导向型政府转变为流程导向型政府。政府 流程再造是一个持续改革过程，在这个过程中，要遵循满足民众需求、系统优化和以人为本的原则。中国政府流程再造不能 彻底抛弃原有流程重新设计，而应该立足于中国国情，运用识别策略、推进策略和评估策略，对现有流程进行优化和完善， 这是一种对现有流程的某个片段、环节进行改造的渐进性优化模式。
（一）政府流程再造的两种模式 1. 政府流程再造的突破性再造模式。政府流程的突 破性再造是指抛开现有政府流程，完全面向政府发展战 略和民众需求重新彻底地再设计新的流程。它强调的是 过去的流程已经不再适应新的变化，需要进行激进改革， 放弃原有流程中存在的所有假设，从根本上重新思考政 府运作方式。这种模式需要对政府组织结构进行变革，彻 底改造原有的科层制的、职能式的组织结构。 2. 政府流程再造的渐进性优化模式。政府流程的渐 进性优化是指立足于现有政府流程，对现有流程进行优 化和完善。它强调的是渐进的变革，对现有流程的某个片 段、环节进行改造，以期在某个方面实现绩效的提高。它不 需要对政府组织结构进行大的调整，涉及到人员也较少。 （二）中国政府流程再造应选择渐进性优化模式 1. 从政府职能不可替代的角度看。政府与企业不同， 一方面政府流程再造不可能像企业流程再造那样完全以 效率、效益为目标，虽然政府流程再造也要讲效率，但服 务民众、满足民众需求是政府公共性的体现。另一方面， 企业成千上万，而政府只有一个（当然有不同结构形式）。 政府的职能很难替代，政府在社会运Baidu Nhomakorabea过程中发挥着不 可或缺的作用。因此，任何政府流程再造都必须在保证政 府组织正常运作基础上进行。 由于政府职能不可替代，所以政府流程再造难以承 受失败之痛。而企业如果再造失败了，企业可以另起炉灶， 也可以破产、关闭，对社会影响不大。因此，政府流程再造 要慎之又慎，作好规划，反复调研，进行试点后逐步推广。 2. 从再造所涉及的利益关系的角度看。在传统政府 管理的运作模式下，政府工作人员习惯了原有的组织结 构和工作流程。他们本能地会抗拒政府流程再造，特别会 对激进的突破性再造产生较大的抵触情绪。原因是多方 面的，可能是由于流程再造后组织扁平化，许多人的晋升 之路变得狭窄了；也有可能是由于流程再造后对工作人 员的素质要求提高了，许多人不能适应新的工作要求，担 心被淘汰；还有可能是由于大多数人观念没有更新，满足 现状，不理解再造的必要性等。既然政府流程再造势必影 响职位分类、报酬和培训等与政府工作人员利益紧密相 关的因素，政府流程再造时就必须与人力资源开发结合 起来，通过渐进式的调整，逐步协调和处理再造中各种利
关键词：政府流程；再造；原则；模式 中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1005 - 460X（2008）06 - 0012 - 03
一、流程再造的内涵
（一）企业业务流程再造概念的提出 流程就是“一系列业务活动，其中包括将某种或多 种东西投入并创造出对顾客有价值的产品”［ 1］32。 “再 造（Reengineering）”的概念最初出现在计算机软件工程 领域，20 世纪 90 年代哈默用“Reengineering”一词来表 示企业流程改造的思想和实践。在 1993 年出版的《改革 公司》一书中，哈默和钱皮对“再造”是这样定义的“ ：针对 企业业务流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的 重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等当前衡量企 业业绩的这些重要的尺度上取得显著的进展。”［1］29 再造，意味着重新设计业务流程，业务流程再造后企 业在许多方面发生了变革，主要表现在［1］65-83：第一，工作 单位的变革— — —从职能部门变为流程执行小组；第二，工 作变革— — —从简单的任务转变为多方面的工作；第三，员 工角色发生变革— ——从受控制变为被授权；第四，职业准 备发生变革— — —从职业培训变为学校教育；第五，衡量业 绩和报酬的标准发生变革— ——从按照活动变为按照成 果；第六，晋升标准发生变革— ——从看工作成绩变为看工 作能力；第七，价值观变革— ——从维护型变为开拓型；第 八，管理人员发生变革— ——从监督者变为教练；第九，组 织结构变革— — —从等级制变为扁平制；第十，主管人员发 生变革— — —从记分员变为领导者。 可以看到，业务流程再造与以往的渐进式改革理论 不同，它抛弃了长期以来所运用的工作程序，重新探索向 顾客提供价值的那种活动。
三、中国政府流程再造的模式
有人认为，流程再造就是对组织机构从头开始进行 全面的改造，做到完美无缺。实际上流程再造确实需要对 组织机构进行调整，使组织更趋合理完善，但不能追求完 美无缺的绝对化的全面改造。也有人认为，通过流程再造 可以一劳永逸地彻底消除一切问题，而实际上流程再造 是一个长期的、不断渐进的过程。哈默和钱皮在回答读者 问题时也认为他们的思想在《改革公司》一书出版后有了 变化，他们认为“有时候，这需要对业务流程作彻底的重 新设计，有的时候则未必如此。”［1］234 基于这种观点，有人 提出有两种业务流程再造模式［3］：一种是系统改造模式，