俄罗斯农业改革及其经验借鉴

俄罗斯农业改革及其经验借鉴

林跃勤

一俄罗斯农业改革的基本内容

( 一) 打破国家垄断, 实行土地私有化

土地私有化作为俄罗斯私有化的组成部分, 首先是农用土地制度的变革。俄罗斯农业改革的基本思路是, 将土地转移到农民手中,形成新兴的农场主阶级, 并推动新型市场农业经济的形成与发展。根据1990 年通过的《土地法》、1991 年4 月25 日通过的《俄罗斯联邦土地法典》、1991 年12 月27 日发布的《关于俄罗斯联邦实施土地改革的紧急措施》等法律法规, 俄罗斯实行土地制度改革。2001 年10 月10 日, 即经过7 年争论之后正式通过的新的《俄罗斯联邦土地法典》规定, 包括农业用地在内的土地可以实行私有化, 但只允许非农业用地( 居民点占地、工业、交通和邮电用地等, 约占全部农业用地的2.7%) 进入流通。2002 年7月9 日, 俄罗斯通过《农用土地流通法》并在6个月内生效。该法有限制地允许农用土地买卖, 但禁止将农用土地卖给外国人、无国籍人士和外资股份超过50%的合资企业。

经过土地所有制改革, 到1998 年年初全俄11200 万农村居民获得了1.159 亿公顷土地, 地方自治机构得到了3 600 万公顷土地, 而个人副业、集体果园和花园占地达840 万公顷, 建立土地再分配基金3 300 万公顷。1998年, 农业经济私有成分从1993 年的64.2%上升到87.1%。2000 年, 97%的土地所有者已经得到了土地所有权证书。土地私有化使俄罗斯实现了由原来的土地单一国有制( 国营农场和集体农庄经营) 转变为以私有和集体所有为主、多种土地所有制形式并存的土地所有制关系, 彻底解决了苏联时期70 多年的土地所有权与经营

权分离状态, 真正实现了“耕者有其田”。此外, 农业企业也根据1992 年9 月

4 日颁布的《农产品加工和服务企业私有化条例》进行了所有制改造。到1996 年年底, 91%的农产品加工企业、76%的农业服务企业和89%的粮食制品企业均实现私有化和股份化。

为了加快土地及林地的自由流通, 为了提高土地及林地的利用率, 2005 年

7 月普京总统签发了《农用土地流通法》和《土地规划法》。这两部法简化了农用地的占有、使用和处理程序, 为公有土地( 包括林地) 的股份转让及土地租赁抵押、托管、转让扫清了障碍。

( 二) 改组集体农庄和国营农场, 促进现代农业经营组织体系的形成

根据俄政府《关于改组集体农庄和国营农场制度的决议》和俄农业部《关于改组集体农庄和国营农场的建议》, 国营农场和集体农庄及其企业实行了改组和重新登记。到1992 年年底, 俄罗斯境内的1.29 万个国营农场和1.25万个集体农庄有一半完成了改组工作, 到1994年1 月1 日有95%完成了重组和登记注册, 其中大部分改组为集体企业、合作企业、股份制企业和私有企业, 约34%保留了原有组织形式。到1998 年年初, 农业组织形式构成发生了根本变化。新登记注册之后的私人农户( 农场)和农民经济组织达28 万个、各类农业企业共2.728 7 万家。

表1 1998年年初俄罗斯农业企业所

有制形式变化

资料来源：俄罗斯农业科学院农业问题与信息研究所：《俄罗斯农业改革：构想、经验与前景》，莫斯科2000年版，第124、125页。

叶利钦时期农业组织形式的改革主要是化大为小, 即将大部分大型集体农庄和国营农场改组为小型农场、合作社和农业企业, 试图通过建立百万计的私有小农场解决俄罗斯农业问题。但这些羽毛未丰、实力弱小的私人农场经济难以抵抗经济危机的打击, 80%的农业组织经营惨淡、负债累累。农场萧条导致农业衰退。为了扭转这种不利局面, 叶利钦在任期后期开始调整农业发展方针, 鼓励生产组织实行合作和一体化, 即将产前、产中和各环节耦合在一起, 组成统一的生产经营组织, 以减少中间环节, 压缩经营成本, 提高经营效率。普京执政后, 更把发展现代大型农工商一体化企业, 即所谓大农业作为当务之急。普京认为, 建立大型农工综合体是“发展国内经济的最重要的途径之一, 同时也是关系到农村千百万公民生活前景的问题”, 培育和发展“大商品生产者”是俄罗斯“农业的未来”。2001 年俄罗斯农业部发展大型农业专门会议形成的文件也强调, 俄罗斯农业只有在大商品生产基础上才能有效地发展。

( 三) 改革农业生产计划与价格管理体制,培育农业市场机制

虽然经历过多次小改小革, 但农业领域大而公、公而好的思维意识和实行过分集中的计划管理体制在苏联时代一直没有得到根本改变, 如集体农庄和国营农场两种所有制的“接近论”和“过渡论”就是其反应。生产什么、生产多少、上缴多少、产品价格、劳动者报酬待遇等均由计划指标确定。这既不利于全面发挥各地的优势( 相反往往造成主观计划与千差万别的实际情况脱节) , 也难以

充分调动生产者的积极性、创造性, 最终束缚了农业生产者的手脚,使农业一直停滞不前。

1991 年年底和1992 年年初, 俄罗斯采纳国际金融组织制定的西方式农业改革与发展战略, 实施土地私有化、改组集体农庄和国营农场, 发展由家庭农户( 农场) 经济、合作制经济和股份制经济等构成的多元混合经济, 真正使俄罗斯计划农业转向市场农业。国家不再对农业下达生产计划指标和粮食订购任务, 而是通过市场价格来促进农业发展。事实上, 从1991 年1 月1 日开始, 俄已放开包括农产品在内的全部物价, 国家对农产品原则上按市场价格收购, 取消了收购价格的补贴。为了促进农业市场机制的发育, 俄罗斯采取了各种措施,如打破地方分割、农业加工经营垄断, 建立俄罗斯联邦统一食品市场和食品发展基金。

( 四) 确立国家发展农业的政策与措施

1.制定振兴农业基本方针政策, 明确农业长远发展战略。2000 年6 月俄政府批准实施的《2001~2010 年俄罗斯联邦农业食品政策基本方针》规定,

2001~2005 年农工生产目标为年均增长3%~5%, 2006~2010 年年均增速不低于5%~7%。为此, 它还规定了对食品市场、农用生产资料市场和农用土地市场的政策调节措施。

2002 年12 月, 俄政府下令实施《至2010 年农村社会发展专项纲要》, 以促进农业体制改革等。2005 年4 月初, 俄政府通过《俄罗斯联邦农村可持续发展构想》, 以解决俄农村贫穷、人口衰减、迁移失控、生产停滞、固定资产严重损耗及其更新缓慢等问题。

2.建立国家扶持农业的综合机制。第一, 加大对农业的财政支持力度。从1999 年起扭转了多年来国家预算对农业拨款下降的趋势, 仅联邦预算用于农牧业的拨款就从1999 年的88亿卢布增加到2003 年的312 亿卢布( 增长2.5倍) 。同时, 推行农村社会发展专项纲要, 提供优惠税收政策, 减轻农民负担。从2002 年年初开始推行统一农业税, 将农业生产者原先交纳的28 种税减为10 种。这一措施使农民每年少交税150 亿卢布( 约5 亿美元) 。为解决农民卖粮难问题, 联邦财政于2002 年、2003 年分别拨款20 亿和50 亿卢布, 以调节粮食市场价格。

第二, 促进农业投资增长。俄罗斯不断完善立法, 改善农业投资环境。在鼓励国内企业对农业进行投资的同时, 积极吸引外商投资农业。1999 年, 俄罗斯农业吸引外资3 200 万美元,食品工业吸引外资超过10 亿美元。2000 年, 农业领域吸引外资同比增长30%左右, 2001 年又增长28%。第三, 扩大对农业的信贷支持。为支持农业发展, 俄罗斯农业银行建立优惠信贷基金, 对筛选出来的具有竞争力的企业提供优惠贷款。2001 年, 农业银行向3 800 家农业企业提供了47 亿卢布的贷款, 其中48%贷给了农业生产企业, 23%———农产品加工企业,17%———农产品销售企业。与此同时, 重组农业债务, 发展农业土地抵押贷款; 通过制定土地抵押法、土地评估法、地籍簿法, 对闲置土地进行招标, 逐步推广有担保的土地继承租赁、信托及长期和不定期使用土地的其他形式, 并实行承租人投资权益担保。第四, 发展大型农工综合体, 促进农业机械化水平的提高。俄政府于2004 年7 月28 日出台的《俄罗斯联邦政府2008 年以前工作重点》提出, 将推动合作社和农工综合体的一体化进程, 发展大型农工集团, 提高农产品和水产品在国际市场上的竞争力。2005 年上半年, 俄财政部从稳定基金中拨出1 000 亿卢布, 以支持农工综合体, 包括发展农业机械租赁制, 提高机械设备的利用率, 提高机械服务站的服务水平。第五, 推动农业产业结构调整。在这方面,

重点是发展农产品深加工和食品加工工业, 完善粮食干预机制, 提高农工综合体各个部门的附加值。

3.通过发展多功能的农村服务业等途径扩大农村就业。1999 年, 在俄政府就业机构登记的农村失业人口( 拥有土地或家庭副业的不在登记之列) 为36.8 万人。首先, 政府通过增加农业教育和职业技术培训机构、发展农业服务业( 运输、文化、休闲、娱乐) 等方式增加农村就业机会。其次, 扩建乡村社会福利设施和工程设施, 以增加就业岗位。

4.通过关税政策和在“入世”谈判中坚持农业补贴要求保护国内农业生产者的利益。为了保护国内农业生产者, 1997~1998 年以来采取严厉的海关监督制度并提高食品进口税率。同时, 在“入世”谈判中, 坚持对农业的保护底线不动摇, 即“入世”之后每年对农业的补贴额只能从162 亿美元递减到过渡期结束时的129 亿美元, 而重要谈判对手则要求将年度补贴额降为10 亿美元。

二俄罗斯农业改革初见成效

( 一) 新型农业经营模式基本形成

土地产权明晰彻底打破了存在几十年的农民只是国家的雇佣工人的体制, 改变了农民严重依赖国家和在分配上实行平均主义吃大锅饭的习惯, 促进了农民自主创业精神。农业市场竞争机制逐渐建立, 为释放农业生产力提供了基础。家庭农场、个体农户和小型农业企业得到较快发展, 如小型农业企业数量从1996年的1.09 万家增加到2002 年的1.7 万家, 平均赢利面从42.4%提高到58%; 小型农业企业产出占全国小型企业总产出的比重从1997 年的0.8%提高到2002 年的1.46%( 见表2) 。

表2 1996-2000年俄罗斯中小型农业企业基本指标

资料来源：ГоскомстатРоссии. 《МалоепредпринимательствоРоссии》, Москва, 2003.

表3 1996年和2000年俄罗斯俄罗斯克拉斯诺达尔边疆区“伏尔加河畔”股份公司的主要经营指标变化

资料来源：А.Т.Кочегура: 《отколхозакхолдингу》, Москва, Наука, 2001, Стр. 16.

注：*为1997年数字。

( 二) 农业生产全面恢复和发展

由于农业改革本身存在的一些问题和整个经济环境不佳等因素, 1991~1998 年俄农业总产值下降近42.7%。然而, 从1999 年起, 俄罗斯农业生产走出低谷, 2000 年、2001 年年增长率分别高达7.7%和7.5%, 2002~2004 年农业增长率分

别为1.5%、1.3%和1.6%, 进入了稳定发展阶段。俄罗斯农业总产值在1997~2000 年的3 年中共增长1.73 倍, 粮食产量从1996~2000年的年均产量6 520 万吨增加到2004 年的71810 万吨。俄罗斯摘掉了几十年粮食进口大国的帽子, 粮食出口量甚至从2001 年的320万吨提高到2002 年的1 400 万吨和2003 ~2004 年度的1 700 万吨。食品及其加工原料出口额从1995 年的35.34 亿美元增加到2000 年的74.45 亿美元, 占俄外贸出口总额的比重也从4.2%增加到7.1%。俄罗斯农产品出口在世界农产品总出口中的份额达到4.1%。俄国内农业的发展降低了食品对进口的依赖, 如鸡肉进口从2001 年的128 万吨减少到2004 年的99万吨, 下降了22%。农业效益得到显著提高: 从1998 年亏损28%转为2000 年赢利7%,农业总利润从1999 年的139 亿卢布增加到2001 年的252 亿卢布。2004 年, 农业利润同比增长15.2%,农业赢利面从2003 年的55%上升到66.5%。俄经济发展和贸易部预计, 2007 年前俄农业生产年增长率将达到3%; 2008 年俄粮食产量将达到约9 000 万吨, 粮食出口将达到11400~1 600万吨, 进入世界粮食出口大国的行列。

( 三) 新型现代农业经营组织逐步壮大农业经营组织的改造是解放生产力的重要途径。“博沙里”与“列宁遗嘱”是俄罗斯南部相距56 公里远的两个农场的名字, 1999 年前两个农场的情况几乎完全一致,经营惨淡, 负债累累。1999 年, 赫廖巴克斯公司收购了“博沙里”农场并将其改造成一个现代私有农工综合企业。该公司通过购置德国生产的联合收割机、进口种子和化肥、修复粮仓和工场、清除农田杂草、改进管理, 很快就使其扭亏为盈, 其30多名工人每月定期领到55 美元的工资。而“列宁遗嘱”农场由于依然采用老一套办法却深陷危机, 其职工10 美元的月薪也无法按期发放。

还有一个例子, 即位于俄罗斯克拉斯诺达尔边疆区的“伏尔加河畔”农庄1991~1992 年开始改组为股份公司。该公司采用现代农场管理模式, 即便在经营面积和职工人数减少的情况下, 其经营指标还是得到了改善( 见表3) 。

随着大型农工综合企业的快速发展, 农业生产的集中度得到提高。与此同时, 大型现代农业综合企业不断壮大。农民个体经济的比重从1998 年的59.2%下降到2000 年的53.9%,而农业企业和农场经济的比重则从40.8%上升到46.1%。其中全俄300 多家大型农业龙头企业平均经营土地5 万~30 万公顷, 虽然其数量只占农业企业总数的1.1%左右, 但其产出和利润却分别占全俄农业总产值的

28%和全国农业利润总额的47.2%。1999~2004 年, 俄罗斯农业年均5%的增长率主要依靠大型农业企业所取得。

三俄罗斯农业改革的经验借鉴

中俄两国的国情和农业发展的基础与条件差异很大, 两国劳动力的素质、农业机械化水平、集约化生产程度以及农业改革的战略思想和路径也各不相同。尽管俄罗斯采取不同的转型路径已取得一些成效, 但也出现了许多问题。因此, 分析并借鉴俄罗斯农业改革及其经验教训, 对中国深化农业改革不无积极意义。

( 一) 重视并支持农业稳定发展是实现整个经济稳定、健康发展的基础

1.改革必须一揽子推进。世界农业发展史表明, 作为一个国家的基础性产业, 农业稳定、健康的发展关系到整个经济发展的根基; 改革必须一揽子进行, 不能单打一, 孤军冒进。近10年来, 俄罗斯经济转轨的重心放在国有产权私有化改造、价格自由化、财政金融紧缩政策、小政府化等上面, 尤其偏重于城市改革, 而对农村改革没有给予必要的关注并缺乏有效的综合性改革与治理措施。具体地说, 在急剧转轨的过程中, 仅仅把土地关系的重新调整作为农业改革的主要内容,

而缺乏相配套的改革措施、财政政策、基础设施建设、技术培训推广、市场信息、信贷资金和其他服务等系统支持;在打破农村旧的生产关系时, 未能及时建立起新的市场激励机制。这些显然是俄整个20 世纪90 年代出现诸如农业生产急剧下滑( 下降42.7%) 、粮食供应不足、农民生活改善缓慢、农村基础设施遭受严重破坏、农村人口大量流失、农村衰败等一系列问题的重要原因。

2.国家支持是农业发展不可或缺的重要条件。农业生产的特点决定其稳定性较差、对外部条件的依赖程度较大, 如气候、市场和政策等。俄科学院经济所舒梅列夫院士与泽尔德涅尔博士主张, 必须制定明确的国家战略计划,包括恢复和增加土地产出、发展合作和联合、利用土地租赁租金发展社会基础设施和增加就业等。在工业发展缓慢的情况下, 失业农民向城市工业转移的局限性将不可避免地导致灾难性的社会后果。因此, 俄罗斯总统普京上台后特别重视农业发展。他指出, 没有农村经济的复兴, 就不可能有俄罗斯的复兴。为此, 俄政府实施以国家扶持、国家调控与农村及土地所有制改革有机结合的农业政策。很显然, 经过农业政策的调整和加大对农业支持力度, 近年俄农业面貌发生了巨大变化, 俄罗斯一跃成为粮食出口大国。从俄罗斯这面镜子可以看到, 对于中国这样一个农业人口众多的发展中国家, 加快工业化、城市化进程( 但不能以牺牲农民福利和抑制农业发展为代价) 是大势所趋。否则, 适得其反, 很容易拖整个经济改革和发展的后腿。

( 二) 明晰土地所有权关系是建立现代市场农业的基本要求, 是解放农业生产力的重要条件

农民以地为天, 土地所有权关系的明晰与稳定是提高农业劳动生产率的基本保证之一。

一方面, 缺乏稳定可靠的土地产权关系和土地自由流转, 容易产生对土地短期性竭泽而渔的掠夺式开发和不正常利用, 或者导致土地资源的浪费; 另一方面, 土地产权关系既是个非常敏感的复杂问题, 也是涉及千家万户切身利益的重要问题。俄土地私有化法和流通法经过多年的争论已得以通过。最近几年, 俄农业关系逐步理顺, 农业经济快速增长。虽然俄农业激进私有化改革对中国来说不一定可取, 但土地产权关系不以法律形式明确下来, 也很容易产生上述严重问题。

( 三) 推进农业专业化与集约化经营是提高农业生产效率的基本途径

集约化是农业现代化的根本出路之一。规模高效是国际现代农业的发展趋势。美国以不到5%的大农场提供50%的农产品, 以2%的农民养活98%的居民, 并成为世界上最大的农产品出口国。俄罗斯人少地广、机械化基础好的特点决定机械化、集约化生产组织方式是增加农业产出的重要出路。因此, 普京执政后, 进一步强调鼓励发展大型农业企业的方针, 即实施大农业战略。近年俄罗斯新型农场的发展及其效益提高表明, 单个农民的分散组织不是提高劳动生产率的最佳途径, 只有与现代化农业生产要求相适应的生产组织模式才是发展方向。尽管私有农场的成长需要时日, 但土地私有化和有条件的流通为具有竞争力的农场和农业企业的发展提供了前提条件。而大型农工综合体的迅速发展已经成为推动俄罗斯农业复兴的火车头。中国则人多地少, 按农民人头平均分配土地资源, 目的在于保证每个农民享有最基本的生活资料。但这与农业集约化、现代化发展趋势是相违背的, 也与加快的城市化进程不相适应。因此, 按照发展生产力的要求, 破除陈旧落后的思维, 找到适合新形势、新变化的新对策, 发展现代化、集约化大农业生产模式,提高农业生产效率, 以效率解决“三农”问题既迫在眉睫又势在必行。

( 四) 正确处理农业对外开放与保护本国农业的关系

正确处理农产品的进出口关系, 注意食品市场的内外协调和可持续发展, 是关系到国家粮食安全和农业发展的大事。20 世纪90 年代,由于进口管制松弛和灰色进口大增, 外国农副产品大量倾销一度对俄罗斯农业生产者造成巨大打击。当时, 俄罗斯政府利用外国贷款大量进口谷物, 也使本国的谷物生产受到冲击。

俄罗斯曾一度失去了肉类、烟草、蔬菜、水果等产业集群, 其中肉类进口达40%左右, 水果进口达30%以上, 而每年的食品进口也要花去几十亿美元。农产品适度进口是必要的, 但不应让本国农业萎缩而成为进口大国。后来, 俄罗斯政府显然注意到农业保护的重要性。正像前面已提及的, 目前在“入世”方面, 俄坚持捍卫农业补贴底线不动摇。此外, 俄还要求WTO 成员国同意俄政府继续在国内对油气、电力、水等自然资源实行低价出售并向相关产业提供信贷优惠, 以保持农工综合企业的生存和竞争力。

主要参考书目:

1.[ 俄] 利沃夫主编:《通向21 世纪的道路——俄罗斯经济的战略问题与前景》, 经济科学出版社2003 年版。

2. [ 俄] 阿巴尔金主编:《俄罗斯发展前景预测———2015 年最佳方案》, 社会科学文献出版社2001 年版。

3.许新主编:《重塑超级大国———俄罗斯经济改革和发展道路》, 江苏人民出版社2004 年版。

4.ИнститутЭкономииРАН《: Опытрыночныхпреобразованийисовершенствованиесистемыгосударственногорегулирования》,Москва,2001.

5.ГоскомстатРоссии:《МалоепредпринимательствовРоссии》,Москва,2001.

6.А.Т.Кочегура:《отколхозакхолдингу》,Mосква, Наука, 2001.

7.ИнститутЭкономииРАН:《СтратегическийответРоссиинавазовыновоговека》,Mосква,Экзамен,2004.

8.《КраткосрочныеэкономическиепоказателироссийскойФедерации》, ГоскомстатРоссийскойФедерации, Москва,2002.

( 责任编辑: 高德平)

( 作者单位: 中国社会科学院经济研究所。)

《俄罗斯中亚东欧市场》2006年第3期