当前县乡财政的困局与突破

当前县乡财政的困局与突破
[摘要]：县乡是民生之地,处于安民富民的前沿,是国家经济发展、社会安定和政权稳固的重要基础。

因此，笔者先后对部分县乡的财政管理情况进行了调研。

总的感到，县乡在改革开放的大局下，总体实力有所增强，经济总量、财政收入逐年增长。

但也应当看到，有一些县乡经济却增长缓慢，财政“收入难增，支出难压，平衡难保”的问题比较突出，长此下去不仅困扰县乡经济发展，甚至危及地方政权建设和社会稳定，需引起广泛的关注和应有的重视。

为此，我们通过对部分县乡财政困难的调研，揭示县乡财政困局的主要表现和形成机理，并探讨解决当前县乡财政困局的突破途径。

[关键词]：县乡财政困局突破
中图分类号：f239.41 文献标识码：f 文章编号：
1009-914x(2012)26-0071-02
一、县乡财政困局的主要表现
（一）财源少，存在“一低一高”
我们调研的县乡，普遍是经济结构单一。

用有的县乡领导话说，是“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”。

由于农业化成分较高，对地方经济和财政收入拉动作用较弱，这也是大部分县的一个共同的特点。

因为财源少，收支矛盾比较突出，有的县既难以保吃饭，又难以保正常运转，有的乡甚至是“吃不饱饭”或“吃不上饭”的财政。

然而，一边是财力长期严重不足，一边是支出逐年攀升，形成了“一低一高”的怪圈。

所谓低，就是县乡财政收入增
速低、占gdp比重低；所谓高，就是财政支出比较高，从调研看，在财政收支增长方面，一般预算收入与一般预算支出增长不同步，可以看出一部分县是依靠上级财政补助过日子，甚至花探头钱。

（二）保障弱，存在“一欠一缓”
确保政府机构正常运转和社会稳定，是财政部门的重要职能。

但是，由于县乡财政困难，实际可用财力较少，对一些刚性支出的扩大和增长，保障能力显得弱之又弱，收支矛盾不断突出，不得不采取一欠一缓的办法来应付。

具体表现为：一是欠，欠发标准工资、欠发农村教师工资。

二是缓，国家曾先后出台提升人均工资标准，经济较好的县按政策免强予以兑现，财政困难的县只能采取暂缓兑现的办法，究竞缓到何时谁也说不清。

（三）债务重，存在“一显一隐”
前几年，很多县为加快县域经济发展，借助国家改革开放和实施积极的财政政策的大好时机，多方举债，相互攀比，乱铺滩子、乱上项目，结果，由于有些项目缺乏可行性研究和科学论证，加之对市场调查预测不够，使得项目自身还款能力很低，有的项目根本没有还款能力，甚至有些项目投产之日就是亏损之时，造成贷款资金的死滞沉淀，加重了县财政的风险。

（四）刚性强，存在“一兜一挂”
县乡财政的包袱比较沉重，有不少是较大赤字运行，究其原因：一是刚性支出，财政“兜底”；二是为保平衡，支出挂账。

近年来，国家不断出台政策性增加支出项目，实际大大超出县乡财力的增长
水平和负担能力。

如调整工资、专项资金要求地方财政配套,农、教、科等支出的法定增长，以上各种硬性支出的增长幅度，远远超过县乡财力增加，导致县乡财政包袱过重，这是其一。

其二，部分县市为使年度预算执行做到收支平衡，对实际发生的一些支出采取挂账方式，呈现隐性赤字。

（五）环节多，存在“一补一抽”
据我们调查，一些市在省集中五项税种的基础上，也出台了集中县（市）财力的调控措施，使本来就贫困的县乡财政更加困难。

对市本级财力占地区财力比重小的市，集中一些财力还说得过去，但对一些市对省扶持开发工作重点县也出台集中财力的办法却令
人费解，这样只能加剧县乡财政压力，挫伤县乡发展的积极性；一边采取各种政策措施支持县域经济发展，一边却在往回抽财力，目前省以下财政体制的管理环节比较多，层层“把关”，层层“抽条”，转移支付很难一步到位。

这一补一抽，使县的问题还是外甥打灯笼—--照（舅）旧。

二、县乡财政困局的成因分析
当前，县乡财政形成的困局，究其原因是多方面的，既有体制上的原因，又有地域上的因素；既有机制上的原因，又有政策上的因素；既有客观上的原因，又有主观上的因素。

总而言之是长期积累的结果。

（一）从聚财角度上分析，基础薄弱，功能低下
县乡财源基础薄弱，缺乏自我积累、自我造血和自我发展能力，
是县乡财政困难的重要原因之一。

一是基础财源不稳。

县乡经济主要是农业经济所占的比重比较大，且又是粗放型的，缺乏深加工、缺乏经济作物和种植、养殖业；二是主体财源萎缩。

县乡工业经济主要以集体经济为主，规模小、能力差，财政贡献率低，基本上没有稳定的税源；三是后续财源乏力。

原有的工业项目关、停、并、转，且改制后没有几个象样企业，新兴财源又跟不上，加之，政策性因素，如经济结构调整、财政周转金停止投放等，使县乡的造血功能明显弱化。

（二）从用财角度上分析，包揽过多，结构失调
一是供养人口多。

党政机构设置要求上下对口，导致县乡机构臃肿、财政供养人口失控，供给范围过宽。

二是支出口径宽。

近年来，影响财政增支减收的政策层出不穷(如社会保障制度、农村税费改革等)，虽然这些政策的出台大都是支持改革和社会进步所必须的，但确已超出县级财政承受能力，突破了原有财政承担范围。

三是结构不合理。

财政支出安排没有体现以人为本，以公共服务为主的理念，一些县的领导不顾财力可能，用大量财政资金，购置超标小汽车、修建楼堂馆所、新建大型广场、出国考察观光等等，这给本就困难的财政雪上加霜。

（三）从理财角度上分析，观念守旧，方法不新
一是等靠要，依赖思想。

多年来，一些县乡由于经济基础薄弱等历史原因，一直是靠上级财政补助过日子。

实行分税制以后，使本来就很少的收入又上解一部分，造成缺口更大，等靠要思想更重，
依赖性更强。

二是素质低，内功不好。

一些县乡之所以存在违规使用财政资金，甚至违法行为，与财政人员的业务素质不高不无关系，从调研中可以看出，不按规定设置账簿，乱开设银行账户，账账不符，财务管理混乱等，自身素质不高，有的甚至是外行。

三是监督不力，执法不严。

预算管理粗放，有的县乡年初预算形同虚设。

公用经费预算缺口严重，执行中追加频繁，，县乡级人大、审计监督受领导左右，不能认真履行职责,造成了资金短缺与损失浪费并存。

三、县乡财政困局的突破与对策
当前，县乡财政巳经迎来了难得的发展机遇，党和国家非常关心和重视县域经济发展，相继出台了一系列缓解县乡财政困难的政策和措施，如省管县、“三补一奖”、转移支付、界定乡镇机构职能等，这些都为解决县乡财政困难提供了良好的外部环境，但要从根本上解决县乡问题，关键在县乡，出路在发展，重点在突破。

（一）大力发展经济，壮大县乡财力
加快经济发展，改善经济结构，是缓解县乡财政困难的根本出路。

首先，要坚持以市场为导向，大力发展特色农业、创税农业、稳定农业，不断提高农业对财政的贡献率。

其次，盘活现有的存量资产，把过去沉睡的投资项目，使之尽快复苏、发展起来，变死为活、变废为宝。

第三，培植新财源。

大力扶持和发展民营经济，并通过多种途径使之向规模经营方向发展，增大零散税源的比重，努力培养大项目和龙头企业，使之在县域经济发展中起拉动、带动效应；第四，建立健全政府土地收购储备制度，努力增加土地收益；
第五，充分利用矿山资源、旅游资源，扩大财政收入来源渠道。

同时，要尽快研究制定横向转移支付、对口支援实施方案，建立缓解县乡财政困难的多元化机制。

（二）完善长效体系，调控县乡经济
1、完善地方税收体系。

尽快改变“有税不让收，无税硬要收”的问题，建议改革目前税收计划管理模式，变静态管理为动态管理，逐步弱化上级税务部门税收计划的约束作用，使县税务部门能够按当地实际税源进行征收，以达到应收尽收。