问题界定

第三章问题界定教学目标：把握政策问题的涵义、了解政策问题的种类、明确政策问题界定的步骤及方法。

教学重点：政策问题的涵义及特征、政策问题界定的步骤、政策问题界定的方法及应用教学难点：政策问题界定的步骤、政策问题界定的方法及应用教学方式：理论讲授、案例分析课时分配：8课时第一节政策问题的性质一、什么是政策问题（一）学者们的不同界定1.迪里：“政策问题是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会。

”2.琼斯：“政策问题是一种人们的需要被剥夺或不满足，可由自己认定或他人认定，且要加以解决的公共问题。

”3.富勒和迈耶尔：“社会问题是一种情境，即一种被相当数目的人们认定与他们所持的某些社会规范产生偏离的情形，这种偏离的情形，只有靠众人集体的行动，才能消除或改善，单凭一个或少数几个人的力量是无法做到的。

”4.布鲁默：社会问题存在于一个集体界定的过程之中，包括五个形成阶段，即社会问题的出现、社会问题取得合法性、动员各种活动研讨该问题、形成官方行动、将官方计划付诸实际的执行。

5.林永波、张世贤：“政策问题乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到一种情况，与他们所持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要，受剥夺或不满足的感觉，于是透过团体的活动向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事务，且有采取行动，加以解决的必要者。

”（二）基本构成要素1.一种客观条件或情况2.是被感知的3.是大多数人所感知到的一种情况4.价值、利益、要求的冲突5.需要、受剥夺、不满足感的产生6.团体活动过程7.权威当局认为有必要采取行动加以解决的问题（三）含义（本教材的界定）政策问题不仅是一种客观存在的“事实”或状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物。

它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认为必须加以解决的社会问题。

二、政策问题的特征（一）依赖性（二）主观性（三）人工性（四）动态性三、政策问题的种类（一）琼斯的分类1.外交：国与国之间的关系2.国防：美国军事，对其他国家的军事援助、军备控制；3.国内：人力资源、物理的和自然的资源、民权、社会控制、经济控制、政府组织、税收、对州和地方的资金援助、政府开支等。

（二）邓恩的分类1.结构良好的问题（well-structured problems）指那些包含了一个或几个决策者或少数几个备选方案的问题。

效用（价值）反映了目标的共识，这些目标可以根据决策者的偏好来加以明确地排列。

每个备选方案的结果或者已知是完全的确定性、或者是在可能出现错误的可接受的边际范围内。

2.结构适中的问题（moderately structured problems）指那些包含了一个或几个决策者和相对有限数量备选答案的问题。

效用（价值）也反映了目标上的共识，且这些目标能够清楚地排列出来。

但是，备选方案的结果既不是确定的、或是在可接受的错误的边际范围内可计算的。

3.结构不良的问题（ill-structured problems）指那些包含了许多不同的决策者，其效用（价值）或者未知、或者不可能一致地加以排列的问题。

结构良好的问题和结构适中的问题反映了共识，而结构不良的问题的主要特征是各种竞争着的目标的冲突。

政策备选方案及其结果可能是未知的，因此，风险或不确定性的估计是不可能的。

选择的问题并不是揭示已知的决定了的关系，或者计算与政策备选方案相联系的风险或不确定性，而是定义问题的性质。

第二节问题界定的过程一、问题界定与问题解决（一）传统的观点1.政策分析是否需要发现或界定问题？传统的观点认为，政策分析者不必为发现问题或在问题界定上先下一番功夫，就能够成功地查明、评估和推荐各种解决问题的方法。

2.传统的观点是否正确呢？政策分析确实是为了解决问题，但是却需要首先进行问题发现和界定。

（二）问题界定的任务1.分析者究竟发挥什么作用呢？邓恩指出，“成功的问题解决要求分析者为一个清楚论述了的问题获得正确的解决办法，成功的问题构造要求分析者为模糊的、缺乏定义的问题获得创造性地解决办法”。

2.分析者在问题界定中要思考哪些问题？这种状况是如何产生的？它为什么是一个问题？谁认为它是问题？为什么需要提出解决此问题的方法？解决此问题的办法有哪些？在问题及解决办法上有哪些不同的观点？哪一种解决办法是可以接受的？进行分析有哪些资源上的限制？二、问题界定的步骤或阶段（一）邓恩的观点1.问题界定的构成在政策分析中，问题构造（界定）优先于问题解决，问题构造（界定）可以看作是由问题探索、问题定义、问题具体化和问题感知四个相互联系、相互依赖的阶段所构成的过程。

2.问题界定的条件问题构造（界定）的先决要求是须认识到问题情景的“被感觉到了的存在”。

3.问题界定的步骤（1）问题探索问题的探索是在问题情景的运动中进行的，在这一阶段中，分析者的目标并不是发现单独存在的政策问题，而是企图发现政策科学利害关系人所共同遇到的问题情景形态,即发现各种政策参与者的各种问题表述.因为分析者通常所面对的是一大非常庞大、错综复杂且存在冲突和竞争的问题网络，各种问题表述往往是主观的、动态的、分散的和差异的。

（2）问题定义分析者必须以公共政策概念诠释问题情景，使之成为分析者能够处理的问题，分析者经常面对相互纠葛的问题系统，必须依靠政策科学的理论找出结构不良的政策问题。

（3）问题具体化分析者必须以专业知识来判断究竟该问题属于哪一个政策领域，进而选择相应的概念框架：如果是经济学的范畴，则从供需法则的角度加以分析；如果是属于政治学的范畴，则应从权力与影响力的角度加以分析。

（4）问题感知这一阶段须以建构语言的方式，将实质问题转化为以数学语句或专业术语为表达方式的形式问题，这种建构语句的形式必须明确反映政策问题本身的性质。

（二）韦默和维宁的观点1.评估症状2.框定问题3.模拟问题（三）帕顿和沙维奇的观点1.思考问题2.描述问题的边界3.发展一个事实基础4.列出目标和目的5.查明政策范围6.展示潜在的利益和成本7.对问题的评论第三节问题界定的方法一、边界分析（一）边界分析的含义及原因1.为什么要进行边界分析？问题相关者和决策参与者各持己见、众说纷纭，致使问题模糊而难以确定；基于不同利益需要基础上的决策参与者对于问题的阐述，往往放大了问题的范围，导致问题的边界过于宽大。

2.什么是边界分析？构建一个“元问题”，即一个可以被定义为拥有一阶问题的二阶问题，其实就是说界定一个问题，该问题可以包含若干层次的分问题。

（二）边界分析的内容1.邓恩认为，边界分析由三步构成饱和抽样，即通过一个多阶段的过程获得有关利益相关者的信息；问题陈述的启发，即从与政策问题密切相关的不同主体对该问题的陈述中，获得问题界定的启发性思考。

可以从面谈、电话交谈以及饱和抽样调查中的材料中获得相关陈述信息。

边界估计，即估计出元问题的边界所在。

2.帕顿和沙维奇提出了“便捷计算方法”使用参考来源，主要是使用提供了操作定义的来源，如访谈、抽样等标明出处的。

运用相关调查数据，主要指既有的一些全国性或地方性的调查材料，如年鉴、地方志等。

猜测，有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一个绝对数、可以应用某些学科已建立起来的拇指规则、一个已知的变项可以用来猜测另一个变项等。

使用专家，向专家请教，但必须保证他们是真正的专家，有扎实的理论、丰富的经验。

二、类别分析（一）类别分析的含义类别分析是一种澄清概念的技术，它认为在感知到有问题的情况下，分析者必须或多或少地对他们的经验加以分类，即使是最简单的问题情景的描述方式，也凭借归纳推理的经验分类为基础，归纳推理是从所经历的特殊事物或情景推出一般的概念。

（二）类别分析的程序1.逻辑划分——即选择一个类，然后把它分解成其构成因素。

2.逻辑归类——是与逻辑划分相反的过程，即把许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。

（三）类别分析的规则1.实质相关性—根据分析者的目的和问题情景的性质提出分类的基础。

2.穷尽性—分类系统中的子项须穷尽以涵盖政策问题界定中的相关主题和情境。

3.排他性—子相必须相互排斥。

4.一致性—每个子项应该根据同一分类原则划分。

5.层次区别性—分类系统中的层次的意义必须认真加以区别。

三、层次分析（一）层次分析的含义层次分析是一种查明问题情景的特定原因的技术，旨在分析某些在问题情景中起作用的原因，阐释特定情景与问题之间存在的因果关系。

即为何会出现此情景？情景与问题有何关？（二）层次分析的作用1.可能的原因2.似真的原因3.行动的原因（三）层次分析的规则四、综摄法（一）综摄法的含义综摄法是一种促进对类似问题认识的方法，表示对类似性的广泛研究，帮助分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。

基本假定是—对于问题之间的相同的或者相似的认识将极大地增加分析者解决问题的能力。

（二）综摄法的内容1.个人类比2.直接类比3.符号类比4.幻想类比五、头脑风暴法（一）头脑风暴法的含义头脑风暴法又称智力激励法、自由思考法，是由美国创造学家奥斯本于1939年提出的一种激发思维的方法。

头脑风暴(Brain-storming) 最早是精神病理学上的用语，指精神病患者的精神错乱状态而言的，现在则指无限制的自由联想和讨论，其目的在于产生新观念或激发创新设想，形成大量的有关问题的潜在解决办法的建议。

（二）头脑风暴法的机理1.联想反应：在集体讨论问题过程中，每提出一个新的观念，都能引发他人的联想。

2.热情感染：在不受任何限制的情况下，集体讨论问题能激发人的热情。

3.竞争意识：在有竞争意识情况下，人人争先恐后，不断地开动思维机器。

4.个人自由：在集体讨论解决问题过程中，个人的思想自由，不受任何干扰和控制。

（三）头脑风暴的组织形式1.人数参加人数一般为5～10人，最好由不同专业或不同岗位者组成。

2.时间会议时间控制在1小时左右。

3.分工设主持人一名，主持人只主持会议，对设想不作评论；设记录员1～2人，要求认真将与会者每一设想不论好坏都完整地记录下来。

（四）头脑风暴的基本流程1.确定会议的参加人选2.环境的选择和配置3.开始之前的“预热”4.展开思维共振5.观点的筛选（五）头脑风暴的原则1.自由畅谈2.禁止批评3.追求数量4.取长补短5.庭外判决六、多视角分析（一）多视角分析的含义一种系统地采取对问题情景的个人的、组织的和技术的视角，以获得关于问题及其解决办法的真知灼见的方法。

多视角分析已被人们广泛地应用于技术评估和政策分析中。

（二）多视角分析的内容1.技术视角2.组织视角3.个人视角七、假设分析（一）假设分析的含义假设分析是一种旨在取得有关政策问题的冲突着的创造性综合的一种技术，最主要的特征是—被明确地设计来处理结构不良的问题，即那些政策分析者、政策制定者及其他参与者不知如何在界定上达成一致的问题。